■封蔚然

行政公益訴訟檢察建議制度，既具有訴前程序的性質，也具有自身相對獨立的法律監(jiān)督性，尤其應當重視訴前檢察建議的法律監(jiān)督性。檢察建議作為訴前程序，促進實現(xiàn)案件分流，為司法審判減壓。與此同時，訴前檢察建議具有法律監(jiān)督性，監(jiān)督行政機關依法行政，督促行政系統(tǒng)內部自我糾錯，窮盡行政系統(tǒng)內部救濟。要正確認識基于雙重性質的行政公益訴訟檢察建議制度，夯實訴前檢察建議的法律監(jiān)督功能，扎實推進檢察建議制度的完善，監(jiān)督行政機關依法行政，維護國家和社會公共利益。

2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡稱兩高）聯(lián)合發(fā)布的《關于檢察公益訴訟適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《關于檢察公益訴訟的解釋》）規(guī)定：“在提起行政公益訴訟前，檢察機關應向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責，行政機關應當在兩個月內依法履行職責，并書面回復?！保?］(P118)該司法解釋將檢察建議確立為提起行政公益訴訟之前的必經程序。同年，新修訂的《中華人民共和國檢察院組織法》第21條也增加了有關“檢察建議”的規(guī)定，檢察機關依法行使法律監(jiān)督職權，可以在調查核實的基礎上依法對行政機關提出檢察建議，有關單位應當積極配合，并將采納檢察建議的情況及時以書面形式向人民檢察院回復。該法強化了訴前檢察建議的法律監(jiān)督性。行政公益訴訟兼具訴前程序性和法律監(jiān)督性，從理論發(fā)展和實踐需求來看，有必要厘清行政公益訴訟檢察建議的雙重性質，探索相關制度建立健全的路徑。

一、檢察建議制度與行政公益訴訟

作為法律監(jiān)督機關的人民檢察院，其法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，是落實檢察機關對行政機關行使法律監(jiān)督職權實效性的重要保障。厘清檢察建議制度和行政公益訴訟的關系對于健全行政公益訴訟檢察建議制度，完善監(jiān)督制約體系和責任追究機制的建構有著重要的意義。

（一）一般檢察建議制度

檢察建議制度涉及的領域、涵蓋的內容非常廣泛，是檢察機關行使法律監(jiān)督職能的方式。學理上，“所謂檢察建議活動就是檢察機關針對辦案中發(fā)現(xiàn)有關部門在執(zhí)行法律上的問題和制度上的漏洞，向有關單位和部門提出改進建議，以達到堵塞漏洞、糾正違法、預防犯罪的目的”［2］(P79)。法規(guī)范上，最高人民檢察院于2009年發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，首次對檢察建議的定義、適用范圍、運行程序等進行了規(guī)定，從檢察建議的情形、形式、執(zhí)行等方面展開。①這里的“檢察建議”泛指一般意義上的檢察建議，包括對行政機關和審判機關的監(jiān)督。人民檢察機關法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，有助于監(jiān)督制約體系和責任追究機制的建構與完善。此外，《關于適用中華人民共和國行政訴訟法的解釋》也有關于“檢察建議”的規(guī)定，主要是指法院作出判決后，符合法定情形，經當事人申請，檢察院向法院發(fā)出檢察建議，從而對司法裁判進行監(jiān)督。②

（二）行政公益訴訟檢察建議制度

行政公益訴訟，旨在維護客觀秩序，維護公共利益，本質上屬于客觀訴訟的一種特殊類型，是主觀訴訟的例外與補充，其適用應當遵循嚴格的法律主義，在充分建構和完善主觀訴訟相應機制的基礎之上，作為一種重要的補充、輔助機制。［3］(P61-62)行政公益訴訟檢察建議是檢察機關監(jiān)督行政機關的一種方式，與檢察機關向犯罪偵查部門、審判機關等單位和部門提出的檢察建議等都屬于“檢察建議”。行政公益訴訟因其特殊的定位以及在原告資格、受案范圍、程序等方面的重重限制，注定是一種特殊的、例外的存在，因而更應當重視并加強行政公益訴訟檢察建議的作用，不僅應當重視其在程序方面的價值，還應當重視其自身相對獨立的價值。

2017年最新修改的《行政訴訟法》第25條增加了檢察機關可以提起行政公益訴訟的規(guī)定作為第4款，為檢察機關提起公益訴訟提供了訴訟法的根據(jù)，標志著我國由檢察機關提起行政公益訴訟制度正式確立。根據(jù)該條規(guī)定，檢察機關在國家利益或者社會公共利益受到侵害的狀態(tài)下，對負有監(jiān)督管理職責的行政機關存在違法行使職權或者不作為的情形時；通過向其提出訴前檢察建議的方式督促行政機關依法履行職責。在檢察建議無法發(fā)揮實效性的情況下，得以提起行政公益訴訟。換言之，訴前檢察建議與行政公益訴訟既相互銜接又相對分離。

在《關于檢察公益訴訟的解釋》中，有關“檢察建議”的規(guī)定也反映了訴前檢察建議作為檢察監(jiān)督重要方式之一的定位。其中，第21條明確提出針對生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域，檢察機關應當向不依法履行監(jiān)管職責的行政機關提起檢察建議，并且，規(guī)定了被發(fā)出檢察建議行政機關的履職時限和回復要求等。行政機關糾正了違法和不作為的，檢察建議的效果得以實現(xiàn)。對于仍然不依法履職的，檢察院向法院提起訴訟。結合第22條的規(guī)定，雖然這里的檢察建議屬于行政公益訴訟的訴前程序，但發(fā)出檢察建議的情形卻與提起行政公益訴訟的條件不完全相同，訴前程序包括但不限于檢察建議，在實現(xiàn)效果上，提出檢察建議后，問題得到了實質性解決的就不必然以訴訟為終結，可見其自身的法律監(jiān)督性亦不容忽視。

二、行政公益訴訟檢察建議的性質及其效力

以法規(guī)范和學理分析為基礎，筆者選取了2016—2019年最高人民檢察院公布的有關行政檢察的6件指導性案例③、58件典型案例④為樣本，對行政公益訴訟檢察建議的形式、內容、效用等內容進行研析，探索完善行政公益訴訟檢察建議制度的進路。

（一）行政公益訴訟檢察建議的訴前程序性

在司法實務中，一般將行政公益訴訟檢察建議視為訴前程序，即在提起訴訟之前必須履行的一種法定前置程序，通過發(fā)出檢察建議的方式，依法督促有關行政機關及時糾正違法行政行為、履行法定職責。［4］(P32-33)在檢察機關提起公益訴訟試點階段，有實證研究數(shù)據(jù)顯示，“通過試點兩年來13個試點地區(qū)檢察機關提起公益訴訟的實證研究發(fā)現(xiàn)： 行政公益訴訟案件量占同一時期總案件量的96.9%，其中訴前程序案件占總案件量的77.1%，訴前程序成功率為75.4%”［5］(P39)。訴前審查程序的設置既能提高效率又能降低司法成本。［6］(P176)通過訴前程序，已經足以達到督促相關行政機關通過依法履職解決多數(shù)公益受損的問題。另外，由于行政公益訴訟的威懾力，檢察建議書增強了其剛性，大多數(shù)案件并不需要進入訴訟。［7］(P28-30)行政公益訴訟檢察建議以其訴前程序的性質對案件實現(xiàn)了分流，減少了進入訴訟程序的繁累。對此，制度設計者也表示，行政公益訴訟的效果集中體現(xiàn)在訴前程序上，提起訴訟是最終環(huán)節(jié)。［4］(P46)這也進一步表明，基于客觀訴訟旨在維護或者恢復客觀秩序的目的，在公共利益保護方面，行政系統(tǒng)內部救濟優(yōu)先于最終的司法救濟，檢察機關應當強化作為訴前程序的檢察建議制度。

最高檢公布的系列案典型案例的相關數(shù)據(jù)，可以更加直觀地顯示行政公益訴訟檢察建議作為訴前程序所發(fā)揮的作用。例如，在“內蒙古草原保護公益訴訟系列案”中，檢察機關向行政機關發(fā)出督促履行職責檢察建議58件，行政機關在法定期限內回復55件，采納建議積極履行職責。在“吉林長白山生態(tài)環(huán)境和資源保護公益訴訟系列案”中，行政公益訴訟之前，檢察機關共發(fā)出檢察建議266件，行政機關接受并進行整改199件，提起公益訴訟42件。在“陜西秦嶺生態(tài)環(huán)境保護專項監(jiān)督活動公益訴訟系列案”中，共發(fā)出督促履行職責檢察建議53件，行政機關及時回復并整改32件，檢察機關提起行政公益訴訟11件。在“湖北水資源保護公益訴訟系列案”中，發(fā)出檢察建議158件，接到檢察建議后，70%以上的行政機關積極整改或履職。在“福建督促收取防空地下室易地建設費公益訴訟系列案”中，檢察機關辦理訴前程序案件93件，相關行政機關主動糾正違法或履行職責的65件，提起行政公益訴訟9件。相關案例的考證可見：依托檢察機關向審判機關提起訴訟這一最終環(huán)節(jié)的威懾力，訴前檢察建議在督促依法行政、實現(xiàn)案件分流，為司法減壓方面發(fā)揮著重要的作用。不過，發(fā)出檢察建議的情形與提起行政公益訴訟的條件有所不同，檢察院提起行政公益訴訟的訴前程序包括但不限于檢察建議，在實現(xiàn)效果上，提出檢察建議后，問題得到了實質性解決的就不必然以訴訟為終結，從另一個角度看，正是其自身相對獨立價值的體現(xiàn)。

（二）行政公益訴訟檢察建議的法律監(jiān)督性

在探索建立行政公益訴訟檢察建議制度的過程中，隨著訴前程序功能的發(fā)揮，其自身的法律監(jiān)督性也日益凸顯。檢察機關在行使職權的過程中，應當注意與行政機關、審判機關之間的職能分工與界限。尤其是在對行政機關的行政違法行為或者怠于履職的行政不作為進行監(jiān)督的過程中，要尊重行政機關的首次性判斷權，維護檢察機關謙抑的司法定位，就應當充分重視訴前檢察建議相對獨立的法律監(jiān)督性。通過訴前檢察建議等，促使行政機關糾正違法行為，不代行行政權和對違法人員的處分權。［8］

以訴前檢察建議搭建起檢察權、行政權與審判權之間的橋梁與紐帶。有學者曾指出：“在提起行政公益訴訟時，把檢察建議作為前置程序，并不意味著檢察建議只能作為行政公益訴訟的前置程序存在，檢察建議也具有獨立的價值?！保?］(P8)在檢例第29號案中，除了案件本身通過公益訴訟維護了國家和社會公共利益之外，還有一點值得特別關注，吉林省人民檢察院以該案為契機就全省范圍內存在的醫(yī)療垃圾和污水處理不規(guī)范等問題，向當時的省計委、環(huán)保廳發(fā)出檢察建議，開展專項執(zhí)法檢查，推動全省范圍內對醫(yī)療垃圾和污水處理問題的全面調研、檢查和治理，取得了良好效果。除去前述系列案典型案例，在最高人民檢察院公布的其他55件檢察機關提起公益訴訟案例中，行政公益訴訟案占83.6%，均經過了訴前檢察建議的程序。歸納來看，主要的線索來源為檢察機關“在履行職責中發(fā)現(xiàn)”“在督促起訴專項工作中發(fā)現(xiàn)”，除此之外，還有來自于“人民群眾反映”以及“檢察機關在辦理其他刑事案件中發(fā)現(xiàn)”等。檢察機關通過檢察建議行使對行政執(zhí)法等行為的法律監(jiān)督職能已經成為一個重要的趨勢。［10］(P113)

概言之，檢察建議的內容主要包括建議行政機關切實履行法定職責、采取有效的監(jiān)管措施、盡快查處整改、依法糾正違法行為等，目的在于督促行政機關依法履行職責，維護國家和社會公共利益。提起行政公益訴訟的情形，主要表現(xiàn)為對于行政機關仍然怠于履行法定職責、不予整改或者整改不到位、不及時向檢察機關回復等，致使國家和社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。“檢察建議和行政公益訴訟互助監(jiān)督模式”［5］(P39)可能是一條值得探索的路徑，這樣的模式既有利于發(fā)揮檢察建議作為行政公益訴訟訴前程序與訴訟程序的銜接與配合功能，又有利于發(fā)掘并有效發(fā)揮行政公益訴訟檢察建議相對獨立的法律監(jiān)督功用。

三、行政公益訴訟檢察建議雙重性質的理論基礎

行政公益訴訟檢察建議既具有訴前程序的性質又具有自身的相對獨立性。行政公益訴訟檢察建議的雙重性質體現(xiàn)了尊重行政機關的首次性判斷權原則。

行政機關的首次性判斷權原則是處理行政權和司法權之間關系的重要原則。在日本行政法中，雄川一郎認為，形成行政上的法律關系，屬于“行政權的首次性權限”。田中二郎認為，行政的首次性判斷權，必須為了行政權而保留。南博方給予了進一步明確的闡釋，即根據(jù)法律，行政廳被賦予了進行首次性認定判斷的權能。尊重行政機關的首次性判斷權原則是以權力分立制為根據(jù)，作為謀求司法和行政之間的抑止和均衡的基準而構成的理論。但是，“抑止和均衡”的原理，與其說是純粹的法理論，倒不如說是政治原理，伴隨著時代的變化和國情，其形態(tài)也是具有可變性、流動性的。因此，司法能夠在多大程度上抑止行政的問題，以及在什么地方尋求兩者的適當均衡（司法和行政的分界線）的問題，都可以說是立法政策的問題。［11］(P175)

在我國，行政公益訴訟始終是行政訴訟法體系中作為客觀訴訟的一種特殊類型而存在的，行政公益訴訟檢察建議是銜接與協(xié)調檢察機關與行政機關和審判機關的紐帶。從憲法原理的層面，檢察行政公益訴訟本質上是檢察權、行政權、審判權通過訴訟方式展開憲法上分權制衡關系而形成的一種特殊形式的國家監(jiān)督訴訟。［12］（P23）檢察機關行使檢察權，既要充分發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職能，又要注意與行政機關、審判機關之間的職能分工與界限，尤其是在對行政機關的行政違法行為或者怠于履職的行政不作為進行監(jiān)督的過程中，在檢察機關提起行政公益訴訟之前，以檢察建議的方式督促行政機關糾正違法行為、依法履行法定職責，是尊重行政機關首次判斷權原則的內在要求，是檢察權、行政權與司法權之間的橋梁與紐帶。

以尊重行政機關的首次性判斷權原則為基礎，衍生出行政公益訴訟檢察建議的雙重性質，而檢察建議雙重性質的有效實現(xiàn)，又能夠更好地實現(xiàn)尊重行政機關的首次性判斷權原則。從修改后《行政訴訟法》的有關規(guī)定來看，目前，檢察機關可以提起行政公益訴訟的主要領域也是檢察機關當前對行政違法行為監(jiān)督的重點領域。［13］而要充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的作用，關鍵在于把握行政公益訴訟作為客觀訴訟的定位，即在公共利益保護方面，行政執(zhí)法優(yōu)先于最終的司法救濟。［14］（P45）與此同時，重視訴前檢察建議既能發(fā)揮檢察監(jiān)督主動性又能保持檢察權謙抑性的功能。［15］（P90）核心的問題在于如何實現(xiàn)檢察權對行政權的有效監(jiān)督。其根本在于尊重行政機關運轉的客觀規(guī)律，尊重行政機關的首次性判斷權。

在行政公益訴訟提起之前，檢察機關向行政機關發(fā)出檢察建議，旨在督促行政機關糾正行政違法行為、對于不作為的盡快依法履職。無論是訴前程序的性質還是自身相對獨立的法律監(jiān)督性，行政公益訴訟檢察建議所具有的簡易靈活、非強制等特點，對于涉及行政機關專業(yè)性、技術性判斷的領域，審判機關應該尊重行政機關的首次性判斷權，當出現(xiàn)行政行為違法或者不作為的情形時，檢察機關先向行政機關發(fā)出檢察建議，行政機關在法定的合理期限內采取措施糾正違法行為、督促依法履職，積極配合檢察機關在行政機關整改期間的調查追蹤；一般情況下，行政機關應當及時回應，積極采取整改措施，特殊情況下，行政機關經過調查核實，決定不予采納檢察建議的，應當向檢察機關充分說明理由，未經說明理由而無視檢察建議的，應當承擔相應的法律責任。

與之相對應，行政機關借助于來自檢察機關的檢察建議，在行政系統(tǒng)內部予以積極回應、采取有效的整改措施，涉及權利救濟問題的，先行通過行政復議、行政仲裁、行政調解等途徑解決糾紛化解矛盾，先窮盡行政救濟途徑。只有當行政救濟不充分或不現(xiàn)實，主要的有爭議的問題屬于不需要對事實或技術詳細論述的法律問題時，窮盡行政救濟途徑的原則才不予適用或者從寬適用。［16］（P158）如此，行政公益訴訟檢察建議的價值能夠充分地實現(xiàn)。尊重行政機關的首次性判斷權，盡可能地通過檢察建議這一銜接與協(xié)調檢察機關與行政機關、審判機關的紐帶，嚴格依法、準確、及時、有效地進行監(jiān)督，督促行政系統(tǒng)內部糾錯機制的完善、行政救濟體系的健全，督促行政機關依法全面履行職責，盡可能地不再提起行政公益訴訟，堅守司法審查最終性的原則，強化作為行政公益訴訟訴前程序的檢察建議制度。

四、域外相關制度經驗的借鑒

清晰地認知行政公益訴訟檢察建議的雙重性質，在制度設計和制度實踐中進一步彰顯訴前檢察建議的法律監(jiān)督性，探尋借鑒日本民眾訴訟和美國公民訴訟的相關制度經驗。

（一）日本法上的居民監(jiān)察請求與居民訴訟制度

居民訴訟應當將其定位在整個日本行政救濟法體系中來看待，基于以個人的權利利益為目的的主觀（性）訴訟和以保障法規(guī)的客觀適當性或者保護一般公共的利益為目的的客觀（性）訴訟的區(qū)別與相對化傾向。［11］(P178)居民訴訟既可以作為一種特別的行政爭議方式存在，也可以作為行政案件訴訟法之客觀訴訟中民眾訴訟的一種典型類型存在。值得關注的是，日本《地方自治法》第242條之二設三款，分別詳細規(guī)定了可以提出居民訴訟請求的事項、居民訴訟提起的期限以及規(guī)定該期限為不變期限。［17］(P100)這樣的立法模式或許可以為我們進一步建構和完善行政公益訴訟制度提供一定的借鑒。

將居民監(jiān)察請求作為居民訴訟訴前程序［18］(P761)的制度設計，于我國而言，有著可資借鑒之處?！皩⒕用裨V訟稱為公益訴訟是正確的，但是，不應忽略了其強調的訴前程序，不應忽略了其訴訟對象的限定性。這種制度框架，體現(xiàn)了充分尊重行政機關首次判斷權的原則，強調了窮盡行政救濟手段和司法審查最終的原則。”［3］(P66)日本《地方自治法》規(guī)定，為了監(jiān)督地方公共團體的財產管理及財務會計行為的正常運行，承認居民有指控公共團體的違法、不當?shù)男袨?，享有對監(jiān)察（監(jiān)查）委員提起監(jiān)察請求的權利。當監(jiān)察委員不進行監(jiān)察、不采取任何措施，或者監(jiān)察委員進行了糾正措施的勸告，首長及其他有關機關不服從該勸告時，居民提起的監(jiān)察請求的實際效果便得不到保障，此時，提起監(jiān)察請求的居民有權提起訴訟。［18］(P760)向監(jiān)察委員提起監(jiān)察請求是日本國民的權利，也是其提起居民訴訟之前的必經程序。監(jiān)察委員會不作為或者行政廳不服從監(jiān)察委員會的勸告而不采取糾正措施時，方可提起訴訟。日本的居民監(jiān)察請求制度以及其與居民訴訟制度的有效銜接，尤其是《地方自治法》第242條之二的條文設置、內容要求和程序及形式等方面的規(guī)范，為我國行政公益訴訟檢察建議制度在啟動程序、適用范圍、內容要求、運行程序以及與行政公益訴訟的銜接等方面法規(guī)范的完善提供了思考的方向。

（二）美國法上的訴前通知與公民訴訟制度

美國的《清潔空氣法》和《清潔水法》等環(huán)境法規(guī)范中，創(chuàng)制了環(huán)境公民訴訟的制度。［19］(P2)在美國的環(huán)境公民訴訟中設置了訴前通知的制度，作為重要的程序要件，具有強制性。具體而言，是指擬提起公民訴訟的公民或環(huán)保團體必須以書面通知的形式告訴企業(yè)或聯(lián)邦環(huán)保局其提起公民訴訟的意圖；通知書送達企業(yè)或聯(lián)邦環(huán)保局60天（有的法律規(guī)定90天）之后才能提起。如果被通知的企業(yè)或政府環(huán)保部門采取措施糾正了違法行為，則被訴違法行為不復存在，公民訴訟程序因而應當停止。訴前通知書的內容一般包括便于被告查明據(jù)稱違反的具體標準、限度或命令等充分信息。［20］(P32-33)《清潔水法》還特別將是否取得“令人滿意的進展”規(guī)定為環(huán)保署監(jiān)管資金使用的標準。［21］(P54)美國法上的訴前通知制度，成為提起環(huán)境公民訴訟之前必不可少的環(huán)節(jié)，這對于窮盡行政救濟，節(jié)約司法資源有著重要的意義。這樣的立法模式可以為我們更好地進行制度設計，發(fā)揮訴前檢察建議的法律監(jiān)督性提供一定的借鑒。

基于上述域外制度經驗的管窺，反思我國的行政公益訴訟制度，由于其在我國行政訴訟法體系中始終是作為客觀訴訟的一種特殊類型而存在的，所以其適用前提應當符合嚴格的法律主義。目前，行政公益訴訟在我國現(xiàn)行的行政訴訟法體系中鮮見與之相契合的審判程序、裁判方式等方面的規(guī)范，這與行政公益訴訟的客觀訴訟定位相吻合。我國新《行政訴訟法》的規(guī)定為行政公益訴訟提供了訴訟法的依據(jù)，不過相關機制和程序，以及檢察建議作為訴前程序的運行機制等仍需要進一步提供規(guī)范基礎。鑒于此，應當在制度設計中進一步彰顯訴前檢察建議的法律監(jiān)督性，秉持檢察機關司法謙抑性、維護現(xiàn)行行政訴訟法體系規(guī)范與穩(wěn)定的重要路徑。

五、制度完善

我國行政公益訴訟檢察建議制度的建構與完善應當緊緊圍繞監(jiān)督行政機關嚴格履行法定職責，促進依法行政，保護國家和社會公共利益的目標。在相關配套機制和程序的設計中，既應當做好訴前程序與訴訟程序的銜接，又應當充分重視其自身相對獨立的法律監(jiān)督性，探索增強行政公益訴訟實效性的方式與手段。

（一）完善訴前程序與訴訟程序的銜接

隨著訴前程序在實踐中發(fā)揮著越來越重要的作用，行政公益訴訟檢察建議與訴訟程序銜接的相關機制和程序的設置也需要不斷進行更符合制度設計初衷的探索。檢察機關應當充分發(fā)揮其法律監(jiān)督的作用，遵循檢察權與行政權的權限和邊界。對行政違法行為檢察機關及時予以有效的督促糾正，原則上應當在窮盡行政系統(tǒng)內部救濟的前提下，再訴諸司法救濟途徑。

從行政公益訴訟制度設計本身來看，以檢察機關發(fā)出檢察建議作為訴前程序，以作為公益訴訟起訴人的身份提起訴訟為最終環(huán)節(jié)。［22］(P169)訴訟程序的啟動是最終性、兜底性的。二者的關系像是相輔相成的互助單元，“訴前程序是實現(xiàn)法律監(jiān)督的靈巧設計，提起訴訟則是制度核心和最終保障”［23］(P118)，二者的根本目的是一致的。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第49條的規(guī)定，當行政機關在訴訟過程中糾正了違法行為或者依法履行了職責，從而使人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)的，人民檢察院可以變更訴訟請求，請求判決確認行政行為違法，或者撤回起訴。例如，“清流縣環(huán)保行政公益訴訟案”既經過了檢察建議這一必經的訴前程序，又通過變更訴訟請求，在實現(xiàn)訴訟請求的同時，提高了訴訟效率，節(jié)約了司法資源。

作為非訴訟監(jiān)督方式的檢察建議具有靈活性、及時性、非強制性等特點，而作為訴訟監(jiān)督方式的行政公益訴訟更具有程序的嚴格性、強制性、謙抑性等特點。一般情況下，對于能夠適用檢察建議方式，或者通過檢察建議能夠發(fā)揮實質效果的，不再選擇行政訴訟的方式，通過檢察建議，沒有取得實質效果的，檢察機關可以提起與檢察建議內容同一的訴訟請求。從這一層面上觀察，檢察建議與行政公益訴訟也可以看作是訴前程序和訴訟程序的關系。除此之外，從整個行政救濟法體系來看，可以說行政復議及諸多非訴訟的糾紛解決方式是行政訴訟的訴前程序，行政公益訴訟的訴前程序與整個行政訴訟的訴前程序要實現(xiàn)更好的銜接，就要在《行政復議法》的修改以及多元糾紛解決機制的建構與完善方面扎實推進，以更好地發(fā)揮檢察建議作為行政權、檢察權、司法權之間協(xié)調的紐帶的地位與作用。

（二）增強訴前檢察建議的專業(yè)性和規(guī)范性

為實現(xiàn)訴前檢察建議督促行政機關依法行政的實效性，其自身的專業(yè)性和規(guī)范性的加強是基礎。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》中對檢察建議的發(fā)送對象、內容要求、適用范圍、提出程序等方面的規(guī)定，應當在行政公益訴訟檢察建議相關配套機制和程序的建構中有效落實，保障檢察建議的實效性。

規(guī)范檢察建議的審批流程，增強檢察機關調查核實的權力，明確檢察建議的內容要求，統(tǒng)一檢察建議書的制發(fā)，完善檢察建議發(fā)出后的追蹤與回訪機制，建立健全相應的評價機制和責任機制。具體而言：作為檢察建議的主管部門，人民檢察院應當切實履行好相應的職責，嚴格依法審批。檢察機關應當對有關情況及時調查核實，相關單位和個人應當積極配合，設置好檢察機關調查和行政調查相銜接相配合的機制。檢察建議應當全面載明公共利益受侵害的狀態(tài)。［24］(P96)應增強檢察建議內容的明確性、針對性以及說理的充分性。檢察建議的具體內容應當包括：存在的侵害國家和社會公共利益的違法事實、亟待糾正的違法行為和需要整改的事項、提出檢察建議的原因、法規(guī)范依據(jù)以及相關問題的整改意見等。檢察建議書應當嚴格按照法律的規(guī)定有效送達各相應的行政機關。在制發(fā)模式上可以采取分階段的漸進式。例如，黑龍江省錦市檢察院確立了“先綜合整改，后個案跟蹤”的階段式檢察建議制發(fā)模式。［25］

建立檢察建議報備案制度。為督促檢察建議發(fā)揮實質效果，所有的檢察建議要報上一級檢察院備案，采取常規(guī)檢查和臨時調查相結合的方式，督促行政機關及時采取整改措施。被建議的行政機關應當書面回復落實情況的其他建議事項。對于那些不采納檢察建議又沒有充分說理的行政機關，檢察機關可以向其上一級主管部門反映有關情況，敦促處理。在特定情況下，可以允許檢察機關發(fā)布令狀，制約違法行政行為、避免侵害后果進一步擴大。

（三）明確行政機關的回應與說理義務

在行政公益訴訟檢察建議制度的完善中應當明確行政機關的及時展開調查、予以回應并說明理由的義務。檢察機關應當充分利用訴前檢察建議的方式，對行政行為嚴格依法、準確、及時、有效地進行監(jiān)督。雖然，訴前檢察建議簡易靈活、不具有強制力，但是，檢察機關行使法律監(jiān)督職權是具有強制力的，行政機關應當接受并認真落實整改、及時向檢察機關回復情況。訴前檢察建議的法律監(jiān)督應當依法在合理限度內進行，既要充分實現(xiàn)又要防止濫用，行政機關在法定的合理期限內采取措施糾正違法行為、督促依法履職，積極配合檢察機關在行政機關整改期間的調查追蹤；一般情況下，行政機關應當及時回應，積極采取整改措施，特殊情況下，行政機關經過調查核實，決定不予采納檢察建議的，應當向檢察機關充分說明理由，未經說明理由而無視檢察建議的，應當承擔相應的法律責任。

檢察機關針對行政執(zhí)法中不規(guī)范、處罰不當、損害行政相對人利益等不當行政行為，建議行政機關及時予以糾正，采取相應整改措施糾正違法行為；收到檢察建議的行政機關應當針對建議內容及時進行調查核實，依法查處整改；切實改進工作、依法履職，相關情況應當及時向檢察機關作出回應。行政機關決定不予采納檢察建議的，應當向檢察機關充分說明理由，不具有正當理由而無視檢察建議的，應當承擔相應的法律責任。為逐步督促行政機關改進工作、依法行政、嚴格履職，將行政機關落實檢察建議的情況納入到行政評價體系中，與此同時，將檢察機關發(fā)出檢察建議的實質效果納入檢察系統(tǒng)的評價體系中，形成雙向互動的評價體系，既有效發(fā)揮檢察機關對行政機關的監(jiān)督又能夠促進行政系統(tǒng)內部行政機關糾錯機制的完善。

搭建檢察機關與行政機關之間的溝通和信息共享平臺。借助于來自檢察機關的檢察建議，通過建立檢察建議公開宣告機制⑤、檢察機關與行政機關的約談機制、定期公布檢察建議落實情況等機制，銜接行政信訪、行政調解、行政仲裁、行政復議等非訴訟糾紛解決機制，倒逼行政系統(tǒng)內部糾錯機制的完善，在行政系統(tǒng)內部予以積極回應、采取有效的整改措施。涉及權利救濟問題的，盡可能地窮盡行政系統(tǒng)內部救濟，只有當行政救濟不充分或不現(xiàn)實，主要的有爭議的問題屬于不需要對事實或技術詳細論述的法律問題時，窮盡行政救濟途徑的原則才不予適用或者從寬適用。［16］(P158)訴前檢察建議的根本目的在于督促行政機關依法履職、維護國家和社會公共利益。在制度設計中進一步彰顯訴前檢察建議相對獨立的法律監(jiān)督性，盡可能地通過訴前檢察建議督促行政系統(tǒng)內部糾錯機制的完善、行政救濟體系的健全，督促行政機關依法全面履行職責，盡可能地不再提起行政公益訴訟，堅守司法審查最終性的原則。

注釋：

①參見《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第1條、第5條、第7條、第8條。

②參見《關于適用中華人民共和國行政訴訟法的解釋》第92條、第117條、第126條等。

③參見：“白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案”（檢例第29號）、“鄖陽區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案”（檢例第30號）、“清流縣環(huán)保局行政公益訴訟案”（檢例第31號）、“錦屏縣環(huán)保局行政公益訴訟案”（檢例第32號），載《最高人民檢察院第八批指導性案例》，正義網2017年1月4日；“浙江省某市國土資源局申請強制執(zhí)行杜某非法占地處罰決定監(jiān)督案”（檢例第5號）、“湖北省某縣水利局申請強制執(zhí)行肖某河道違法建設處罰決定監(jiān)督案”（檢例第59號），載《最高檢發(fā)布第十五批指導性案例和6起典型案例》，中國新聞網2019年9月25日。

④參見：《檢察機關提起公益訴訟試點工作訴前程序典型案例》（《檢察日報》2016年1月7日第2版）；《檢察機關提起公益訴訟試點工作典型案例》（《檢察日報》2016年1月7日第3版）；《檢察機關提起公益訴訟試點工作典型案例》（正義網2018年1月31日）；《最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布10起檢察公益訴訟典型案例》（法信網2018年3月2日）；《最高檢發(fā)布第十五批指導性案例和6起典型案例》（中國新聞網2019年9月25日）。

⑤例如，內蒙古包頭市昆都區(qū)人民檢察院制定《關于開展檢察建議公開宣告工作規(guī)定（試行）》，通過公開宣告制度，確保檢察監(jiān)督意見內容傳達到位。