王 博，楊 龍

(1.嘉興學(xué)院 南湖學(xué)院，浙江 嘉興 314000；2.蘇州科技大學(xué)，江蘇 蘇州 215000)

行政事業(yè)單位既是我國社會公共事務(wù)的服務(wù)者也是管理者，其內(nèi)部控制顯得尤為重要。建立起一套有效的內(nèi)部控制流程，可以保證對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)管控，降低經(jīng)濟管理風(fēng)險，提高人員工作效率，完成國家與社會交付的使命，為社會發(fā)展持續(xù)貢獻(xiàn)力量。

伴隨著政府深化改革的推進(jìn)，行政效率日益提高，各項工作也在健康有序地開展，行政事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)已經(jīng)成為了政府的迫切需求。為貫徹落實反腐倡廉政策，中央出臺了中共中央八項規(guī)定、六項禁令、反四風(fēng)等一系列法律法規(guī)，如何將這些法律法規(guī)落實到實處，是各地各行政事業(yè)單位需要完成的一項非常重要的政治任務(wù)，加強這些單位的財務(wù)內(nèi)部控制也是防范貪污腐敗的重要一環(huán)[1]。

一、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的概述

(一)行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的概念

行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制是指為了實現(xiàn)特定的控制目標(biāo)，行政事業(yè)單位在經(jīng)營決策過程中，通過制定一系列制度與相關(guān)落實措施，對經(jīng)營管理風(fēng)險進(jìn)行防范管控，促進(jìn)行政事業(yè)單位提高公共服務(wù)能力和內(nèi)部治理水平[2]。

十八屆四中全會明確指出，“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位加強監(jiān)管，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。[3]這些指導(dǎo)性的方針明確了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的方向。

(二)行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的必要性

完善行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度是順應(yīng)我國法治建設(shè)的必然要求，《會計法》與其他相關(guān)法律法規(guī)也對行政事業(yè)單位發(fā)展方向做出了規(guī)范性說明。建立健全一套完善的行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度，可以有效保障行政事業(yè)單位各項工作依法依規(guī)開展；對權(quán)力起到制衡作用，防止貪污腐敗的滋生，防止挪用盜竊公款，保證行政事業(yè)單位公共財產(chǎn)安全；對各項資產(chǎn)進(jìn)行良好的管理，提高資源配置效率，防止資源流失浪費，使納稅人的錢真正用到解決民生問題上；對財務(wù)信息進(jìn)行全面管理，提高信息有效性，防止出現(xiàn)信息脫節(jié)；增強行政事業(yè)單位的行政管理能力，提高為社會提供公共服務(wù)的能力和質(zhì)量。

二、我國行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題

(一)管理者內(nèi)部控制意識薄弱，內(nèi)部控制人員綜合素質(zhì)較低

近年來，政府下達(dá)了一系列關(guān)于行政事業(yè)單位加強財務(wù)內(nèi)部控制的法律法規(guī)，然而，一部分單位對于財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性認(rèn)識依然不足。首先，一些單位下至基層員工，上至領(lǐng)導(dǎo)干部對財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)都沒有引起足夠重視，領(lǐng)導(dǎo)干部僅僅將相關(guān)文件下發(fā)，并沒有將相關(guān)措施貫徹執(zhí)行，導(dǎo)致這些單位仍然沿用著傳統(tǒng)落后的管理措施，管理措施也未結(jié)合本單位具體情況，生搬硬套，照搬照抄，整個內(nèi)控體系流于形式，決策控制、預(yù)算控制等重要工作無法真正落實。其次，一些單位主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)僅僅是財務(wù)部門的責(zé)任，和自身沒有關(guān)系，對這項工作沒有很重視。最后，部分行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制部門建設(shè)不夠重視，在建設(shè)內(nèi)控部門時，直接將財務(wù)部門人員調(diào)來，財務(wù)部門人員數(shù)量有限，忙于日常工作，無暇開展內(nèi)部控制工作，人員專業(yè)知識水平也不足，更是開展內(nèi)部控制工作的極大阻礙[4]。

(二)內(nèi)部控制機制不完善，缺乏有效執(zhí)行與監(jiān)督

我國雖然對于行政事業(yè)單位進(jìn)行了諸多改革，但成本核算基礎(chǔ)薄弱的問題依然普遍存在，導(dǎo)致這些單位在成本控制上依然存在較大問題，例如會計賬目缺漏、賬目設(shè)置隨意性較大等問題，財務(wù)內(nèi)部控制機制在建設(shè)期出現(xiàn)的較大缺陷導(dǎo)致機制不完善，無法起到有效保障作用。除此之外，內(nèi)部控制在獎懲制度實施上缺乏約束力，導(dǎo)致實際工作中出現(xiàn)漏洞[5]。

缺乏有效監(jiān)督的法律法規(guī)很難取得預(yù)想的實施成效。完善的財務(wù)內(nèi)部監(jiān)督機制可以為內(nèi)控制度的實施提供良好保障，但我國現(xiàn)階段會計內(nèi)控監(jiān)督管理制度和外部監(jiān)督的缺乏，導(dǎo)致單位財務(wù)內(nèi)部控制存在各種各樣的問題。單位部分內(nèi)部員工枉顧制度規(guī)范，行事依然我行我素，懲罰機制和外部監(jiān)督的缺乏導(dǎo)致內(nèi)部控制制度沒有強制約束力。另外，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制模式容易流于表面、過于粗放，導(dǎo)致措施難以落實到具體崗位中去，使內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)。

內(nèi)部審計獨立性的缺乏導(dǎo)致審計過程中容易出現(xiàn)互相包庇、謀取私利的情況，內(nèi)部監(jiān)督制度的不完善使得內(nèi)部監(jiān)督無法得到客觀的評價結(jié)果，使內(nèi)部控制的效果也大受影響。

(三)組織結(jié)構(gòu)不合理，風(fēng)險控制意識淡薄

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》規(guī)定：行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)有獨立的內(nèi)部控制部門，發(fā)揮相關(guān)經(jīng)濟活動部門和崗位在內(nèi)部控制中的作用。但目前仍有部分行政事業(yè)單位并沒有專門設(shè)立獨立內(nèi)部控制機構(gòu)，財務(wù)會計部門和采購、基建、資產(chǎn)管理、紀(jì)檢監(jiān)察部門權(quán)責(zé)不明，各部門之間互相推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，內(nèi)部控制措施無法涵蓋到每一項經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，也無法覆蓋內(nèi)部權(quán)力運行的全過程，造成內(nèi)部控制無法有效運轉(zhuǎn)。

行政事業(yè)單位與企業(yè)不同，不需要自負(fù)盈虧，運用國家社會公共資源，缺乏競爭性，是群眾眼里的鐵飯碗，導(dǎo)致行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)與員工風(fēng)險意識較差，認(rèn)為行政事業(yè)單位從事非營利性活動，單位屬性和風(fēng)險無關(guān)，不注重風(fēng)險控制，造成國家社會公共資源的流失與浪費，資金分配不合理，預(yù)算超標(biāo)，影響行政事業(yè)單位發(fā)揮應(yīng)有的公共服務(wù)職能，引發(fā)嚴(yán)重的政治和社會危害[6]。

(四)信息化體系不完善

在全球科技高速發(fā)展的今天，財務(wù)內(nèi)部控制信息化建設(shè)也是一個極為重要的課題。所謂財務(wù)內(nèi)部控制信息化建設(shè)，并不是簡單粗暴地使用計算機等硬件設(shè)備進(jìn)行財務(wù)管理，而是建立起完善的信息系統(tǒng)平臺。但在當(dāng)前的單位內(nèi)部管理中，有著信息軟件使用效果不好、信息存儲存在安全隱患大等問題，嚴(yán)重制約著信息化體系建設(shè)。

三、行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)的建議

(一)強化管理者內(nèi)部控制意識，提高內(nèi)控人員綜合素質(zhì)

要強化單位管理者內(nèi)部控制的意識，首先，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人和各部門負(fù)責(zé)人，必須對內(nèi)部控制引起足夠的重視，才能從心里上真正重視內(nèi)部控制，才能充分發(fā)揮內(nèi)部財務(wù)控制思想的指導(dǎo)性作用。領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合單位實際情況，全面構(gòu)建起覆蓋所有業(yè)務(wù)、貫穿全部運行程序的內(nèi)部控制系統(tǒng)，在內(nèi)部控制工作中，將其與黨風(fēng)廉政建設(shè)工作結(jié)合起來，強化思想地位與認(rèn)識深度。

同時，也要將這一意識貫徹給全體員工，對職工進(jìn)行定期或不定期的內(nèi)部控制理論知識和職業(yè)道德培訓(xùn)，鼓勵員工接受各種形式的繼續(xù)學(xué)習(xí)。在管理層的帶領(lǐng)下，認(rèn)真做好單位內(nèi)部控制工作，調(diào)動起全體員工的責(zé)任意識，使職工實現(xiàn)從“要我控”到“我要控”的態(tài)度上的轉(zhuǎn)變。

單位應(yīng)組織財務(wù)會計人員及時學(xué)習(xí)最新的政府會計制度改革內(nèi)容，促進(jìn)職工對新制度的了解與掌握，了解新制度對財務(wù)會計工作產(chǎn)生的影響以及工作中要面對的重難點問題，提升職工的財務(wù)處理能力。

(二)完善財務(wù)內(nèi)部控制制度，強化審計與監(jiān)督

好的財務(wù)內(nèi)部控制與單位完善的制度息息相關(guān)，沒有制度的有效約束和管理，內(nèi)部控制就很難取得成效。內(nèi)部控制制度的制定者必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究相關(guān)的內(nèi)部控制規(guī)范，才可以制定出可操作性強的內(nèi)部控制制度。并且政府事業(yè)單位內(nèi)部控制也要做到與時俱進(jìn)，根據(jù)開展工作過程中出現(xiàn)的具體情況對已有制度條例進(jìn)行優(yōu)化、補充，保證內(nèi)部控制制度始終保持先進(jìn)性和有效性。

為完善內(nèi)部控制制度并且嚴(yán)格執(zhí)行各項措施，各行政事業(yè)單位不能盲目照搬照抄，而是要將各項制度與自身實際情況有效結(jié)合起來，除了制定各項制度，也要制定、細(xì)化好實行目標(biāo)，明確各部門各崗位的職責(zé)，保證所有的經(jīng)濟業(yè)務(wù)都朝著制定的目標(biāo)進(jìn)行，同時，一些配套制度也要落實到位。除了制定制度外，還要配合有效的執(zhí)行力，執(zhí)行力才是內(nèi)部控制的生命源泉，如果內(nèi)部控制制度缺乏相應(yīng)的執(zhí)行力，會導(dǎo)致內(nèi)控制度執(zhí)行不到位，成為滋生違法行為的土壤。因此，強化職工的制度意識，保證內(nèi)部控制制度的權(quán)威性才能保證制度能夠被嚴(yán)格高效地執(zhí)行[7]。

除此以外，審計監(jiān)督對內(nèi)部控制方面也有重要意義。單位要建立起完善的內(nèi)部控制機構(gòu)和行之有效的監(jiān)督機制，設(shè)立專門的內(nèi)部審計部門，并任命專業(yè)的內(nèi)部審計人員開展審計工作。為了保證審計工作的順利開展，內(nèi)部審計部門和內(nèi)審人員必須保有相對獨立性，及時發(fā)現(xiàn)本單位內(nèi)部管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，揭露內(nèi)部管理存在的漏洞，針對相關(guān)問題及時采取有效措施，對行政事業(yè)單位財務(wù)會計工作進(jìn)行有效控制，全面提高單位各項工作管理水平。假如單位無法建立獨立的內(nèi)部監(jiān)督審計機構(gòu)，可以選擇完善外部監(jiān)督機制，聘請專業(yè)的會計師事務(wù)所或邀請財政部門進(jìn)行不定期檢查與監(jiān)督，改變本單位缺乏有效監(jiān)督的現(xiàn)狀。

(三)完善組織結(jié)構(gòu)，增強風(fēng)險防控

在完善組織結(jié)構(gòu)的執(zhí)行方法上，首先，行政事業(yè)單位要將各個不相容業(yè)務(wù)內(nèi)容進(jìn)行分離，將財務(wù)管理工作進(jìn)行重新定位與分工，將以往行政事業(yè)單位普遍存在的一人多責(zé)問題徹底消滅，形成專人專權(quán)的工作常態(tài)。其次，各崗位在業(yè)務(wù)工作中都必須遵循會計財務(wù)管理工作的標(biāo)準(zhǔn)，財務(wù)會計信息記錄方式要保證標(biāo)準(zhǔn)化與真實性。這樣財務(wù)會計人員就可以高效率地進(jìn)行財務(wù)數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計，并且可以根據(jù)各部門財務(wù)數(shù)據(jù)信息對整體賬目進(jìn)行驗證和監(jiān)控[7]。

針對我國行政事業(yè)單位風(fēng)險防控意識淡薄的問題，必須要在這些單位建立起完善的風(fēng)險防控評估體系。首先，要建立單位風(fēng)險文化，讓全體員工都參與到風(fēng)險管理中來。只有在思想文化層面加強員工財務(wù)風(fēng)險意識，才能使他們形成完整的風(fēng)險防控觀念，確保合理構(gòu)建起一套風(fēng)險防控評估體系。在實際工作中，還要不斷總結(jié)過去的經(jīng)驗教訓(xùn)，提高風(fēng)險識別與防控能力。其次，行政事業(yè)單位要建立起獨立的財務(wù)部門與審計部門，其目的是為了確保資金的最大效率使用，防止個人中飽私囊，貪污濫用國家公共財產(chǎn)，杜絕一切可能的不規(guī)范行為，例如串崗越權(quán)等，有效防范風(fēng)險發(fā)生。最后，適當(dāng)使用風(fēng)險工具，比如風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險規(guī)避等。

(四)形成內(nèi)部獎懲措施，完善績效考核規(guī)范

為了更好地發(fā)揮出審計監(jiān)督機制的有效性，行政事業(yè)單位還需要制定相應(yīng)的獎懲機制。在各部門的工作中，對于那些財務(wù)數(shù)據(jù)清晰完整的予以相應(yīng)獎勵，也要對出現(xiàn)錯誤的部門予以懲戒，要做到有功必獎，有錯必懲，獎懲措施要公平公正，依靠獎懲措施發(fā)揮職工主觀能動性，提高各部門對財務(wù)會計工作的重視程度，促進(jìn)職工更加認(rèn)真投入地落實各項數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作，配合完成內(nèi)部控制工作。在當(dāng)今財務(wù)信息公開化的單位環(huán)境下，行政事業(yè)單位還可以鼓勵個人發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)紕漏，對發(fā)現(xiàn)者予以獎勵，促使全體工作人員提高對公開化的數(shù)據(jù)信息的重視，充分發(fā)揮開放數(shù)據(jù)環(huán)境的優(yōu)勢和作用。這樣一來，各個層級的部門和職工都能高度重視內(nèi)部控制，也愿意更加主動投身于此項工作[8]。

在財務(wù)內(nèi)部控制的過程中，要主動學(xué)習(xí)借鑒其他企事業(yè)單位先進(jìn)的財務(wù)管理經(jīng)驗，客觀分析自身經(jīng)營情況，對可能出現(xiàn)的風(fēng)險問題做好防范預(yù)警工作，在發(fā)現(xiàn)問題時第一時間調(diào)整解決，以期取得最佳的財務(wù)內(nèi)部控制效果。

(五)加強信息化管理，建立信息化平臺

在今天這樣一個信息化高速發(fā)展的時代，單位的財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)要緊跟時代趨勢、抓住機遇，建立信息化管理平臺，把財務(wù)管理各個環(huán)節(jié)的信息都納入到信息化內(nèi)部控制體系里來，構(gòu)建起符合大數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢的內(nèi)部控制數(shù)據(jù)分析模型。比如可以根據(jù)不同部門的不同需求，引入各類軟件，包括預(yù)算、收支、合同管理等軟件，全面實現(xiàn)財務(wù)內(nèi)部控制管理朝著信息化、體系化、制度化方向發(fā)展[9]。

四、總結(jié)

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國行政事業(yè)單位面臨著諸多全新問題，而加強內(nèi)部控制工作，更是保障單位健康發(fā)展、提高公共服務(wù)能力的必要條件?，F(xiàn)階段，這些單位財務(wù)內(nèi)部控制制度依然有許多不足，如管理者內(nèi)部控制不夠重視，內(nèi)部控制人員專業(yè)素質(zhì)不夠，內(nèi)部控制制度、審計監(jiān)督制度不夠完善，組織結(jié)構(gòu)不盡合理，風(fēng)險控制意識缺失等問題都阻礙著單位的發(fā)展?；诖耍@些單位必須在提高內(nèi)控意識的思想基礎(chǔ)上，提高專業(yè)人員素質(zhì)、完善財務(wù)內(nèi)部控制制度、加強審計監(jiān)督、明確各崗位職責(zé)、增強風(fēng)險防控、以內(nèi)部評價機制作為動力，朝著健康穩(wěn)定的方向發(fā)展，更好地提供公共服務(wù)。