王瑞 徐秀麗

美國總統(tǒng)特朗普剛剛公布2021財年預(yù)算提案，再次大幅削減對外援助的內(nèi)容引發(fā)關(guān)注。2021年美國對外援助預(yù)算為441億美元，相比2020年減幅達21%。但這一數(shù)據(jù)很難全面反映當(dāng)前這屆美國政府對外援助的態(tài)度。通過對特朗普政府上臺以來對外援助政策變化的分析，才能全面認(rèn)識這次預(yù)算削減的含義。

實際上，特朗普自執(zhí)政以來就認(rèn)為對外援助既沒幫助美國維護國家安全，也沒幫助美國實現(xiàn)外交政策目標(biāo)，開始削減對外援助預(yù)算。但需注意的是，國會在前兩年都否決了特朗普政府削減對外援助預(yù)算的請求，實際撥款基本與奧巴馬政府時期持平。從特朗普政府與國會關(guān)于對外援助預(yù)算的博弈來看，這次削減預(yù)算相比往年幅度要小很多，可以說是對國會的一種妥協(xié)，也表明特朗普政府對對外援助維護國家利益的功能，可能有了更加務(wù)實的認(rèn)識。

這不禁讓人想到二戰(zhàn)后同樣是共和黨出身的艾森豪威爾，在執(zhí)政初期提出“貿(mào)易而非援助”政策，開始大幅削減對外援助預(yù)算。但在執(zhí)政后期，艾森豪威爾政府逐漸開始重視對外援助的作用從而開始加大政策力度，這表明美國政府的對外援助政策始終處于與國會的互動過程中。

筆者認(rèn)為，特朗普政府對外援助預(yù)算變化的原因，主要在以下兩點：

其一，美國對外援助功能向國家戰(zhàn)略工具化和安全化的轉(zhuǎn)向加強了。雖然促進國家安全是美國對外援助的重要目標(biāo)，但當(dāng)前對外援助的工具化表現(xiàn)得更加直接。2018年特朗普政府以打擊恐怖主義不力、未能幫助美國為由，暫停對巴基斯坦總額為16.6億美元的軍事援助以及13億美元的發(fā)展援助，向其施壓。

同時，特朗普政府將對外援助作為大國權(quán)力競爭的手段。作為對俄戰(zhàn)略的一部分，美國在東歐一直保持對烏克蘭的援助，此次對烏克蘭的對外援助預(yù)算請求仍保持在2020年水平。而對與中國的“戰(zhàn)略競爭”，美國則把相當(dāng)一部分注意力放在了非洲大陸。美國時任總統(tǒng)國家安全顧問博爾頓曾指責(zé)中國在非洲的“掠奪性”行為，抑制美國投資機會，干預(yù)美國的軍事行動繼而對其安全利益造成威脅。

在對外援助戰(zhàn)略化和安全化的理念指導(dǎo)下，特朗普政府一方面削減或暫停對不聽話國家的援助計劃，一方面增加安全援助減少發(fā)展援助。而在奧巴馬政府時期，發(fā)展援助在美國對外援助預(yù)算支出中占有較大比例。

其二，美國對外援助模式的探索與轉(zhuǎn)變。在與中國在非洲的“戰(zhàn)略競爭”中，特朗普政府更加強調(diào)“新發(fā)展合作模式”，其核心內(nèi)容包括：援助關(guān)系轉(zhuǎn)向新發(fā)展伙伴關(guān)系，責(zé)任共擔(dān)與公私伙伴關(guān)系，以及商業(yè)合作模式。2018年9月美國國會通過《更好利用投資促進發(fā)展法案》，決定組建新的美國國際發(fā)展金融資公司（ID?FC），IDFC將整合美國海外私人投資公司（OPIC）和美國國際開發(fā)署（USAID）發(fā)展信貸局兩家機構(gòu)。這樣美國對外發(fā)展融資規(guī)模就從290億美元提升至600億美元。

在華盛頓的預(yù)期中，IDFC將在引領(lǐng)和撬動西方國家的發(fā)展融資和塑造集體融資規(guī)范上發(fā)揮推動作用。這也是此次預(yù)算提案要將IDFC資金從1.5億美元增加到7億美元的原因之一。

另外，這次機構(gòu)改革過程中我們也發(fā)現(xiàn)美國發(fā)展援助機構(gòu)改革的主要矛盾，從黨際矛盾演變?yōu)楦畷g的矛盾。美國政府和國會在對外援助領(lǐng)域的介入程度加深，其關(guān)注領(lǐng)域也從農(nóng)業(yè)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等民生領(lǐng)域轉(zhuǎn)向高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展融資機構(gòu)和多邊融資機構(gòu)，這也順應(yīng)了當(dāng)前國際發(fā)展合作對基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展投融資的重視趨勢。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，每10%的基建投資增長，當(dāng)年就會帶來7%的海外投資增長，第二年帶來11%，第三年帶來16%。

綜上，特朗普政府的對外援助政策更加強調(diào)其國家戰(zhàn)略工具導(dǎo)向，同時更加注重對新發(fā)展合作模式的探索，關(guān)注議題主要聚焦在基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展融資領(lǐng)域。雖然特朗普政府大選年提出的這份新財年預(yù)算案很難在國會通過，但仍值得我們從美國國內(nèi)政治生態(tài)、尤其府會關(guān)系角度去討論。無論如何可以確定的是，對外援助的國家戰(zhàn)略功能導(dǎo)向和對新發(fā)展合作模式的探索，將在國會的最終撥款法案中有所體現(xiàn)。▲

（作者分別是中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生和教授）