■苗婷婷 單菁菁

專業(yè)分工能夠提高部門效率，但會妨礙政務(wù)服務(wù)總體效率的提升，產(chǎn)生所謂的“專業(yè)分工悖論”。在多數(shù)政府公共管理領(lǐng)域，政府職能分工帶來了碎片化、擴張性、外部性、僵化性等問題，提高了市場運行成本，成為制約我國營商環(huán)境改善的短板和弱項。具體到我國工程建設(shè)項目審批領(lǐng)域，“專業(yè)分工悖論”體現(xiàn)得尤為突出?；诜止ゃＵ摵凸こ探ㄔO(shè)項目的審批困境，修正方案需從確立引領(lǐng)目標(biāo)、實施政府再造、加強部門協(xié)作、堅持公民本位和強調(diào)頂層督辦五個層面入手，對政府組織機構(gòu)和管理模式進行改革，進而提升政府政務(wù)服務(wù)的整體效能。

一、問題的提出

中華人民共和國成立以來，我國政府實行傳統(tǒng)工業(yè)管理范式下的機構(gòu)設(shè)置與職能分工模式，各部門在其職能領(lǐng)域內(nèi)實施專業(yè)化管理。隨著時代的發(fā)展，專業(yè)化管理模式被路徑依賴鎖定，政府組織內(nèi)部分工細化、部門權(quán)限擴張、相互掣肘、官僚主義、文牘主義等問題越來越突出，專業(yè)分工的效率受到影響，不利于政府整體政務(wù)服務(wù)績效的提升。這種專業(yè)化分工與效率“適得其反”或“事與愿違”的現(xiàn)象，在政府各部門和工作服務(wù)領(lǐng)域普遍存在，并在工程建設(shè)項目審批過程中表現(xiàn)尤甚。

工程建設(shè)項目，大致包括房屋建筑、城市基建、交通、水利、能源等工程的新建、擴建、改建、遷建、恢復(fù)項目。從特征上來說，這類項目具有資金投入大、跨距周期長、建設(shè)整體性和固定性強等特點。如果設(shè)計方案不科學(xué)、施工方案不完善、管理和風(fēng)險管控機制不健全，則極易造成嚴重的經(jīng)濟損失。因此，在投資審批體系下，我國對工程建設(shè)類項目的投資審批管理非常嚴格。在審批各環(huán)節(jié)，各地政府組建了職能職責(zé)各不相同、相互間彼此獨立的行政審批部門，各職能部門根據(jù)各自的專業(yè)職責(zé)和權(quán)限，對法定業(yè)務(wù)進行審核和管理，從專業(yè)的角度對工程項目進行把關(guān)，以有效保證工程質(zhì)量。精細的職能分工、機構(gòu)設(shè)置和專業(yè)審批，一方面有效降低了項目決策和實施過程中的風(fēng)險，另一方面因?qū)徟掷m(xù)過多、程序繁雜、耗時較長、辦事僵硬固化等弊端，導(dǎo)致審批過程中碎片化、擴張性、外部性和僵化性等問題較為突出，嚴重影響了建設(shè)工程項目的投資效益。世界銀行發(fā)布的《全球營商報告》顯示，截至2018年，我國辦理建筑許可便利度多年來排名靠后，市場運行成本高于世界平均水平，十分不利于我國的對外開放和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。2018年，國務(wù)院啟動了工程建設(shè)項目審批改革。改革取得了顯著成效，但有些問題一直遺留下來，未能達到國務(wù)院要求的目標(biāo)。有鑒于此，工程建設(shè)項目投資審批制度改革有待深化，以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，并全面推動營商環(huán)境的便利化，增強我國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。

本文的核心任務(wù)是，以工程建設(shè)項目審批為例，對“專業(yè)分工悖論”進行理論闡釋，提出提高政府專業(yè)分工效率及整體效能的修正路徑。結(jié)合現(xiàn)實問題，本文對我國工程建設(shè)項目審批制度改革及未竟問題進行分析，并針對審批手續(xù)過多、程序繁雜、耗時長、機制僵化等審批困境提出解決方案。

二、理論闡釋：政府部門的“專業(yè)分工悖論”及其體現(xiàn)

職能部門分工能夠提高技術(shù)熟練度，從而提高勞動效率。這一定律在經(jīng)濟學(xué)、組織管理學(xué)、社會學(xué)和行政學(xué)等領(lǐng)域皆有典可循。以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟學(xué)家主張，分工以及基于分工的市場交易能夠增加社會福利。［1］泰勒的科學(xué)管理理論提出，專業(yè)分工、標(biāo)準(zhǔn)化或基準(zhǔn)化工作能夠提高生產(chǎn)效率。［2］社會學(xué)家迪爾凱姆提出，古代社會由成員共同的謀生手段、習(xí)俗和信仰來維系，社會是同質(zhì)的；而進入近代，民族不斷進化，社會成員間差異加大，分工使得社會高度發(fā)達，形成分工制社會。［3］在行政學(xué)領(lǐng)域，很多學(xué)者也提出根據(jù)政府職能分工以及專業(yè)化原理來設(shè)計和建構(gòu)政府組織。其中，韋伯是最早、最具權(quán)威的研究政府組織的學(xué)者，他分析了普魯士軍隊的組織結(jié)構(gòu)，得出以專業(yè)化分工為組織設(shè)計原則的科層制（或稱官僚制）具有確定性、專業(yè)清晰性、連續(xù)快速性、統(tǒng)一性、獨立性和利益性等特征，因而比其他組織模式具有更高的技術(shù)效率優(yōu)勢。［4］

概括起來，以上論述都認為，專業(yè)分工能夠提高部門效率，從而提高組織總體效能。但事實上，無論在哪個領(lǐng)域，這一推論都是過于片面和武斷的。部門效率提升了，并不意味著組織整體效率也會提升。很多學(xué)者指出，專業(yè)分工會擴大部門利益，導(dǎo)致碎片化、擴張性、外部性、僵化性等問題，阻礙總體效率的提高，最終出現(xiàn)“專業(yè)分工悖論”。對政府組織來講，職能分工的問題以及“分工悖論”同樣難以避免。隨著社會經(jīng)濟生活的發(fā)展，政府職能部門之間的分化越來越嚴重，相互間越來越獨立。日益專業(yè)化和精細化的分工,一方面提高了各職能部門的專業(yè)化程度和技術(shù)熟練度；另一方面，過度的獨立和分割導(dǎo)致多頭行政、部門權(quán)限擴張、相互掣肘及難以協(xié)調(diào)、官民疏離等問題，降低了政府的整體工作效率。［5］

分工帶來碎片化的工作方式，不利于政府整體效率的提升。馬克思較早表現(xiàn)出對分工的憂慮，他認為在分工模式下，部門成員難免會集中關(guān)注各自的專業(yè)領(lǐng)域，這樣職能部門便會異化成視野狹隘的片面組織。［6］羅森茨韋克、明茨伯格等也對基于分工的機械組織進行了批評。他們認為，對組織進行機械式的簡單分工，發(fā)展菜譜式、死板的處理方法，容易把現(xiàn)實世界簡單化，忽視了組織的有機整體性和動態(tài)復(fù)雜性。［7］不僅如此，政府機構(gòu)不具備利潤激勵和銷售指標(biāo)的督促，對總體工作績效缺乏監(jiān)控，各職能部門更容易滿足于處理部門事務(wù)，目標(biāo)局限，忽視整體目標(biāo)。［8］所以，政府專業(yè)職能分工易導(dǎo)致碎片化的工作方式，不利于整體效率的提升。

政府部門分工伴隨著擴張性問題，導(dǎo)致管制事項增多、程序復(fù)雜化。官僚化的官員，如同市場中的理性經(jīng)濟人一樣，很大程度上會被自我利益所驅(qū)動。［9］經(jīng)濟組織的理性動機是經(jīng)濟效益最大化，而對政府組織來說，追求自我利益常導(dǎo)致擴張權(quán)力、擴大規(guī)模等問題。對部門領(lǐng)導(dǎo)者來說，他們自身帶有擴大自身權(quán)力范圍的欲望；對普通公職人員來說，他們渴望地位穩(wěn)固和管理過程呈現(xiàn)出來的優(yōu)越的社會地位。［10］而且，政府組織缺乏成本收益核算激勵，所以組織機構(gòu)和干預(yù)范圍呈擴大之勢，不利于市場機制充分發(fā)揮作用。通常情況下，這種膨脹趨勢在遇到反作用力，即制度約束或上級施壓時才會停止，實現(xiàn)路徑突破。如若不然，政府則難以遏制權(quán)力擴張沖動，最終會傾向于通過增加管制事項和程序等方式提高準(zhǔn)入門檻，增加市場運行成本，不利于政府服務(wù)效率和社會效益的整體提升。［5］

分工強化部門特殊利益和部門沖突，產(chǎn)生負外部性。系統(tǒng)論認為，專業(yè)分工本身能夠提高局部效率，但在特定情境下也會產(chǎn)生外部性問題，阻礙整體績效的提高。一方面，對于獨立性強的各部門，專業(yè)分工能夠提高部門效率，不會對其他部門和組織整體產(chǎn)生不利影響，這種情況下的分工是可取的；另一方面，對聯(lián)系密切的各部門來說，部門間存在焦點差異、標(biāo)準(zhǔn)差異、特殊利益等問題，專業(yè)分工會強化本部門特殊利益，對其他部門造成不利影響，并阻礙組織整體效率的提升。［11］在“條塊”模式下，政府部門間協(xié)作更為困難，會使部門特殊利益不斷膨脹，相互間沖突加劇，從而妨礙政府的整體治理績效。

分工和壟斷公權(quán)力強化了政府管制的管理模式，使程序僵化，不利于營造便民的營商環(huán)境。莫頓認為，專業(yè)分工的組織一般會強調(diào)非人格化的規(guī)范，導(dǎo)致僵化的技術(shù)處理模式。政府職能分工也強調(diào)專業(yè)化和非人格化，突出規(guī)范在公共事務(wù)管理中的支配作用，忽略具體情況的特殊性，致使人民群眾和政府組織之間產(chǎn)生一定的疏離。［11］不僅如此，政府職能部門掌握公權(quán)力，對某種業(yè)務(wù)享有獨一無二的管轄權(quán)。對于經(jīng)濟類組織來說，人們可以在競爭體制下轉(zhuǎn)向其他組織尋求服務(wù)，而在公共管理領(lǐng)域，某些決定只能由政府專業(yè)部門做出，這便更容易強化政府部門的權(quán)力意識，使管理服務(wù)過程僵化，缺乏理解與靈活變通，加劇官民疏離，不利于營造自由和便利的市場環(huán)境以及維持社會經(jīng)濟的可持續(xù)增長。

如上所述，專業(yè)分工的目標(biāo)在于提高效率。但是，在多數(shù)政府公共管理領(lǐng)域，政府職能分工帶來了碎片化、擴張性、外部性、僵化性等問題。在政府管理過程中，部門間分工將公共管理業(yè)務(wù)簡單拆分，業(yè)務(wù)處理碎片化和分散化；部門間干預(yù)范圍自帶擴張屬性，增加了業(yè)務(wù)工作量和市場運行成本；部門間存在焦點差異、標(biāo)準(zhǔn)差異、特殊利益等問題，對其他部門和組織整體績效產(chǎn)生了負外部性；職能分工和公權(quán)力疊加，強化了政府僵化管制，難以實現(xiàn)社會經(jīng)濟活動的自由化和便利化。因此，這些問題有悖于“專業(yè)分工提高效率”的初衷，產(chǎn)生了“分工悖論”，導(dǎo)致政府服務(wù)效率低下，不利于政府組織整體效能的提升。

三、工程建設(shè)項目的審批困境

在工程建設(shè)項目審批領(lǐng)域，分工悖論表現(xiàn)得尤為突出。在項目審批過程中，各部門依權(quán)限對建設(shè)項目各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)管審批，但審批部門多而分散，審批環(huán)節(jié)過多、多頭審批、程序復(fù)雜、耗時長、部門間相互掣肘、重管制輕服務(wù)等問題嚴重，導(dǎo)致政府整體服務(wù)效率低下，不利于為工程建設(shè)企業(yè)減負，成為制約我國營商環(huán)境改善的短板和弱項。2018年，國務(wù)院啟動工程建設(shè)項目審批制度改革，對房屋建筑和城市基礎(chǔ)設(shè)施等工程項目類別，實行全流程改革，縮減審批時長；按項目類別分類施策，通過“減、放、并、轉(zhuǎn)、調(diào)、諾”等措施大力精簡審批事項和審批環(huán)節(jié)；在部門間建立全方位的協(xié)調(diào)機制，通過技術(shù)方法、制度建設(shè)、工作模式調(diào)整等，使部門間更加協(xié)同；強調(diào)“公民本位”，注重“環(huán)節(jié)少、扁平化、便捷化”審批，為企業(yè)和群眾辦事提供便利；加強組織領(lǐng)導(dǎo)，通過考核激勵等措施規(guī)范政府的自由裁量權(quán)。在國務(wù)院推動下，各級政府從以上五個方面入手進行了大刀闊斧的改革，并取得了顯著成效。我國工程建設(shè)項目平均審批時間縮短了約二分之一，企業(yè)的滿意度大幅上升。但反饋發(fā)現(xiàn)，有些地方改革仍停留在表象，承建單位的負荷依然較重，審批改革效果離中央要求還有較大差距。

第一，工程建設(shè)項目審批涉及國土、水務(wù)、環(huán)保、發(fā)改、規(guī)劃、文物、地震、民防、公安消防、園林綠化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、公安交管、交通路政等十多個部門，審批“政出多門”導(dǎo)致的審批碎片化問題難以根治。盡管改革要求工程建設(shè)項目審批涉及的單位入駐行政服務(wù)中心，集體協(xié)同地為企業(yè)和群眾服務(wù)，對“串聯(lián)式”審批進行“并聯(lián)”審批改革。但實際情況是，各部門形式上進行了環(huán)節(jié)統(tǒng)一，但具體操作過程中，部門間的獨立性依然沒有改變，各個部門仍是各司其職。因此，聯(lián)動是被動的和物理式的，沒能很好地滲透與融合，“碎片化”問題依然較為嚴重。

第二，沖突性的地方規(guī)章和規(guī)范性文件沒有得到徹底廢止。目前，審批涉及的法律有《土地管理法》《建筑法》《環(huán)境保護法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等。除此之外，地方性法規(guī)及部門條例更是數(shù)不勝數(shù)。在此次改革中，全國人大常務(wù)委員會、國務(wù)院及住建部對相關(guān)法律進行了修訂，以消除不同法律條文之間的矛盾之處和提高法律體系的耦合性。但是，多數(shù)三四線城市的地方規(guī)章和部門規(guī)范性文件之間仍有較多不一致的地方，沒有得到及時廢止，導(dǎo)致部門辦事標(biāo)準(zhǔn)或程序難以摒棄，影響了部門及政府整體的服務(wù)效率。在很大程度上，這是地方政府部門管理權(quán)限擴張、規(guī)則累積的集中表現(xiàn)。在公共管理不斷完善的過程中，各部門均制定了部門規(guī)范性文件，對項目審批制定了標(biāo)準(zhǔn)要求。但是，這一結(jié)果催生了過多的申報材料，部門的干預(yù)權(quán)力也擴大并固定下來。擴張容易、收縮難，各部門一方面不愿放棄已有權(quán)力，另一方面在法律政策文件的廢止問題上部門間也難以彼此妥協(xié)。

第三，按改革要求，各地設(shè)立了投資在線審批平臺，要求將除涉密項目外的全部固定資產(chǎn)投資項目均納入平臺進行統(tǒng)一辦理、統(tǒng)一管理，從而實現(xiàn)建設(shè)工程項目行政審批信息的互聯(lián)、互通、共享，提高行政審批效率。但是，系統(tǒng)上線運行約兩年，各個行政審批部門“各自為政”的現(xiàn)象仍然存在。這是因為在在線平臺上線之前，幾乎所有行政審批部門都花費了大量的人力、物力、財力搭建了適應(yīng)本部門行政審批事項的電子系統(tǒng)，比如發(fā)改委的投資在線平臺、住建部門的施工許可發(fā)放系統(tǒng)等。改革雖要求落實“一個平臺”在線審批，但各部門均不愿棄用原有系統(tǒng)和改用新系統(tǒng)，承建單位在投資在線審批平臺辦理業(yè)務(wù)時仍要通過鏈接調(diào)到其他部門的平臺處理業(yè)務(wù)。［12］因此，雖然各地搭建了投資在線審批平臺，但各部門基于成本、惰性和對本部門信息的壟斷，仍不愿棄用本部門平臺，這對政府的整體績效產(chǎn)生了負面影響。

第四，傳統(tǒng)的審批模式以“許可管理”為主，各行政職能部門基于自身利益以及“官本位”思想，以“管制者”的身份自居，在審批過程中重管制而輕服務(wù)，行政審批過程僵化、缺乏人情味。改革推行并聯(lián)審批，要求在同一階段涉及不同部門的審批事務(wù)統(tǒng)一處理。這一措施的目的，是讓企業(yè)少跑路、減少時間成本。但是，在實際的并聯(lián)審批模式下，針對擬受理案件的相關(guān)資料，受理窗口的要求更為嚴格。相關(guān)單位務(wù)必一次性提供完整的材料后，其申請方可被受理，否則無法被受理。相比較而言，串聯(lián)審批似乎具有一定的靈活性，并聯(lián)審批反而致使申報進度在某種程度上受到約束，阻礙了審批的效率。這說明，新規(guī)雖已推進，但根深蒂固的管制方式和工作文化則難以撼動。窗口經(jīng)辦人在受理材料時重教條、輕服務(wù)，降低了企業(yè)在辦理審批業(yè)務(wù)時的獲得感和滿足感。

四、基于“專業(yè)分工?！闭撔拚桨傅恼呓ㄗh

專業(yè)分工的基本邏輯是劃分職能邊界，在政府職能部門邊界內(nèi)，專業(yè)分工程度和技術(shù)熟練程度高，有助于部門績效的提升。但是，在現(xiàn)實生活中，各職能部門間存在千絲萬縷的聯(lián)系，是一個連續(xù)系統(tǒng)，線性分割、過度獨立、離散的部門關(guān)系難以避免部門間互為掣肘、相互抵抗的問題，會提高協(xié)調(diào)成本，降低組織的整體工作效率。［13］解決問題的關(guān)鍵是，在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上正視職能部門間的關(guān)聯(lián)性，設(shè)計各種機制將各部門聯(lián)系起來，從而提高政府的整體運行效率。

針對政府部門的“專業(yè)分工悖論”以及四個主要表現(xiàn)，本文以提高政府的整體政務(wù)服務(wù)效能為目標(biāo)，有針對性地設(shè)計了悖論的解決方案（如圖1所示）。

圖1 “專業(yè)分工悖論”及修正方案

總體思路就是從“確立引領(lǐng)目標(biāo)”“實施政府再造”“加強部門協(xié)作”“堅持服務(wù)導(dǎo)向”和“強化頂層督辦”五個維度著手，轉(zhuǎn)變職能部門工作思路，改革政府組織機構(gòu)和管理模式，構(gòu)建最優(yōu)政府工作機制。具體而言，針對政府部門分工的碎片化問題，通過設(shè)置整體目標(biāo)來對部門目標(biāo)進行統(tǒng)合；針對標(biāo)準(zhǔn)不一和權(quán)力擴張的問題，通過政府再造理順職責(zé)權(quán)力與標(biāo)準(zhǔn)，對部門權(quán)力實施合理瘦身，廢除冗雜事項；針對部門狹隘利益導(dǎo)向產(chǎn)生的外部性問題，強調(diào)部門協(xié)作和部門間的互聯(lián)互通共享；對于管制模式和僵化的機制，強調(diào)政府政務(wù)管理的“服務(wù)型”導(dǎo)向。最后，利用強化頂層督辦來保障改革的落實。如此通過多管齊下，“專業(yè)分工悖論”可得到有效控制，組織整體效能可獲得全面提升。

第一，確立引領(lǐng)目標(biāo)，注重組織的整體效能。從總體上看，強調(diào)專業(yè)分工是“以職責(zé)為導(dǎo)向”的工作運行模式。這種模式下，政府職能部門權(quán)責(zé)清晰、職責(zé)細化，落實到每個部門或部門成員，注重技術(shù)規(guī)范的作用。然而，現(xiàn)如今經(jīng)濟社會發(fā)展日新月異，公共事務(wù)紛繁復(fù)雜，很難對部門職責(zé)權(quán)限作出科學(xué)完善的規(guī)定。［13］另外，職能部門對自身業(yè)務(wù)更為熟悉，與其他部門缺乏溝通意識，這樣常常導(dǎo)致部門缺乏全局視野、各自為政，部門間職責(zé)沖突比比皆是。職責(zé)導(dǎo)向的分工模式具有種種弊端，忽視了部門間的關(guān)聯(lián)，因而有必要通過模式轉(zhuǎn)換，使組織各部門在自身職責(zé)之外，意識到組織整體利益，以組織整體效能為行動指南。因此，有必要參照彼得·德魯克的目標(biāo)管理理論，確立組織整體目標(biāo)，利用整體目標(biāo)進行導(dǎo)向和引領(lǐng)，然后設(shè)立部門目標(biāo)，使部門目標(biāo)與整體目標(biāo)相配合，與相鄰部門目標(biāo)相協(xié)調(diào)，從而引導(dǎo)各部門超越狹隘的部門利益，尊重組織整體利益，提高整體效能。［14］在投資審批工作中，各部門需以優(yōu)化營商環(huán)境為總體目標(biāo)，以縮減審批時長為重點任務(wù)，通過制度設(shè)計將自身目標(biāo)與相鄰部門目標(biāo)、整體目標(biāo)進行系統(tǒng)整合，而不是將整體目標(biāo)進行簡單的層層分解。

第二，以專業(yè)分工為基礎(chǔ)，實施政府再造，理順部門職責(zé)權(quán)力與標(biāo)準(zhǔn)，對部門權(quán)力進行合理瘦身。專業(yè)分工的優(yōu)點是不容置疑的，馬克思主義認為分工是人類社會發(fā)展進步的結(jié)果，隨著社會演進，人類勞動分工越來越精細、越來越復(fù)雜，在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上，人類勞動技術(shù)不斷進步，生產(chǎn)效率不斷提高，生活逐步趨于有序化［6］。因此，要保證組織的運行效率，構(gòu)建科學(xué)、合理的組織結(jié)構(gòu)，進行適度專業(yè)分工仍是必不可少的。但是，在政府專業(yè)職能分工和科層制的組織模式下，自我膨脹和部門囿于狹隘利益的趨勢難以遏制，部門權(quán)力和干預(yù)范圍不斷擴大，在為群眾的管理服務(wù)過程中部門矛盾時有發(fā)生。這樣使得政府部門工作效率逐年降低，企業(yè)運行成本不斷提高，不利于市場機制發(fā)揮作用。因此，正如新公共管理理論所主張的，有必要通過政府再造，建設(shè)“小而美”“小而能”的政府，廢除冗雜的事項，理順部門職責(zé)權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)，提高市場經(jīng)濟活動效率。相應(yīng)地，審批部門也應(yīng)該進一步精簡審批事項和審批環(huán)節(jié)，取消不必要的前置條件，提供寬松的市場環(huán)境，賦予企業(yè)更多的自主決策權(quán)。

第三，以部門協(xié)作為抓手，加強部門間的互聯(lián)互通共享。堅持目標(biāo)導(dǎo)向和職能部門間的合理分工，離不開職能部門間的有效協(xié)作。即便在目標(biāo)導(dǎo)向的工作模式下，組織確定了整體目標(biāo)，職能部門通過專業(yè)分工分配了各自的次級目標(biāo)，在沒有部門間協(xié)調(diào)和合作的情況下，專業(yè)化部門分工仍可能造成嚴重的“碎片化”和部門的自我中心主義。因此，這就有必要參照“整體政府”或“協(xié)作政府”的公共服務(wù)模式，打破傳統(tǒng)的組織界限，通過整體目標(biāo)責(zé)任共擔(dān)和榮譽共享、部門協(xié)作、職責(zé)權(quán)限范圍的調(diào)整、信息共享和溝通、工作流程銜接和技術(shù)方法互補等手段，形成協(xié)同的工作方式,為公眾提供聯(lián)合服務(wù)。［15］樹立整體思維，實現(xiàn)權(quán)責(zé)清單制度的“整體化”建設(shè)，使清單管理制度從“碎片化”走向“整體化”。［16］對于工程建設(shè)項目的審批，各部門已經(jīng)基本做到了“一個窗口”和“一張表單”，但在項目的開發(fā)和實施中，需進一步落實“一張藍圖”的統(tǒng)籌作用，通過平臺對接實現(xiàn)“一個系統(tǒng)”統(tǒng)一管理，并通過“一套機制”規(guī)范各部門的審批運行。

第四，堅持“服務(wù)導(dǎo)向”，建設(shè)服務(wù)型政府，提升為企業(yè)和群眾辦事的便利度。傳統(tǒng)的“管制型”政府過于強調(diào)專業(yè)化和技術(shù)統(tǒng)治，缺少靈活性與應(yīng)變能力，導(dǎo)致低效率、官僚主義、文牘主義、人民群眾對政府的信任危機等問題，從而加重了政府和社會之間的矛盾。十八大以來，我們強調(diào)“放管服”改革，建設(shè)“服務(wù)型”政府。服務(wù)型政府的改革思路之一，是不再堅持“為管制而管制”的傳統(tǒng)行政路徑，而是約束政府職能的無限擴張，以為企業(yè)服務(wù)為根本出發(fā)點和歸宿，為政府職能賦予人性化特征,即服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式圍繞提高企業(yè)滿意度而展開，大幅提高政務(wù)服務(wù)效率。［17］因此，投資審批職責(zé)部門應(yīng)以“服務(wù)導(dǎo)向”和“服務(wù)型政府”建設(shè)為原則，將提升公共利益關(guān)懷與組織整體價值作為自己的工作理念，有效了解企業(yè)在項目辦理過程中的堵點和難點，從而進一步提升治理效能。

第五，以頂層督辦為保障，構(gòu)建激勵和問責(zé)機制。如前文所述，專業(yè)職能分工的膨脹趨勢在遇到反作用力，即制度約束或上級施壓時才會停止。傳統(tǒng)上，我們習(xí)慣“壓力型”體制下的組織管理模式，即依靠政治壓力和行政命令對下級和部門官員進行監(jiān)督和動員。在全面深化改革時期，我們須轉(zhuǎn)變動員模式，推動國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。上級施壓仍然需要，但不同的是，我們更加注重目標(biāo)體系的系統(tǒng)性和可執(zhí)行性，強調(diào)責(zé)任分擔(dān)和執(zhí)行中的協(xié)調(diào)配合，著重建設(shè)過程督辦與結(jié)果獎懲相結(jié)合的全方位的激勵機制，利用“督辦責(zé)任型”管理動員模式，來保障改革和政府職能的落實。［18］投資審批改革是打破行政傳統(tǒng)，突破路徑依賴的重要改革，更需要全方位的頂層督辦來推動改革的有效落實。因此，上級部門需在加強組織領(lǐng)導(dǎo)的同時，創(chuàng)新考評機制，通過獎懲激勵問責(zé)機制，充分調(diào)動各地、各部門落實改革舉措的主動性。

五、小 結(jié)

理論上講，專業(yè)分工能夠提高部門效率，但不必然提高政府總體效能。事實上，在很多情況下專業(yè)分工會擴大部門利益，導(dǎo)致碎片化、擴張性、外部性、僵化性等方面的“專業(yè)分工悖論”。在我國工程建設(shè)項目審批領(lǐng)域，“專業(yè)分工悖論”尤為突出。

本文針對這些問題，在分工悖論理論論述的基礎(chǔ)上，借鑒了目標(biāo)管理理論、新公共管理理論、整體政府、服務(wù)型政府等理論中的主張，提出了解決分工悖論的修正方案。該方案借鑒目標(biāo)管理模式的精髓和新公共管理理論的正確主張，設(shè)立總體目標(biāo)和任務(wù)，從而充分統(tǒng)領(lǐng)各部門、各地方的局部利益，令各部門、各地方超越狹隘利益，改變各部門審批碎片化的問題，確保改革落到實處；通過政府再造理順部門職責(zé)權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)“小而美”“小而能”的政府，提高市場經(jīng)濟活動效率；通過技術(shù)方法、制度建設(shè)、工作模式調(diào)整和工作理念優(yōu)化等手段，使部門之間達成協(xié)同，為公眾提供聯(lián)合服務(wù)，從而保障外部性問題的解決；堅持“公民本位”，建設(shè)服務(wù)型政府，在審批過程中兼顧專業(yè)性、人性化的方方面面，正視企業(yè)和群眾的特殊性，拉近政府和人民群眾之間的關(guān)系，提升政府和群眾之間的融洽度；通過頂層督辦的壓力傳導(dǎo)和考核機制的激勵作用，建立全方位的獎勵懲罰機制和容錯機制，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必擔(dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排，保障改革的有效推進。這些措施都落腳于一點，即在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上正視職能部門間的關(guān)聯(lián)性，重視政府的整體效能，通過目標(biāo)引領(lǐng)、職能再造、加強協(xié)同、公民本位和頂層督辦等各種機制將各部門聯(lián)系起來，從而提高政府的整體行政效率。

可以預(yù)見，“專業(yè)分工悖論”的內(nèi)在缺陷很難得到根治，但只要通過科學(xué)理性的制度設(shè)計、機制創(chuàng)新和先進理念的引領(lǐng)，分工的悖論性后果將會不斷弱化并逐漸消弭。本文從理論視角對構(gòu)建更加有效的協(xié)調(diào)機制提出了初步設(shè)想和政策建議，但在實踐中如何圍繞促進部門間的協(xié)調(diào)性進行深化改革，仍然是學(xué)術(shù)研究和改革實踐領(lǐng)域值得深入關(guān)注的重要議題。