制度的合理性是指制度的建立、發(fā)展與完善要符合制度本身建設(shè)的客觀規(guī)律與內(nèi)在邏輯。制度的合理性可以從三個維度進(jìn)行分析：實質(zhì)合理性、形式合理性與程序合理性。實質(zhì)合理性是就制度內(nèi)容而言，形式合理性是就制度的外在結(jié)構(gòu)與形式規(guī)定而言，程序合理性是就制度的實際運作過程而言，這三個方面既相互區(qū)別，又內(nèi)在協(xié)調(diào)，共同構(gòu)成制度合理性的完整內(nèi)涵。一種制度體系，只有這三個方面都具有高度的合理性，才能最大程度地提高治理效能。

黨的十九屆四中全會聚焦制度建設(shè)，提出十三個“堅持和完善”作為制度建設(shè)的具體部署，是新時代推進(jìn)制度之治與治理現(xiàn)代化的行動指南。要有效推進(jìn)制度建設(shè)，一方面要從器的角度研究具體的制度問題與制度設(shè)計，另一方面要從道的高度去認(rèn)識制度本身及其建設(shè)規(guī)律。本文試從現(xiàn)代性的視域?qū)χ贫群侠硇詥栴}作一闡釋，以求教于學(xué)界同仁，共同推進(jìn)相關(guān)研究的深化。

“理”作為名詞，原有物質(zhì)本身的紋路、層次之意，后引申為事物本身的次序、規(guī)律與邏輯。所謂合理性，就是事物的存在與發(fā)展合乎規(guī)律、合乎邏輯、合乎必然性。制度的合理性是指制度的建立、發(fā)展與完善符合制度本身建設(shè)的客觀規(guī)律與內(nèi)在邏輯，如果不符合則不具有合理性。只有合理的制度才能真正贏得人們的認(rèn)同與支持，社會成員才會自覺踐行，制度也才能真正發(fā)揮積極的治理功能，如果制度不合理，則無法發(fā)揮應(yīng)有的功能與作用。綜合已有研究成果，制度的合理性可以從三個維度進(jìn)行分析：實質(zhì)合理性、形式合理性與程序合理性。實質(zhì)合理性是就制度內(nèi)容而言，形式合理性是就制度的外在結(jié)構(gòu)與形式規(guī)定而言，程序合理性是就制度的實際運作過程而言，這三個方面既相互區(qū)別，又內(nèi)在協(xié)調(diào)，共同構(gòu)成制度合理性的完整內(nèi)涵。一種制度體系，只有內(nèi)容、形式、程序三個方面都具有高度的合理性，才能最大程度地提高治理效能。

一、制度的內(nèi)涵

在現(xiàn)代社會，一種合理而完備的制度體系能夠有效協(xié)調(diào)利益關(guān)系、推進(jìn)社會和諧、建構(gòu)社會良序、減少社會成本、提高發(fā)展效益，從而大大提高國家治理能力?？梢哉f，制度合理與否，現(xiàn)實治理效能如何，是衡量一個社會政治文明程度的重要標(biāo)志。

就其本質(zhì)而言，制度是人們在社會實踐基礎(chǔ)上形成的交往規(guī)則或規(guī)范，是客觀穩(wěn)定的社會交往的關(guān)系結(jié)構(gòu)。制度表征著共同體成員交往關(guān)系相對的穩(wěn)定化、結(jié)構(gòu)化、模式化與有序化。共同體成員的利益沖突產(chǎn)生制度的必要性，因為無序的利益沖突最終將導(dǎo)致社會成員的利益受損與整個社會發(fā)展的停滯甚至倒退，因而必須有制度予以約束。共同體成員的合作則使制度的產(chǎn)生成為可能，這是因為，共同體成員作為社會性動物，必須通過與他人的交往與交換，方能有效滿足利益需求，因而必須通過制度來確定合作的方式以及合作成果的分配。制度通過明確共同體成員的應(yīng)為、須為和不為的界限來化解利益矛盾、約束求利行為、確定合作框架、分配社會資源。在此，制度實際上成為解決沖突、利益互換、尋求共存的中介性力量。

作為交往的中介，制度把個人之間的相互性關(guān)系變成個人與國家規(guī)范之間的相互關(guān)系。換言之，制度能夠把社會個體之間的對立統(tǒng)一關(guān)系轉(zhuǎn)化為社會個體與國家規(guī)范之間的對立統(tǒng)一關(guān)系。從邏輯意義上分析，如果純粹個體之間的利益交換關(guān)系缺乏國家制度的有效規(guī)范與公平調(diào)節(jié)，這種利益交換或者淪為弱肉強食，或者導(dǎo)致私力報復(fù)，無論哪一種情況都不利于社會的和諧有序。但是，通過制度，國家就可以定分止?fàn)?，保障公平，維持秩序，確定人們的交往與合作方式，而作為國家代替?zhèn)€人維持人際關(guān)系相互性的條件，個人則必須認(rèn)真地遵守制度規(guī)范。這種情況下，制度提供了一種獨立于社會成員意志之外的規(guī)范，顯現(xiàn)相對于主觀的客觀性、相對于個體的超越性和相對于私力的權(quán)威性。

社會越發(fā)展，人們相互之間的關(guān)系越深化與多樣化，作為交往中介的制度，其系統(tǒng)建設(shè)就愈是必要。交往關(guān)系的深化與多樣化，一方面使矛盾沖突的幾率增大，利益矛盾常規(guī)化，另一方面也使相互的合作更為必要。這兩種情況都愈益凸現(xiàn)制度的重要性，也進(jìn)一步推動制度的分化整合。就分化而言，傳統(tǒng)社會基本上是領(lǐng)域合一的各種制度，現(xiàn)代社會分化出邊界相對清晰的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度與文化制度等；就整合而言，傳統(tǒng)社會因時因地因人而異的碎片化、差別化制度，現(xiàn)代社會要求統(tǒng)一的法制形式。但是，現(xiàn)代社會大分化、大整合的極度復(fù)雜態(tài)勢，瞬息萬變的迅即發(fā)展態(tài)勢，各種風(fēng)險與不可測因素的高發(fā)突發(fā)態(tài)勢，也使制度建設(shè)的難度加大。在中外的政治實踐中，制度本身的有效供給往往不足，制度短缺現(xiàn)象有時十分明顯，實施效果往往不佳，虛置現(xiàn)象較為嚴(yán)重，良好的制度本身反而變成一種稀缺資源。也正因為如此，研究這樣一種稀缺資源的建構(gòu)、配置與實施，對提高國家的治理能力才具有至關(guān)重要的意義。黨的十九屆四中全會之所以高度關(guān)注制度建設(shè)與治理現(xiàn)代化問題，很大程度上也有這一方面的考慮。

作為交往中介，制度的建立與發(fā)展是均衡與非均衡的辯證統(tǒng)一。根本而言，制度關(guān)涉的是社會成員的利益，因而制度均衡實質(zhì)上就是社會成員權(quán)利義務(wù)分配格局與利益分配格局的合理與平衡。這樣一種均衡的制度安排一方面要能夠保證個體的合理利益，另一方要能夠有效約束社會主體過分的牟利沖動與行為，使社會成員彼此之間以及個體與共同體之間在利益關(guān)系方面達(dá)致和諧。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、社會關(guān)系的變化以及社會利益格局的調(diào)整，原先均衡的制度會逐漸喪失其應(yīng)有作用而變得不均衡，這時，要避免制度的僵化就需對其進(jìn)行調(diào)整，而這就意味著制度的變遷?！坝捎诶婧托枰且粋€不斷增長和拓展的過程，因此制度非均衡是社會的‘常態(tài)’，制度均衡則是暫時和相對的狀態(tài)。正是制度不斷處于由均衡到非均衡又達(dá)到新的均衡的狀態(tài)，這就構(gòu)成了制度的持續(xù)變遷和向更高的層次、階段發(fā)展?！保?］(P21)十九屆四中全會關(guān)于堅持改革創(chuàng)新、堅持和完善中國特色社會主義制度的戰(zhàn)略規(guī)劃正鮮明地體現(xiàn)了這一點。

二、制度的實質(zhì)合理性

把握制度的合理性，制度內(nèi)容的合理性是最為基本的涵義。設(shè)若一種制度體系在內(nèi)容規(guī)定上有問題，不合規(guī)律，顯失公平，形式與程序方面再規(guī)范，意義也將大打折扣。正所謂“皮之不存，毛將焉附”，在此意義上，制度內(nèi)容規(guī)定的合理性可以稱之為制度的實質(zhì)合理性。制度的實質(zhì)合理性包括制度內(nèi)容的“合規(guī)律性”與“合目的性”兩個方面。

一種制度的內(nèi)容要具有合理性，這種制度的內(nèi)容規(guī)定必須合乎客觀規(guī)律，具有相當(dāng)?shù)目茖W(xué)性，合“理”首先是合乎“規(guī)律”。在此意義上，一種制度內(nèi)容的合理性首先必須以特定時代背景與社會條件下人們對客觀規(guī)律的深入認(rèn)識為基礎(chǔ)。就宏觀而言，現(xiàn)代社會中的制度建設(shè)必須要立基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律、政治發(fā)展的規(guī)律、文化發(fā)展的規(guī)律、社會發(fā)展的規(guī)律、人自身發(fā)展的規(guī)律，等等，要根據(jù)實際需要建構(gòu)多層次、系統(tǒng)化的制度體系，實現(xiàn)制度的全面配套與協(xié)調(diào)發(fā)展。就微觀而言，某個部門、某項管理或某種工作的制度也要以尊重其特定的規(guī)律為前提。當(dāng)然，由于人自身認(rèn)識的局限性以及事物發(fā)展的過程性，在實踐中對規(guī)律的把握一般而言是漸進(jìn)的，是一種動態(tài)的連續(xù)過程?！昂弦?guī)律性”要求制度建設(shè)應(yīng)時刻保持對社會實踐規(guī)律的自覺尊重意識以及對實踐發(fā)展趨勢的敏感性。在現(xiàn)實中，制度建設(shè)主體要以實踐為基礎(chǔ)，深入學(xué)習(xí)、研究，認(rèn)真反思、總結(jié)，積極謹(jǐn)慎，勇于試錯，敢于創(chuàng)新。

除了“合規(guī)律性”外，制度的實質(zhì)合理性還表現(xiàn)為制度內(nèi)容的“合目的性”。“合目的性”是就制度體系所持有或體現(xiàn)的價值理念而言的?，F(xiàn)代社會，各種危機風(fēng)險相互交錯，制度供給相對不足，在這種情況下，如果制度設(shè)計的價值理念本身再有問題，不僅無法有效化解風(fēng)險挑戰(zhàn)，甚至?xí)蛑贫仍O(shè)計的缺陷而引發(fā)更多矛盾。制度必須體現(xiàn)一個時代的基本價值精神，在進(jìn)行制度安排之前，必須要明確以何種價值理念來構(gòu)建制度，以什么價值原則來引領(lǐng)、推動制度的變革與創(chuàng)新。只有如此，制度才是善的，才具有時代的合理根據(jù)。所謂“合目的性”，在現(xiàn)代性的語境中，最根本的是指制度內(nèi)容的設(shè)計在尊重規(guī)律的基礎(chǔ)上要盡可能體現(xiàn)人文理念，在價值內(nèi)涵上具有自由公正的精神，要承認(rèn)人的主體地位，合理規(guī)定人們的權(quán)利義務(wù)，尊重人的正當(dāng)利益，提高人的自身素質(zhì)，改善人的生活質(zhì)量，優(yōu)化人的生存環(huán)境，努力實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。學(xué)界探討的制度倫理正是針對于此而言的。

進(jìn)而言之，制度內(nèi)容的“合目的性”還可以再從人際與個體這兩個內(nèi)在相關(guān)的角度分別進(jìn)行規(guī)定。對人際而言，“合目的性”要求制度必須體現(xiàn)社會的公平正義。作為協(xié)調(diào)人際關(guān)系的理念，公平正義要求制度必須要將社會資源在各階層、群體之間合理配置，將權(quán)利義務(wù)關(guān)系在社會成員之間合理安排，在有效協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系的基礎(chǔ)上推進(jìn)社會的利益均衡，尤其要樹立合作、平等、共享理念，努力消除社會不公現(xiàn)象，對社會的弱勢群體應(yīng)及時有效地予以救濟(jì)與保障。對個體而言，“合目的性”要求制度建設(shè)必須有效保障公民各領(lǐng)域、各方面的權(quán)利，維護(hù)個體正當(dāng)利益。公民權(quán)利保障與公平正義理念相關(guān)，因為如上所述，公平正義也涉及權(quán)利義務(wù)的安排問題，但以上主要是從主體間交往的角度來分析的，而權(quán)利保障則直接將公民個體凸現(xiàn)出來，兩者側(cè)重點不同而又相互協(xié)配，共同將制度的合目的性具體化。一種體現(xiàn)時代價值精神的制度體系因能夠?qū)崿F(xiàn)社會資源的有效配置與公民自主權(quán)利的保障救濟(jì)，必然會充分調(diào)動社會成員的積極性與創(chuàng)造性，必然是具有活力、富有效率的，也必然會得到民眾的高度認(rèn)同。換言之，“合目的性”的制度可以充分激發(fā)社會各個階層以及絕大多數(shù)社會成員的潛能，實現(xiàn)社會的有效整合、有機團(tuán)結(jié)，從而有利于最大程度上達(dá)致社會成員之間“各盡所能、各得其所而又和諧相處”的理想狀況。而一個制度不公的社會是決不可能真正繁榮穩(wěn)定的。為了人的制度最終也會激發(fā)人，高度的人文關(guān)懷與社會的生機活力內(nèi)在統(tǒng)一，制度的人學(xué)內(nèi)涵由之得以充分彰顯。

三、制度的形式合理性

所謂形式合理性，是指制度體系具有合理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，制度在規(guī)定上具有普遍適用性，制度公開而明確。一種具有合理性的現(xiàn)代制度體系應(yīng)該有邏輯自洽的形式。無論是就橫向還是縱向而言，制度體系在結(jié)構(gòu)上都不存在層次上的混亂，在規(guī)定上都不存在內(nèi)容上的矛盾，整個制度體系呈現(xiàn)為一個由憲法統(tǒng)領(lǐng)的自一般至具體的有機融貫的層級秩序結(jié)構(gòu)。這樣一種和諧的秩序結(jié)構(gòu)如果能夠切實運作，將會有效地穩(wěn)定社會成員的預(yù)期，抑制各種機會主義行為。

在形式上，一種具有合理性的現(xiàn)代制度應(yīng)當(dāng)具有一般性與普遍適用性。在現(xiàn)代社會，制度體系應(yīng)是為社會成員共同遵循的一般性規(guī)則，在表達(dá)上應(yīng)使用一般性陳述，即通過一般性詞句或普遍詞匯將制度的內(nèi)容表達(dá)出來，以概括復(fù)雜的社會事態(tài)和多樣的社會行為。這樣的制度在它涉及的領(lǐng)域內(nèi)不應(yīng)無正當(dāng)理由就對社會成員和情境實行差別對待，而是平等適用于具有不同利益與價值的主體，具有普遍的約束力。這表明制度只針對客觀存在的行為和事實，不因人而別，僅僅適用于一般意義上的人，而非特定的、具體的人，具有不針對個別人的非人格化特征。

現(xiàn)代社會中，制度形式的這種一般性與普適性本身就包含著平等化的價值訴求，在很大程度上成為防止特權(quán)制度、等級制度或歧視性制度產(chǎn)生的必要條件。在此之所以稱其為必要條件，是因為一種制度如果要消除特權(quán)、等級以及歧視，則必須采取這種一般性與普遍性的表現(xiàn)形式，但僅有如此的制度形式，還不足以完全消除特權(quán)、等級與歧視產(chǎn)生的可能。一種制度完全可以針對一部分社會成員采取某種規(guī)定，對這部分受約束的成員而言，這種制度具有一般性與普適性，因為制度并不是針對某個社會成員，而是針對這一受約束的整體。但是，與其他社會階層或群體相比，這種制度規(guī)定可能是不公平、不合理的，可能帶有一定的歧視色彩，比如人們爭論已久的正在改革中的戶籍制度。因而，制度形式的一般性與普適性是否能切實發(fā)揮其維護(hù)平等權(quán)利的積極功能，必須要看這種一般性與普適性的涵括范圍是否達(dá)到應(yīng)然的程度，制度設(shè)計的價值理念是否真正以每一位公民個體為本。當(dāng)然，無論如何，在現(xiàn)代社會中，制度形式的這種一般性與普適性畢竟是對極端特權(quán)與差別歧視的一種客觀性制約因素，其價值是不可否定的。

在形式上，一種具有合理性的現(xiàn)代制度必須是公開而明確的。只有制度公開，才能讓社會成員認(rèn)知并了解制度對自己的要求，明確自身有哪些權(quán)利和義務(wù)，明白按制度應(yīng)該如何行為并形成穩(wěn)定預(yù)期，進(jìn)而避免所謂“潛規(guī)則”的流行。制度的公開性，還提供了一種可能，使人們有機會檢討和批評制度的各種缺陷和弊端以及產(chǎn)出這種制度的組織結(jié)構(gòu)、活動方式及其程序的非理性因素，從而進(jìn)一步推進(jìn)制度的科學(xué)化與合理化。因而，與“政府應(yīng)在陽光下運行”同理，除非特殊需要，制度同樣應(yīng)該為每一位相關(guān)的公眾所知曉。進(jìn)而言之，公開的制度還必須是明白而確定的。一種制度雖然公開卻不明確，比之制度的缺失或無知，其效果也好不到哪里去，在這種情況下，公民同樣會不知所措，無法有效預(yù)測自己未來活動的方向、界限及后果。制度內(nèi)容不明確，具有過大的彈性空間，往往無法有效防止公共權(quán)力機關(guān)行為的隨意性與擅斷性，必然導(dǎo)致公共權(quán)力的私化。而某些社會集團(tuán)或群體也有可能利用這一模糊性謀取不當(dāng)?shù)美?/p>

當(dāng)然，由于客觀現(xiàn)實本身的復(fù)雜多樣，人自身認(rèn)識能力的局限以及其他一些因素，制度本身的規(guī)定往往具有一定的不確定性與模糊性，這是不能不予以承認(rèn)的。尤其現(xiàn)代社會，大量繁瑣、復(fù)雜或重要的事務(wù)亟需處理，在這種情況下，將制度規(guī)定得事無巨細(xì)、面面俱到，既不可能，也不可欲?，F(xiàn)實是不斷變動的，也是高度不確定的，而制度則帶有一定的僵化性，過細(xì)過多的制度規(guī)定會限制政府自由裁量權(quán)的有效與正當(dāng)行使，限制社會事務(wù)的有效靈活解決。制度的“明確性要求”承認(rèn)制度尤其是法律難以完全避免的模糊性，也并非是要求制度規(guī)定無限延伸、過于細(xì)化與瑣碎，而是指在做出某項制度規(guī)定時，在其正常的適用范圍內(nèi)，制度的規(guī)定應(yīng)盡可能清晰、明白、確定，僅此而已。

四、制度的程序合理性

制度的程序性是指制度在設(shè)計與實施上不是屈從于個別意志的任意與隨心所欲，而是講求按一定的步驟與環(huán)節(jié)辦事。與之相應(yīng)，所謂程序的合理性是指制度運轉(zhuǎn)的程序、實施的步驟、操作的環(huán)節(jié)公正、嚴(yán)密、完善，盡可能排除外部主觀干涉與刻意干擾，相關(guān)各方依照程序本身形成結(jié)果。程序的合理性使制度更具人性，更加人道，更能體現(xiàn)人的尊嚴(yán)。

一方面，程序與形式具有不盡相同的內(nèi)涵。與純粹的形式結(jié)構(gòu)相比，程序的安排與設(shè)計在很大程度上已經(jīng)涉及制度的實質(zhì)性內(nèi)容，價值取向體現(xiàn)得相對明顯，與最終結(jié)果的聯(lián)系也更為密切。另一方面，程序與內(nèi)容既相聯(lián)系，又有區(qū)別。程序雖然導(dǎo)致特定的結(jié)果，但程序關(guān)注的是處理事情、解決問題的過程、環(huán)節(jié)和方法，并非內(nèi)容，也不傾向于特定結(jié)果。以上所論旨在說明，程序既不能簡單地還原為形式，也不能簡單地歸結(jié)為內(nèi)容。程序既與這兩者相關(guān)，又有其特質(zhì)?！俺绦蚱鋵嵨幢乜梢酝耆珰w入形式的范疇。程序是與選擇聯(lián)系在一起的……可以說，程序的本質(zhì)特征既不是形式性也不是實質(zhì)性，而是過程性和交涉性。惟其如此，方能應(yīng)付現(xiàn)代社會的變動節(jié)奏，根據(jù)需要作出不同的決定?！保?］(P32)

任何既定的制度體系本身都包含某種程序，然而，只有在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)與民主政治的條件下，程序的功能才日益凸顯，程序建設(shè)才日益受到人們的重視。在傳統(tǒng)的共同體社會中，共享的倫理規(guī)則作為大一統(tǒng)的意識形態(tài)為人們尊奉，社會成員之間尚未形成充分而明顯的利益分化與交往關(guān)系，人們的獨立意識與自我意識尚未得到普遍的啟蒙，在這種情況下，以解決價值糾紛、調(diào)整利益關(guān)系、整合社會交往、達(dá)成各方共識為己任的程序性制度是不可能真正發(fā)展起來的。只有在充滿種種不確定性的現(xiàn)代多元社會中，“選擇才會成為生活的主題，從而怎樣進(jìn)行選擇的程序的重要性才會突出出來”［2］(P63)。

現(xiàn)代社會的基本制度，不論是民主還是法治，在很大程度上都是建立在實質(zhì)性價值理念之上的程序之治。就民主而言，對大民主的批判催生人們對民主本身的反思，個體的獨立性與社會問題的公共性迫切需要合理的民主程序來匯集眾意、化解矛盾、建構(gòu)規(guī)則、凝聚共識、協(xié)調(diào)關(guān)系。在民主制度中，正是通過程序的交涉過程，個人意志與公共意志之間才得以相互連接與匯通。程序的合理性決定著民主的廣泛性、有效性與持續(xù)性。就法治而言，合理的法律程序在法律的制度建構(gòu)以及現(xiàn)實運作中居于核心的關(guān)鍵地位?！艾F(xiàn)代法治乃‘良法’之‘治’，即優(yōu)良的法律對社會的‘統(tǒng)治’或‘治理’。從根本上講，這種‘統(tǒng)治’或‘治理’主要靠的是以‘理’服人，靠的是規(guī)范化、制度化的理由說服機制……這樣，僅從技術(shù)來看，要能夠真正地展示具有說服力的‘理由’，就必須將獲得‘理由’的這一過程‘分解’為各種不同的，然而又具有嚴(yán)密的邏輯聯(lián)系的‘環(huán)節(jié)’和‘方面’，并使這每一‘環(huán)節(jié)’和‘方面’都體現(xiàn)出‘客觀’和‘公正’的品質(zhì)，這樣，過程的‘合理性’、‘公正性’和‘有效性’在很大程度上就保證了作為其結(jié)論或結(jié)果的‘理由’的‘合理’、‘公正’與‘有效’。于是，合理的、公正的‘程序’的既‘先于’又‘優(yōu)于’其所獲致的結(jié)果（具體‘理由’）的重要性就自然而然地凸現(xiàn)出來了。”［3］(P287-288)

在當(dāng)今的政治發(fā)展中，程序建設(shè)的重要性進(jìn)一步凸顯，公共權(quán)力行為的正當(dāng)程序模式日益受到強調(diào)。從邏輯上分析，公共權(quán)力的運行大致可以分為兩種模式：嚴(yán)格規(guī)則模式和正當(dāng)程序模式。嚴(yán)格規(guī)則模式主要是通過確定詳細(xì)的實體規(guī)則來規(guī)范公共權(quán)力機關(guān)的行為，這也是傳統(tǒng)的權(quán)力運行模式。但是，隨著當(dāng)代政治與社會的發(fā)展，嚴(yán)格規(guī)則模式的弊端日益顯現(xiàn)。這是因為，一方面，規(guī)則總是概括的、一般的，而規(guī)則適用的對象總是具體的行為或事件，現(xiàn)實的復(fù)雜多變遠(yuǎn)非抽象穩(wěn)定的規(guī)則所能涵括?，F(xiàn)代政府作為有效政府需要靈活有效地處理與解決不斷膨脹的大量事務(wù)，在這種情況下，如果制度規(guī)定太過刻板僵化，權(quán)力機關(guān)缺乏自由裁量權(quán)，無法因時因地制宜，就無法靈活、及時、有效地解決問題。而規(guī)則即使修改與補充，也需要一個過程。另一方面，規(guī)則即使具有一定的靈活性，也不可能包羅萬象，涉及任何領(lǐng)域而無有疏漏。而在規(guī)則所不及的地方，恣意往往盛行無阻且難以糾正，公共權(quán)力的自由裁量權(quán)易于濫用。因此，僅僅依靠規(guī)范調(diào)整與控制，公共權(quán)力極可能出現(xiàn)機械化和恣意化這兩種極端傾向。

而正當(dāng)程序模式恰恰可以克服嚴(yán)格規(guī)則模式的局限。在缺乏實體規(guī)則或者實體規(guī)則不完全適應(yīng)社會需要的情況下，正當(dāng)程序模式強調(diào)從公共權(quán)力行為的過程著眼，側(cè)重于行為程序的合理設(shè)計，主張公共權(quán)力行為所涉事件與問題的相關(guān)各方都參與權(quán)力的實際運行，相互對話、協(xié)商與博弈，行使權(quán)力的理由要通過相關(guān)各方共同證成。“通過程序來保證權(quán)力依法行使的正當(dāng)性，這些程序有立法程序、執(zhí)行程序、司法程序，還有政黨程序和選舉程序，它們構(gòu)成了政治過程的要害和核心。”［4］(P297)

在正當(dāng)程序模式中，一方面，通過事件與問題各相關(guān)方的積極參與來達(dá)成共識，尋求具體問題的解決之道，無疑比僅僅遵循抽象規(guī)則更為靈活、及時。由于現(xiàn)代社會的飛速變化，以確認(rèn)實體標(biāo)準(zhǔn)為內(nèi)容的嚴(yán)格規(guī)則往往難以適應(yīng)社會發(fā)展的節(jié)奏，而具有過程性和交涉性特點的程序則可以解決嚴(yán)格規(guī)則模式的滯后性，并起到平衡的作用。因為程序的重點不是決定的內(nèi)容和處理的結(jié)果，而是作出決定的過程、方式和方法等。這樣就使程序參與者在程序的指引下，結(jié)合社會發(fā)展變化的需要，作出迅速而理性的決斷。靈活的程序?qū)崿F(xiàn)了規(guī)定原則的普遍性、確定性與社會行為的特殊性、不確定性的有機統(tǒng)一。另一方面，問題解決過程中公共權(quán)力的行使對象，特別是行政權(quán)力相對人的有效參與，可以形成對公共權(quán)力自由裁量的強大制約力量，避免暗箱操作的可能。這是對行政權(quán)力的積極控制而不是消極限制?？梢哉f，以正當(dāng)程序模式來彌補嚴(yán)格規(guī)則模式之不足，已成為當(dāng)代公共權(quán)力運行的重要趨勢，它表明公共權(quán)力運行從注重行為結(jié)果的合乎規(guī)則性向注重行為的合乎程序性的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，正當(dāng)程序模式并不能完全取代規(guī)則的調(diào)整與控制，因為規(guī)則無論如何總是人類社會所需要的。正當(dāng)程序與合理規(guī)則兩者一起，共同規(guī)約著公共權(quán)力的行使與運作，更好地維護(hù)權(quán)利，推進(jìn)社會和諧。程序的合理性集中體現(xiàn)在五點。

其一，程序中各方參與的充分性。一種合理的程序必然使得相關(guān)各方都能夠有效充分參與。參與各方角色上的明確分化與異質(zhì)性對于程序的運作來說具有典型性與關(guān)鍵意義。程序中分化的每一個角色都是以一個符號的形式存在，具有不同的權(quán)利、義務(wù)或責(zé)任。不管現(xiàn)實中參與各方具體為誰，進(jìn)入程序之后，一律都按照角色定位行為，而排除或過濾掉其他無涉因素。

其二，程序的進(jìn)程與運作一般而言是公開的，各方應(yīng)該對稱、真實、充分地占有信息。這種對稱性可以有效避免過程中的“暗箱操作”，實現(xiàn)公平對待。

其三，公正的程序不預(yù)設(shè)既定的結(jié)果，而由相關(guān)各方交涉達(dá)成共識。程序開始于不確定狀態(tài)，應(yīng)該容許選擇的自由。由于結(jié)果的不預(yù)定性，角色分化的相關(guān)各方都應(yīng)有平等的表達(dá)機會和自由的選擇機會，表達(dá)與追求的各種價值或利益都應(yīng)得到考慮和權(quán)衡，其在公正而合理的程序交涉中，深入交流、相互辯駁、修正觀點、反思整合、尋求妥協(xié)。通過這種交流妥協(xié)達(dá)成的實際決定與實際結(jié)果具有權(quán)威性與終局效力。

其四，一種合理的程序必須考慮程序運行的成本問題。不考慮成本的程序設(shè)計往往虛置甚至起到與預(yù)期相反的效果。因而，在進(jìn)行程序的設(shè)計和安排時，應(yīng)力求各種成本最小化，效益和產(chǎn)出盡可能最大化，使之具有經(jīng)濟(jì)性和效率性。當(dāng)然，不能因為過分追求經(jīng)濟(jì)與效率而忽視乃至影響程序與制度為之服務(wù)的實質(zhì)性價值理念，而應(yīng)在體現(xiàn)實質(zhì)合理性的基礎(chǔ)上注重程序乃至整個制度體系的成本效應(yīng)分析。

其五，一種合理的程序絕不應(yīng)是自我封閉的，而應(yīng)當(dāng)具有根據(jù)實踐發(fā)展自我變革與持續(xù)合理化的開放性結(jié)構(gòu)、適應(yīng)能力與可塑性，以及必要而良好的評估和修正機制。通過這樣一種結(jié)構(gòu)設(shè)計，程序得以自我完善，不斷發(fā)展。實際上，整個制度體系發(fā)展與變化的內(nèi)在機制也主要依賴具有開放性設(shè)計的合理程序。在這樣一種開放性的設(shè)計中，參與機制與反饋機制的合理、健全與完善是最為重要的。

五、結(jié)語

制度的合理性問題關(guān)注制度建設(shè)之規(guī)律、制度設(shè)計之邏輯，屬于對制度之道的形上闡釋。對這一問題的研究意在表明什么才是好的制度體系，一種理想的制度體系原則上應(yīng)是什么樣的。在現(xiàn)代性的視域中，如果一種制度體系很大程度上具有實質(zhì)合理性、形式合理性與程序合理性，就會實現(xiàn)合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一，科學(xué)性與價值性的統(tǒng)一，效率與公平的統(tǒng)一，社會秩序與個人自由的統(tǒng)一，制度穩(wěn)定與制度發(fā)展的統(tǒng)一，外部變化與制度適應(yīng)的統(tǒng)一，就會贏得民眾的廣泛認(rèn)同，從而更易于實施和執(zhí)行，更易于轉(zhuǎn)化為治理效能。具體的制度建設(shè)必須在深刻認(rèn)識這三重合理性的基礎(chǔ)上方能有效推進(jìn)。一個擁有此種制度的民族，才有可能真正實現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，真正擔(dān)負(fù)起自身的使命與夢想。