駱平原

[摘? ? 要] 黨的十九大從全局和戰(zhàn)略高度對(duì)新時(shí)代財(cái)政工作提出了“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、預(yù)算制度全面實(shí)施績(jī)效管理，深化稅收制度改革，健全地方稅體系”的新要求。習(xí)近平總書(shū)記賦予了廣西 “三大定位”新使命，提出了“五個(gè)扎實(shí)”新要求。本文以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想及廣西新使命新要求為指導(dǎo)，以新興地級(jí)城市——來(lái)賓為焦點(diǎn)，對(duì)來(lái)賓市財(cái)政運(yùn)行現(xiàn)狀、面臨的現(xiàn)實(shí)困境及成因進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，借鑒陜西榆林和江蘇江陰的財(cái)政改革創(chuàng)新模式，提出適合來(lái)賓市的財(cái)政創(chuàng)新舉措。

[關(guān)鍵詞] 新時(shí)代;財(cái)政;創(chuàng)新發(fā)展;來(lái)賓市

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 01. 063

[中圖分類(lèi)號(hào)] F810.7? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ? ? [文章編號(hào)]? 1673 - 0194（2020）01- 0149- 08

1? ? ? 引? ? ?言

1.1? ?研究目的及意義

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想是當(dāng)代中國(guó)馬克思主義、21世紀(jì)馬克思主義，是全黨全國(guó)人民為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的行動(dòng)指南，是經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)、富有實(shí)踐偉力的強(qiáng)大思想武器。據(jù)此，國(guó)家從全局和戰(zhàn)略的高度對(duì)新時(shí)代財(cái)政工作提出了“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、預(yù)算制度全面實(shí)施績(jī)效管理，深化稅收制度改革，健全地方稅體系”的新要求。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記賦予了廣西“三大定位”新使命，提出了“五個(gè)扎實(shí)”新要求，作出了“建設(shè)壯美廣西，共圓復(fù)興夢(mèng)想”重要題詞，這是對(duì)新時(shí)代廣西發(fā)展的精準(zhǔn)指導(dǎo)，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的“廣西篇”，也是廣西踐行習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的新坐標(biāo)和路線圖。為此，廣西財(cái)政結(jié)合實(shí)際情況，提出了“充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，著力深化財(cái)稅體制改革，助力實(shí)現(xiàn)更有效率的發(fā)展”的新要求。

中國(guó)共產(chǎn)黨廣西壯族自治區(qū)第十一屆委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)的《中共廣西壯族自治區(qū)委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步解放思想改革創(chuàng)新擴(kuò)大開(kāi)放擔(dān)當(dāng)實(shí)干，加快建設(shè)壯美廣西共圓復(fù)興夢(mèng)想的決定》要求我們黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要“大力推進(jìn)思想再解放，破因循守舊思想、立改革創(chuàng)新意識(shí)，破封閉狹隘思想、立開(kāi)放合作意識(shí)，破安于現(xiàn)狀思想、立開(kāi)拓奮進(jìn)意識(shí)，破甘于落后思想、立創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)意識(shí)，破畏首畏尾思想、立敢闖敢干意識(shí)，破等靠要看思想、立主動(dòng)作為意識(shí)，持續(xù)推動(dòng)解放思想走深走實(shí)，只要是不違反中央規(guī)定、法規(guī)不禁止的，只要是發(fā)展有需要、基層有呼吁、人民有要求的，只要是別的省份能做、廣西自己能定的，就大膽試大膽闖大膽干，以思想大解放推動(dòng)事業(yè)大發(fā)展。”

2014-2017年，來(lái)賓市財(cái)政收入一直處于下滑的趨勢(shì)，雖然2018年比上年增長(zhǎng)了5.2%，但財(cái)政持續(xù)增收的基礎(chǔ)非常不牢固。而且在國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍然復(fù)雜的環(huán)境下，來(lái)賓市經(jīng)濟(jì)也處在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的階段，面臨的經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然非常大，特別是工業(yè)發(fā)展形勢(shì)仍然非常嚴(yán)峻，停減產(chǎn)企業(yè)較多。盡管來(lái)賓市大力推行減稅降費(fèi)政策，努力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力，使一些新引進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)了一定的產(chǎn)值，但短期內(nèi)尚難以發(fā)揮稅收拉動(dòng)效應(yīng)，而且在稅改政策實(shí)施初期乃至一段時(shí)間內(nèi)，必然對(duì)地方財(cái)政收支平衡產(chǎn)生沖擊，影響來(lái)賓財(cái)政可持續(xù)健康發(fā)展。

本文的目的是：以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，聚焦新建地級(jí)市財(cái)政可持續(xù)健康發(fā)展問(wèn)題，以解放思想、改革創(chuàng)新、擴(kuò)大開(kāi)放、擔(dān)當(dāng)實(shí)效為原則，對(duì)標(biāo)先進(jìn)，精心謀劃，提出切實(shí)可行的新舉措。

1.2? ?文獻(xiàn)綜述

1.2.1? ?國(guó)外相關(guān)研究綜述

國(guó)外學(xué)者有關(guān)財(cái)政改革創(chuàng)新的相關(guān)論述多集中于對(duì)財(cái)政管理體制的研究，尤其關(guān)于財(cái)政分權(quán)理論的相關(guān)著述頗豐。

早期西方財(cái)政學(xué)的學(xué)者主要從公共產(chǎn)品的層次性與空間特點(diǎn)入手，論證多級(jí)政府以及財(cái)政分權(quán)的必要性。Tiebout（ 1956）在《地方支出的純理論》文中提出傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論的最初的相關(guān)理念，分析了在特定條件下公共產(chǎn)品的供給可以分拆成不同層級(jí)政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給。Oates（1972）通過(guò)社會(huì)福利最大化均衡模型，認(rèn)為某種公共產(chǎn)品由地方政府提供優(yōu)越于中央政府。斯蒂格勒（1995）從資源配置的有效性和分配的公正性?xún)蓚€(gè)角度證明了地方政府存在的必要性。

到20世紀(jì)80年代，財(cái)政分權(quán)理論有所擴(kuò)展，融入了政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、委托代理關(guān)系、激勵(lì)機(jī)制等。Rosen（1995）從地方政府激勵(lì)機(jī)制和鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)角度來(lái)闡述政府分權(quán)。Diego Romero-ávila and Rolf Strauch（2008）運(yùn)用歐洲 15 國(guó)財(cái)政數(shù)據(jù)，探究財(cái)政改革與歐洲長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)財(cái)政規(guī)模擴(kuò)大對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不利。

近年來(lái)，越來(lái)越多學(xué)者關(guān)注財(cái)政分權(quán)實(shí)踐產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效果。Gattiand Fisman（2002）在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上提出財(cái)政分權(quán)能有效制約政府官員腐敗行為。Giovanni Facchini and Cecilia Testa（2007）分析了巴西財(cái)政分權(quán)與地方均衡發(fā)展的關(guān)系。Andrew Feltenstein and Shigeru Iwata（2005） 對(duì)中國(guó)的財(cái)政分權(quán)和宏觀經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行了分析，研究得出結(jié)論：20世紀(jì) 70 年代以后的中國(guó)，財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，但卻是以犧牲價(jià)格的平穩(wěn)運(yùn)行為代價(jià)。

綜上所述，國(guó)外學(xué)者的研究主要集中于多級(jí)政府的財(cái)政分權(quán)，財(cái)政分權(quán)與地方政府的關(guān)系及必要性，以及地方政府財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，鮮少探究地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。

1.2.2? ?國(guó)內(nèi)相關(guān)研究綜述

國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從財(cái)政制度創(chuàng)新、財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系、財(cái)政體制改革創(chuàng)新等方面進(jìn)行研究。

（1）地方財(cái)政困難主要源于制度缺陷。賈康和白景明（2003）認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)地方財(cái)政存在的問(wèn)題可歸結(jié)于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)軌過(guò)程中財(cái)政制度安排的問(wèn)題。閻坤（2004）認(rèn)為地方財(cái)政的問(wèn)題本質(zhì)上市制度創(chuàng)新問(wèn)題，而不是技術(shù)問(wèn)題。賈康和白景明（2007）認(rèn)為可通過(guò)制度創(chuàng)新解決我國(guó)地方財(cái)政所存在的制度缺陷之困難。周黎安? 等（2008）則認(rèn)為中國(guó)的財(cái)政分權(quán)沒(méi)有賦予地方獨(dú)立的稅權(quán);分權(quán)沒(méi)有在地方層次上形成水平制衡。

（2）財(cái)政分權(quán)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。林毅夫和劉志強(qiáng)（2000）認(rèn)為財(cái)政分權(quán)可提高地方政府的可支配資源份額，提高地方政府資源配置效率，有利于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。張軍（2007）發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等硬性公共品供給具有促進(jìn)作用。劉小勇（2009）認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，省以下財(cái)政分權(quán)度提高，有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（3）財(cái)政體制改革創(chuàng)新。吳麗莉（2018）從某一社會(huì)現(xiàn)象入手分析當(dāng)前地方財(cái)政面臨的現(xiàn)實(shí)困境，提出深入改革和追求地方財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展才是解決問(wèn)題的必然選擇。劉秀婷（2019）則從預(yù)算管理體制的角度提出制定合理科學(xué)的財(cái)政預(yù)算管理制度是我國(guó)財(cái)政稅收體制改革和創(chuàng)新的重要內(nèi)容。佘坤（2018）在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的大背景下看到我國(guó)財(cái)政稅收體制存在的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理、財(cái)政體系存在明顯缺陷等問(wèn)題，提出要權(quán)責(zé)分明、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督力度等改革創(chuàng)新新思路。

綜上所述，國(guó)內(nèi)學(xué)者提出了財(cái)政改革創(chuàng)新必須是制度創(chuàng)新;近幾年主要集中于通過(guò)研究稅收結(jié)構(gòu)、預(yù)算制度、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等優(yōu)化進(jìn)行財(cái)政改革創(chuàng)新，目前尚未發(fā)現(xiàn)有從新時(shí)代新財(cái)政思維視角分析地級(jí)市財(cái)政問(wèn)題，并提出解決措施文獻(xiàn)。

基于文獻(xiàn)梳理，本文嘗試用新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的新財(cái)政理論來(lái)研究新時(shí)代背景下來(lái)賓市財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨的困境及成因;并探討來(lái)賓市財(cái)政走出困境的創(chuàng)新舉措。

1.3? ?研究路徑與研究?jī)?nèi)容

1.3.1? ?研究路徑

本文研究路徑如圖1所示。

1.3.2? ?研究?jī)?nèi)容

首先，基于習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想及新發(fā)展理念，厘清新時(shí)代背景下財(cái)政的新使命、新任務(wù)、新要求，重構(gòu)財(cái)政職能，作為來(lái)賓市財(cái)政創(chuàng)新發(fā)展的理論基礎(chǔ)。

其次，運(yùn)用該理論對(duì)來(lái)賓市財(cái)政運(yùn)行現(xiàn)狀、面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。來(lái)賓財(cái)政面臨的主要困境是：財(cái)政收入偏低、稅源結(jié)構(gòu)及財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化、財(cái)政支出效率不高等。主要成因是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡不充分，開(kāi)放合作力度不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給不足與分配不均并存等。

再次，總結(jié)梳理國(guó)內(nèi)資源富集地榆林財(cái)政改革創(chuàng)新模式以及新農(nóng)村建設(shè)模范的江陰模式等與來(lái)賓市發(fā)展有相似地區(qū)的財(cái)政創(chuàng)新發(fā)展舉措，為來(lái)賓市創(chuàng)新發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

最后，基于理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及經(jīng)驗(yàn)借鑒，結(jié)合新時(shí)代財(cái)政新要求，提出來(lái)賓市財(cái)政創(chuàng)新五個(gè)方面舉措：一是保穩(wěn)定，堅(jiān)持“三?！敝С鰞?yōu)先順序;二是促發(fā)展，著力增強(qiáng)財(cái)政“造血”功能;三是重銜接，提高財(cái)政資金安排前瞻性;四是強(qiáng)調(diào)控，積極穩(wěn)妥化解財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn);五是嚴(yán)把關(guān)，提升入駐企業(yè)財(cái)政貢獻(xiàn)度。

2? ? ? 新時(shí)代的財(cái)政理論

2.1? ?新時(shí)代新思想背景下對(duì)財(cái)政的新要求

（1）基于新時(shí)代黨的建設(shè)新部署，各項(xiàng)財(cái)政工作必須以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，旗幟鮮明講政治;

（2）基于社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，各項(xiàng)財(cái)政政策必須更具針對(duì)性、科學(xué)性、靈活性、有效性，支持解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題;

（3）基于貫徹五大新發(fā)展理念，財(cái)政投入必須更加注重質(zhì)量和效益，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展;

（4）基于民生改善要求，財(cái)政分配必須突出公共性、公平性，讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民;

（5）基于財(cái)政治理能力現(xiàn)代化，運(yùn)用最先進(jìn)的信息技術(shù)提升財(cái)政運(yùn)行的效率。財(cái)政干部必須加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用等適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的能力。

2.2? ?財(cái)政新要求背景下的財(cái)政職能重構(gòu)

財(cái)政職能是財(cái)政與生俱來(lái)的內(nèi)在屬性。西方現(xiàn)代財(cái)政理論從政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)的角度，認(rèn)為資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是財(cái)政的三大職能。在新時(shí)代新思想背景下，我國(guó)財(cái)政應(yīng)具有資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和監(jiān)督管理四大職能，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步延展、豐富和深化。

2.2.1? ?財(cái)政資源配置職能

財(cái)政資源配置職能是政府通過(guò)財(cái)政收支以及相應(yīng)的財(cái)政稅收政策，調(diào)整和引導(dǎo)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)資源的流向和流量，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。在新時(shí)代新思想背景下，要樹(shù)立科學(xué)的市場(chǎng)平臺(tái)觀，“將市場(chǎng)視為交易平臺(tái)，國(guó)家作為市場(chǎng)政治邊界的規(guī)定者;政府是市場(chǎng)的參與者，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)在的成員，也是國(guó)家的‘受托人，其行為受?chē)?guó)家的規(guī)范;企業(yè)、法人等社會(huì)組織成員與自然人成員也都是市場(chǎng)活動(dòng)的參與者;公共部門(mén)為實(shí)現(xiàn)其公共價(jià)值最大化而進(jìn)行市場(chǎng)活動(dòng);私人部門(mén)則為了私人價(jià)值最大化而進(jìn)行市場(chǎng)交易;第三部門(mén)為了社會(huì)價(jià)值最大化而經(jīng)營(yíng)運(yùn)作”。市場(chǎng)是價(jià)值創(chuàng)造的平臺(tái)，明確政府、企業(yè)和個(gè)人均是市場(chǎng)平臺(tái)的參與主體之一，避免將政府與市場(chǎng)對(duì)立;以新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)的市場(chǎng)平臺(tái)觀指導(dǎo)資源配置，使各種自然資源和經(jīng)濟(jì)資源能夠合理分配到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)部門(mén)并得到有效的利用，使得人盡其才、物盡其用、財(cái)盡其能。

2.2.2? ?財(cái)政收入分配職能

財(cái)政收入分配職能就是通過(guò)財(cái)政收支活動(dòng)客觀上對(duì)各社會(huì)組織及其成員擁有的國(guó)民收入發(fā)揮直接與間接影響，從而實(shí)現(xiàn)收入分配上的經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平。經(jīng)濟(jì)公平是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，它強(qiáng)調(diào)的是要素投入和要素收入之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)公平突出的是效率原則。社會(huì)公平則追求社會(huì)成員之間的收入分配差距應(yīng)維持在人們所能接受的合理范圍之內(nèi)。財(cái)政收入分配職能的履行，以政府為主體，以社會(huì)公平為準(zhǔn)則，其目的是通過(guò)政府對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)來(lái)緩解市場(chǎng)分配不公及其一系列矛盾，進(jìn)而協(xié)調(diào)社會(huì)分配關(guān)系，以求得社會(huì)經(jīng)濟(jì)在良好的環(huán)境中穩(wěn)步、和諧發(fā)展。

3.2.5? ?財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益加重

建市以來(lái)，來(lái)賓市堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央和自治區(qū)擴(kuò)大內(nèi)需及加大民生投入的決策部署，實(shí)施了一大批城建項(xiàng)目、工業(yè)項(xiàng)目以及民生工程，但受歷史條件等限制，財(cái)力有限，資金多依靠舉借債務(wù)等方式籌措，因此形成比較高的政府債務(wù)余額。如圖7所示，2015年以來(lái)，市本級(jí)通過(guò)自治區(qū)發(fā)行政府債券置換一、二類(lèi)債務(wù)，將平臺(tái)公司大部分債務(wù)轉(zhuǎn)換成政府債務(wù)，雖然緩解了短期還債壓力，但債務(wù)總量不變，只是利用長(zhǎng)期低利率債券置換了到期高利率的債務(wù)，僅僅優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)。由于收支矛盾異常突出，很難擠出財(cái)力化解債務(wù)，政府債務(wù)率下降非常困難。

3.3? ?來(lái)賓市財(cái)政運(yùn)行困境的成因

3.3.1? ?歷史因素

來(lái)賓市經(jīng)濟(jì)體量經(jīng)濟(jì)及增速仍處于“雙低”。2002年建市之初，來(lái)賓市GDP僅147.71億元，2018年來(lái)賓市GDP為710億元。如圖8所示，2014-2018年，來(lái)賓市年均GDP為614.35億元，廣西全區(qū)年均GDP為18 293.98億元，來(lái)賓市占比僅為3.36%。如圖9所示，2014-2018年，來(lái)賓市年均GDP增速為5.6%，低于廣西全區(qū)年均增速7.6%，低于全國(guó)年均增速6.9%。

經(jīng)濟(jì)總體態(tài)勢(shì)依然以第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和機(jī)械化程度均較低，農(nóng)業(yè)的深加工及服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后;工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，制造業(yè)“大”而不“強(qiáng)”特征明顯;生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)效率低和消費(fèi)性服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后并存?；A(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域仍存在供給不足與分配不均的問(wèn)題，如水利、城市排水防澇、“最后一公里”水電氣路、生態(tài)環(huán)保治理等仍是薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)而阻礙了招商引資能力。

在空間經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局上，各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)窖由旌头止ず献鳎M(jìn)而使得縣域之間、中心城市間存在同業(yè)并存，競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序的狀態(tài)，難以做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同;另一方面縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)獨(dú)立，相互之間缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)，難以做到緊密結(jié)合。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是財(cái)政收入的直接來(lái)源，來(lái)賓市長(zhǎng)期以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分，導(dǎo)致了市本級(jí)及所屬各縣（市、區(qū)）財(cái)源基礎(chǔ)薄弱，財(cái)力小，財(cái)政自給率較低;同時(shí)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分，更需要統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作，貫徹落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大決策部署，財(cái)政支出剛性不斷增強(qiáng)，剛性支出不斷膨脹，收支矛盾日益尖銳，財(cái)政平衡壓力巨大。

3.3.2? ?財(cái)政體制因素

（1）嚴(yán)重依賴(lài)上級(jí)補(bǔ)助，財(cái)政自給率偏低，并且存在“吃大鍋飯”“等、靠、要”的錯(cuò)誤思想傾向，對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性不高。如表3所示，以2016年為例，來(lái)賓市全市和市本級(jí)財(cái)政收入分別為155.85億元和31.12億元，相對(duì)2015年，其增長(zhǎng)率分別為8.64%、9.00%，有所增強(qiáng)，但由于政府性基金收入的不斷下降，來(lái)賓市地方財(cái)政主要來(lái)源于一般公共預(yù)算收入與上級(jí)補(bǔ)助收入。2016年來(lái)賓市全口徑收入占一般公共預(yù)算收入的為68.27%，市本級(jí)稅收收入占一般公共預(yù)算收入的62.00%，一般公共預(yù)算收入質(zhì)量不高。2016年來(lái)賓市全市及市本級(jí)下的上級(jí)補(bǔ)助收入占財(cái)政收入分別達(dá)75.99%和51.96%，過(guò)分依賴(lài)上級(jí)補(bǔ)助收入。財(cái)政自給率方面，2016年來(lái)賓市全市和市本級(jí)分別的值分別為19.01%和37.02%，自給率嚴(yán)重偏低。

來(lái)賓市還沒(méi)有形成良性的財(cái)政收入體系，仍然依靠蔗糖、電力、冶煉等支柱產(chǎn)業(yè)，財(cái)政收入主要來(lái)源于此，糖價(jià)格波動(dòng)以及降水量對(duì)水力發(fā)電的影響波動(dòng)，直接影響稅收收入。

本數(shù)據(jù)來(lái)源：來(lái)賓市財(cái)政統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)

（2）財(cái)政績(jī)效管理方面。雖然來(lái)賓市出臺(tái)了《來(lái)賓市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)來(lái)賓市預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)施方案》，但是主要是針對(duì)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)，缺乏對(duì)預(yù)算收入績(jī)效和預(yù)算績(jī)效管理水平等方面進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，尚未形成全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條，績(jī)效管理激勵(lì)約束有待加強(qiáng)。2018年，來(lái)賓市完成一般公共預(yù)算支出183.33億元，5 000萬(wàn)元以上重大項(xiàng)目投資比上年增長(zhǎng)34.9%，但是2018年市本級(jí)財(cái)政投資項(xiàng)目預(yù)結(jié)算評(píng)審僅為410個(gè)，送審金額僅為25.62億元。2017 年，全市一般公共預(yù)算收入 27.64 億元，只完成了年初預(yù)算的86.8%，下降 8.9%。

（3）財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面。來(lái)賓市仍然存在對(duì)縣區(qū)的管理銜接不夠順暢，市級(jí)管理及監(jiān)督責(zé)任弱化，對(duì)所轄縣的財(cái)政扶持力度不夠大，上級(jí)財(cái)政對(duì)收支缺口彌補(bǔ)仍然存在不足，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任仍然存在不匹配。

3.3.3? ?社會(huì)發(fā)展因素

近年來(lái)，來(lái)賓市事業(yè)單位財(cái)政供養(yǎng)從業(yè)人員不斷增加，使得工資總額增長(zhǎng)速度較快，支出人均數(shù)也不斷提高，人員經(jīng)費(fèi)的快速增長(zhǎng)擠占了正常工作的經(jīng)費(fèi)支出，加大了行政成本。

同時(shí)，來(lái)賓市作為新建市，市本級(jí)的社會(huì)事業(yè)發(fā)展如教育、醫(yī)療、文化、體育等公共事業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，需要投入大量資金。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，需要投入更多的管理費(fèi)用;為了籌措更多的城市建設(shè)發(fā)展資金，又要投入大量資金建設(shè)與運(yùn)營(yíng)融資平臺(tái)。

4? ? ? 先進(jìn)地市財(cái)政創(chuàng)新發(fā)展的典型模式借鑒

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迎來(lái)春天，全國(guó)各地涌現(xiàn)出許多先進(jìn)示范，它們從各自的實(shí)際出發(fā)，在實(shí)踐基礎(chǔ)上開(kāi)拓出各具特色的發(fā)展之路，我們選取現(xiàn)階段對(duì)來(lái)賓市發(fā)展更具有借鑒意義的陜西榆林、江蘇江陰兩地進(jìn)行學(xué)習(xí)。

4.1? ?陜西省榆林市財(cái)政的做法——資源稅征收方式改革

陜西榆林是中國(guó)重要的能源產(chǎn)業(yè)基地，擁有豐富的自然資源，如煤，石油，天然氣和巖鹽，已形成了以能源礦產(chǎn)資源為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不可避免地造成了水資源短缺，水污染，植被破壞，地面沉降等問(wèn)題，并且資源價(jià)格低及資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

榆林財(cái)政通過(guò)制訂資源回收率的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建資源回收率與資源稅的反向關(guān)系，加大資源稅執(zhí)法力度，同時(shí)，增加礦區(qū)使用費(fèi)，耗竭補(bǔ)貼，特別收益稅，合理分配國(guó)家與地區(qū)資源稅比例。這從根本上解決了榆林財(cái)政收入可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。

4.2? ?江蘇省江陰市財(cái)政的措施——巧用財(cái)政資金撬動(dòng)金融資金

江陰撤縣建市32年來(lái)財(cái)政極力助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，打好政策引領(lǐng)、資金扶持、減稅降費(fèi)“組合拳”，通過(guò)設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金、服務(wù)外包企業(yè)發(fā)展基金、開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資金、民營(yíng)企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金支持重大項(xiàng)目、重點(diǎn)企業(yè)，龍頭骨干企業(yè)培育;設(shè)立科技風(fēng)險(xiǎn)投資基金、科技創(chuàng)新資金等科技金融手段引導(dǎo)和支持高成長(zhǎng)性企業(yè)、科技型中小微企業(yè)的快速發(fā)展，鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化。累計(jì)實(shí)現(xiàn)各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)撬動(dòng)杠桿的基金超過(guò)70億元。

4.3? ?對(duì)來(lái)賓市的借鑒與啟示

（1）培植新稅源。來(lái)賓市在綠色產(chǎn)業(yè)方面具有天然的資源優(yōu)勢(shì)并已具備一定的綠色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。在綠色財(cái)政收入方面，可注重對(duì)“生態(tài)+新興產(chǎn)業(yè)、生態(tài)+旅游產(chǎn)業(yè)、生態(tài)+健康產(chǎn)業(yè)和生態(tài)+農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)”等綠色稅源的培植，發(fā)掘新的綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，不斷提高綠色稅收比重。

（2）市場(chǎng)化運(yùn)作。發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)示范作用， 充分運(yùn)用市場(chǎng)化方式支持企業(yè)發(fā)展，可使用科技風(fēng)險(xiǎn)投資基金、投資引導(dǎo)基金、直接股權(quán)投資、PPP、貸款貼息等方式， 加快推進(jìn)來(lái)賓現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、核心示范區(qū)建設(shè)，引領(lǐng)帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（3）稅收征收方式調(diào)整。目前來(lái)賓市主要以電力、制糖、冶煉、鋁綜合加工等產(chǎn)業(yè)為主，是財(cái)政稅收的主要來(lái)源，但目前面臨著“增產(chǎn)不增收”問(wèn)題，可通過(guò)產(chǎn)能與稅收掛鉤、資源消耗與稅收掛鉤等方式調(diào)整，形成“以財(cái)養(yǎng)財(cái)”，促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。

5? ? ? 來(lái)賓市財(cái)政創(chuàng)新舉措

5.1? ?保穩(wěn)定，堅(jiān)持“三?！敝С鰞?yōu)先順序

足額安排來(lái)賓市本級(jí)并指導(dǎo)縣（區(qū)）財(cái)政定額安排機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資、運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等各項(xiàng)民生支出?？紤]減稅降費(fèi)基層財(cái)政困難因素，加大對(duì)下財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，強(qiáng)化縣級(jí)基本財(cái)力保障，加大財(cái)力調(diào)節(jié)力度，優(yōu)化來(lái)賓市橫向、縱向財(cái)力格局，確保全市不發(fā)生“三保”特別是工資發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)，給來(lái)賓市財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行打好“強(qiáng)心劑”。

5.2? ?促發(fā)展，著力增強(qiáng)財(cái)政“造血”功能

建立財(cái)政增收獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展好、收入增長(zhǎng)優(yōu)的縣（區(qū)）加大補(bǔ)助力度，鼓勵(lì)其加強(qiáng)招商、培植財(cái)源、升級(jí)產(chǎn)業(yè)，激勵(lì)其加快發(fā)展。財(cái)政支出不僅要?；尽⒋倬?，還要強(qiáng)激勵(lì)、促發(fā)展，“以財(cái)養(yǎng)財(cái)”，促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。在財(cái)政支持發(fā)展上，既要使政府能夠分享產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展帶來(lái)的紅利，又要注重防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，控制在財(cái)政可承受風(fēng)險(xiǎn)范圍之內(nèi)。注重使用市場(chǎng)化的方式支持企業(yè)發(fā)展，綜合使用投資引導(dǎo)基金、直接股權(quán)投資、PPP、貸款貼息等方式支持企業(yè)發(fā)展，分類(lèi)施策。

5.3? ?重銜接，提高財(cái)政資金安排前瞻性

推動(dòng)各部門(mén)結(jié)合工作職能和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提前做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。在編制年度部門(mén)預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃前，部門(mén)要完成項(xiàng)目的儲(chǔ)備工作。對(duì)具備實(shí)施條件符合入庫(kù)的項(xiàng)目要及時(shí)納入部門(mén)項(xiàng)目庫(kù)，作為部門(mén)預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃的備選項(xiàng)目。將來(lái)賓市黨委政府的決策和部門(mén)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃落實(shí)到具體項(xiàng)目，提高政策和規(guī)劃的可實(shí)施性。部門(mén)、行業(yè)規(guī)劃確定的項(xiàng)目要與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，申報(bào)預(yù)算的項(xiàng)目要從納入部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃的項(xiàng)目中選取，嚴(yán)格按照中期財(cái)政規(guī)劃控制項(xiàng)目規(guī)模，依據(jù)政策優(yōu)先次序安排，合理安排項(xiàng)目實(shí)施節(jié)奏和力度，促進(jìn)政策與預(yù)算相結(jié)合，增強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃約束力，提高預(yù)算的前瞻性。

5.4? ?強(qiáng)調(diào)控，積極穩(wěn)妥化解財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

遏制政府隱性債務(wù)增量，妥善化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);加大財(cái)政暫付款清理消化力度，使庫(kù)款規(guī)模保持在合理水平。對(duì)財(cái)政運(yùn)行中可能的風(fēng)險(xiǎn)因素早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置，確保財(cái)政運(yùn)行高效優(yōu)質(zhì)、安全穩(wěn)健。

5.5? ?嚴(yán)把關(guān)，提升入駐企業(yè)財(cái)政貢獻(xiàn)度

針對(duì)當(dāng)前來(lái)賓市財(cái)稅收入占GDP比重偏低、產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)率過(guò)低等“增產(chǎn)不增收”問(wèn)題，考慮將財(cái)稅收入尤其是地方財(cái)政收入作為招商引資的重要標(biāo)準(zhǔn)。引進(jìn)項(xiàng)目前，就精準(zhǔn)測(cè)算項(xiàng)目存續(xù)期間財(cái)稅貢獻(xiàn)額，避免招商引資財(cái)政投入巨大而稅收貢獻(xiàn)較少的問(wèn)題，要統(tǒng)籌當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，收入與成本。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助、土地出讓收入優(yōu)惠等財(cái)稅優(yōu)惠政策要與項(xiàng)目、企業(yè)的財(cái)稅貢獻(xiàn)度掛鉤。

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