莫良元

內(nèi)容提要 《立法法》的修改，進(jìn)一步明確了地方政府行政立法的權(quán)限和范圍，為地方政府的行政治理能力建設(shè)提供了法治保障。地方政府制度供給側(cè)改革在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為行政立法的決策行為，可從民主決策、科學(xué)決策和程序決策三個(gè)方面理解法治行政對其理論支撐。地方政府制度供給側(cè)改革面臨能力匹配明顯不足導(dǎo)致深入性欠缺、情勢變遷極為頻繁導(dǎo)致靈活性較弱和運(yùn)行機(jī)制不夠通暢導(dǎo)致系統(tǒng)性較差等現(xiàn)實(shí)困境?；诖耍胤秸贫裙┙o側(cè)改革可在持續(xù)提升地方立法能力匹配、智識(shí)識(shí)別行政治理情勢變遷和全面建構(gòu)平臺(tái)要件運(yùn)行機(jī)制等方面探尋實(shí)踐路徑。

“任何重大改革都要于法有據(jù)”，這是新時(shí)代法治與改革關(guān)系命題的核心要義，備受地方政府重視的制度供給側(cè)改革詮釋了各方對行政治理能力的期待。2015年《立法法》的修改，進(jìn)一步明確了地方政府行政立法的權(quán)限和范圍，為地方政府的行政治理能力建設(shè)提供了法治保障?！耙婪尚姓粌H包括法律對行政行為的控制，更包括法律對行政立法的控制。依法律行政，不能僅僅是依行政立法而行政，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)依法律來規(guī)范控制行政?！雹偻瑫r(shí)，改革開放的深入推進(jìn)對地方政府制度供給側(cè)改革提出了更高的目標(biāo)與要求。因而，在法治行政視域下探尋新時(shí)代地方政府制度供給側(cè)改革的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐路徑很有必要。

地方政府制度供給側(cè)改革的理論支撐：法治行政的視域

地方政府制度供給側(cè)改革的意涵，是指地方政府的各項(xiàng)改革舉措在制度供給端得到法治保障，也就是說任何行政主導(dǎo)的改革都是在制度保障的法治邏輯中開展的。“法律規(guī)范以及有關(guān)制度構(gòu)件主要發(fā)揮作為‘媒介’的程序性作用，促進(jìn)在多元格局和利益磨合之中進(jìn)行合理的公共選擇并使有關(guān)政策能達(dá)到有效的執(zhí)行?！雹谟捎诘胤秸贫裙┙o側(cè)改革在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為行政立法的決策行為，故可以從民主決策、科學(xué)決策和程序決策三個(gè)方面理解法治行政對其理論支撐。

(一)民主決策是地方政府制度供給側(cè)改革的必要前提

地方政府行政立法的主要內(nèi)容是制定政府規(guī)章與規(guī)范性文件，是行政權(quán)正當(dāng)化運(yùn)行的基礎(chǔ)性保障，也是制度供給側(cè)改革的基本樣態(tài)?！拔覀円晟屏⒎ㄒ?guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對性、及時(shí)性、系統(tǒng)性?！雹坌姓⒎ǖ倪壿嬈瘘c(diǎn)是其如何創(chuàng)制和如何得到行政相對人的認(rèn)可。法治行政理論主張民主決策的多元主體參與，詮釋了地方政府制度供給側(cè)改革的必要前提。

法治行政理論強(qiáng)調(diào)，行政治理主體的利益表達(dá)需具有廣泛性與代表性，同時(shí)要盡量讓所有主體能夠積極主動(dòng)地參與?！皬V泛性”強(qiáng)調(diào)的是利益的相關(guān)人在主體范圍上不能出現(xiàn)遺漏或遮蔽，要盡量實(shí)現(xiàn)行政治理參與主體的多元化?！按硇浴睆?qiáng)調(diào)的是利益相關(guān)人在主體立場上要客觀公正，盡量反映廣大民眾的利益?！芭c法律不同，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的意志表達(dá)必須要證明其特定的法律基礎(chǔ)，這樣才能成為法規(guī)。”④同時(shí)，法治行政理論還強(qiáng)調(diào)，行政治理主體的利益表達(dá)需具有多元化和便捷性，需要提供有效表達(dá)意見的多種方式和渠道，這是決定行政治理效能的技術(shù)性指標(biāo)，是考驗(yàn)民主決策有效性的重要依據(jù)。當(dāng)前的科技發(fā)展水平為行政相對人積極參與行政決策提供了可靠保障，關(guān)鍵是如何有效運(yùn)用科技手段為民主決策搭建多元參與的行政治理平臺(tái)。

(二)科學(xué)決策是地方政府制度供給側(cè)改革的根本動(dòng)力

法治行政中科學(xué)決策的實(shí)踐指向是現(xiàn)代行政事項(xiàng)的主旨內(nèi)涵，地方政府制度供給側(cè)改革需要對此方面予以充分體現(xiàn)才能獲得根本動(dòng)力支持。法治行政理論中“行政即服務(wù)”的觀點(diǎn)為地方政府制度供給側(cè)改革詮釋了時(shí)效性需求與內(nèi)驅(qū)動(dòng)力來源。

法治行政理論中的服務(wù)行政主旨在人民主權(quán)的憲制邏輯中較易理解，因?yàn)楝F(xiàn)代民主國家屬于人民主權(quán)的憲制范疇，服務(wù)行政即是對人民主權(quán)的基本表達(dá)，無需進(jìn)行過多環(huán)節(jié)的解釋與宣講，也就是說，法治行政理論可以為地方政府制度供給側(cè)改革明證具體實(shí)踐指向，邏輯證成關(guān)聯(lián)頗為順暢。然而，現(xiàn)實(shí)中是否會(huì)如此一致地展開卻值得進(jìn)一步追問，即起點(diǎn)和終點(diǎn)具有一致性，在過程性上如何實(shí)現(xiàn)則關(guān)聯(lián)到理論的深層次問題。法治行政理論著重強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代行政的主旨意涵是服務(wù)屬性，為誰服務(wù)與如何服務(wù)高度相關(guān)，行政權(quán)運(yùn)行不能僅從抽象的公共利益或者國家利益出發(fā)即獲得正當(dāng)性并取得服務(wù)行政的邏輯支持，而應(yīng)該在地方政府制度供給側(cè)改革的具體內(nèi)容上重點(diǎn)體現(xiàn)服務(wù)行政的過程性指標(biāo)，使其真正經(jīng)得起終極追問?！皳Q言之，在制定和適用程序性原則時(shí)，行政法制度必須確保行政機(jī)構(gòu)在行使其權(quán)力時(shí)依據(jù)根本性的憲制和民主期望行事，即使政治制度本身都不能保證這一點(diǎn)。”⑤地方政府制度供給側(cè)改革的過程性實(shí)現(xiàn)是現(xiàn)代服務(wù)行政的內(nèi)涵指向，需要得到三個(gè)方面的邏輯證成。首先，符合適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變遷的時(shí)效性要求，屬于法治行政理論確證的時(shí)間維度指標(biāo)。行政法的現(xiàn)代樣態(tài)為行政相對人所期待的服務(wù)行政的基本內(nèi)容，通俗意義上是指老百姓最為需要的服務(wù)即是法治行政制度改革的迫切性考量內(nèi)容。其次，符合順應(yīng)新時(shí)代行政法變遷的效應(yīng)性要求，屬于法治行政理論確證的結(jié)構(gòu)維度指標(biāo)。地方政府制度供給側(cè)改革的內(nèi)容需要關(guān)切行政相對人的整體性期待效果，制度供給與不平衡、不充分的發(fā)展的制度需求之間存在怎樣的差距，該當(dāng)成為效應(yīng)性評價(jià)維度的重要考量內(nèi)容。再次，符合把握新時(shí)代政府治理方式變遷的匹配性要求，屬于法治行政理論確證的進(jìn)展維度指標(biāo)。地方政府制度供給側(cè)改革是實(shí)現(xiàn)行政治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，服務(wù)行政在治理方式上期待實(shí)現(xiàn)有效快捷的轉(zhuǎn)變，其迫切性不僅僅是行政相對人的渴望目標(biāo)，更是行政主體的根本動(dòng)力。

(三)程序決策是地方政府制度供給側(cè)改革的法治保障

法治行政中依法決策程序的規(guī)范運(yùn)行是行政過程的秩序保障，地方政府制度供給側(cè)改革尤需遵循行政立法的決策程序。

法治行政理論對依法行政的詮釋不僅僅是針對具體行政行為的法治政府內(nèi)涵表達(dá)，更加強(qiáng)調(diào)對行政程序規(guī)范的嚴(yán)格遵守。將行政行為的全過程置于公開、透明、開放的程序邏輯中予以實(shí)現(xiàn)，這便是現(xiàn)代政府的民主性與智慧性相統(tǒng)一的有效實(shí)現(xiàn)途徑?！巴ㄟ^中立性的程序來增強(qiáng)社會(huì)共識(shí)整頓競爭秩序，既是過去實(shí)踐發(fā)展的必然結(jié)果，又是今后改革深化的重要前提。”⑥為使地方政府制度供給側(cè)改革在行政實(shí)踐中得到真切回應(yīng)，法治行政中程序決策的現(xiàn)代化可從三個(gè)方面予以秩序保障。首先，制度供給側(cè)改革的啟動(dòng)與展開需要得到法治行政的技術(shù)支持與規(guī)范保證，屬于法治行政理論的核心要旨。不同層級的地方政府在制度供給側(cè)改革的規(guī)范制定位階上存在明顯差異，需要嚴(yán)格遵循依法行政的法治邏輯，成為程序遵守的踐行者和示范者。其次，制度供給側(cè)改革的具體內(nèi)容需要接受地方同級權(quán)力機(jī)關(guān)的有效審查和監(jiān)督，屬于法治行政理論的基本主張。地方政府接受地方人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督是國家權(quán)力配置的憲制安排，地方政府制度供給側(cè)改革主要表現(xiàn)為制定政府規(guī)章與規(guī)范性文件，如何得到地方人大及其常委會(huì)的有效領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，即是程序決策的法治實(shí)踐途徑和內(nèi)容。再次，制度供給側(cè)改革的實(shí)踐過程及其效果需要在程序評價(jià)的歸責(zé)指向中得到明確安排，屬于法治行政理論的必然結(jié)論。制度供給側(cè)改革的具體實(shí)踐是隨著社會(huì)變遷不斷變化的動(dòng)態(tài)過程，但是不管如何變化，其改革的責(zé)任承擔(dān)必須在程序規(guī)范的安排上得到體現(xiàn)與落實(shí)，法治行政理論關(guān)于程序保障的內(nèi)容可為此方面提供智識(shí)支持和權(quán)威詮釋。

地方政府制度供給側(cè)改革的現(xiàn)狀考評

“在沒有任何法律、法命令拘束的領(lǐng)域，‘行政’具有‘超出裁量領(lǐng)域的莫大的自由’，并且，因?yàn)閲裨谄渌I(lǐng)域不能對行政決定主張可能的法律違反，所以自我拘束論所發(fā)揮的意義要大于多少有‘法律拘束’的其他領(lǐng)域?！雹呋谛姓@種自我拘束的判斷，本文集中收集江蘇省和設(shè)區(qū)市2015年到2018年出臺(tái)的政府規(guī)章與規(guī)范性文件，并進(jìn)行初級文本比較閱讀，試圖描述當(dāng)前地方政府制度供給側(cè)改革的現(xiàn)狀及趨勢。

(一)江蘇省和設(shè)區(qū)市的政府規(guī)章與規(guī)范性文件數(shù)據(jù)比對(2015～2018年)

2015年所有設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)，地方政府的行政立法活動(dòng)趨于活躍，相關(guān)數(shù)據(jù)收集選取2015～2018年的時(shí)間范圍，即是考慮這個(gè)因素。

結(jié)合表1的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，可以得出三個(gè)基本判斷：首先，規(guī)范意識(shí)顯著增強(qiáng)，數(shù)據(jù)提升速度較快。新時(shí)代以來，各級地方政府非常重視政府規(guī)章與規(guī)范性文件的制定，注重在制度供給側(cè)改革中推進(jìn)依法行政的法治政府建設(shè)，尤其在新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)市更加明顯。對有關(guān)設(shè)區(qū)市的政府新聞進(jìn)行跟蹤搜索發(fā)現(xiàn)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)都主持和參加過多場法治政府建設(shè)的宣講會(huì)議，充分說明法治規(guī)范意識(shí)顯著增強(qiáng)。其次，規(guī)范內(nèi)容涉域廣泛，地方特色得到體現(xiàn)。各級政府信息公開的目錄都做了類型化區(qū)分，主要按照不同的行政事項(xiàng)進(jìn)行劃分，所涉范圍較為廣泛，與民生事項(xiàng)密切的領(lǐng)域得到較為充分的關(guān)注。同時(shí)，不同設(shè)區(qū)市的政府都充分關(guān)注本地特色，結(jié)合本地實(shí)際需要制定地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。再次，規(guī)范技術(shù)顯著提升，立法語言運(yùn)用較為嫻熟。“立法者可以確證大相徑庭的公理，只要他確保被選擇的公理不存在自相矛盾，且它們相對于演繹被意欲之法律命題來說是充分的即可?！雹嚯S著法治意識(shí)增強(qiáng)和科學(xué)技術(shù)發(fā)展，各地方政府信息公開網(wǎng)頁制作日益科學(xué)規(guī)范，相應(yīng)的規(guī)章和規(guī)范性文件的類型劃分符合技術(shù)性與專業(yè)性要求，立法專業(yè)術(shù)語運(yùn)用準(zhǔn)確得當(dāng)。同時(shí)，相關(guān)文件的檢索較為方便快捷，能夠結(jié)合行政事項(xiàng)與行政相對人需要把握規(guī)章和規(guī)范性文件的層級安排。

表1 2015～2018年江蘇省地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件

說明：相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)各地方政府網(wǎng)站信息公開內(nèi)容整理。由于不同地方政府網(wǎng)站區(qū)分規(guī)章和規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)存在差異，故表中數(shù)據(jù)分類僅代表個(gè)人觀點(diǎn)。

(二)地方政府行政立法與“放管服”改革的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析

地方政府的立法權(quán)限主要是執(zhí)行性立法和限定性立法。限定性立法是指在“城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)”三個(gè)方面，需要嚴(yán)格遵循法治原則?！白顕?yán)格的法律約束是在法定事實(shí)要件成就時(shí)主管行政機(jī)關(guān)只能選擇法律明確規(guī)定的后果?！雹岬胤秸姓⒎ê椭贫裙┙o側(cè)改革具有鮮明的相關(guān)性，制度供給側(cè)改革的具體內(nèi)容可以從“放管服”改革實(shí)踐進(jìn)行考察?！胺殴芊备母?，“放”側(cè)重廢止制度，“管”側(cè)重精煉制度，“服”側(cè)重豐富制度?？疾旖K在“放管服”改革中制定的省級政府規(guī)章和規(guī)范性文件，可以看到新時(shí)代地方政府行政立法與制度供給側(cè)改革的內(nèi)涵關(guān)聯(lián)。

表2 江蘇省級政府規(guī)章與規(guī)范性文件的內(nèi)容梳理

鑒于省級政府的行政立法較為規(guī)范，將其作為實(shí)證樣本進(jìn)行考察，可以較為充分地展示制度供給側(cè)改革的實(shí)踐指向和現(xiàn)實(shí)水準(zhǔn)。結(jié)合表2的內(nèi)容，我們可以發(fā)現(xiàn)四個(gè)方面的特征。第一，“立改廢”主次分明。制定新的規(guī)章和規(guī)范性文件是地方政府推進(jìn)行政工作的主要手段和方式，修改和廢止兩種形式是重要補(bǔ)充。第二，“放管服”特色鮮明。省級政府規(guī)章和規(guī)范性文件的內(nèi)容主要是服務(wù)類行政事項(xiàng)，集中于“放管服”的民生工程，體現(xiàn)了責(zé)任政府的積極作為。第三，地域特色與發(fā)展水平相關(guān)度很高。江蘇省結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法治政府建設(shè)的優(yōu)勢，創(chuàng)新“放管服”改革與制度供給側(cè)改革的具體實(shí)踐，為其他地區(qū)提供了有參考價(jià)值的實(shí)踐樣本。第四，立法技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。不同層級的規(guī)范性文件之間的位階嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，立法術(shù)語運(yùn)用較為準(zhǔn)確得當(dāng)，尤其在具體操作性上能夠充分關(guān)注現(xiàn)實(shí)需要，語言簡練清晰，程序性內(nèi)容易于理解且適用較為通暢。

地方政府制度供給側(cè)改革的現(xiàn)實(shí)困境

各地方政府積極主動(dòng)地進(jìn)行制度供給側(cè)改革的行政立法確實(shí)取得了可喜的成效，但是我們也需要對其進(jìn)行理性分析，認(rèn)真梳理具體實(shí)踐中遭遇的現(xiàn)實(shí)困境，剖析制約乃至阻礙改革深入推進(jìn)的主要原因。

(一)能力匹配明顯不足，導(dǎo)致深入性欠缺

閱讀具體地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，可以發(fā)現(xiàn)，立法術(shù)語運(yùn)用較為嫻熟，但具體制度供給側(cè)改革實(shí)踐的對應(yīng)性立法技術(shù)明顯不足。已有規(guī)范性文件似乎屬于格式化標(biāo)準(zhǔn)下的普遍形態(tài)，各地方政府的立法內(nèi)容相似度較高，容易遭受互相抄襲的質(zhì)疑。這種現(xiàn)象說明立法能力匹配不足?！疤峁┮?guī)章制定公共記錄是促進(jìn)規(guī)章制定公眾參與的關(guān)鍵因素。如果評論者能夠獲得其他公眾的評論意見，則其提出的意見會(huì)變得更為直接和有效?！雹庖恢眰涫軤幾h的部門立法在立場角色方面存在的科學(xué)性不強(qiáng)與權(quán)力尋租問題，是制約地方政府立法能力提升的程序障礙。

能力匹配明顯不足所帶來的直接后果是制度供給側(cè)改革的深入性欠缺。地方政府行政立法主要是執(zhí)行性立法，大量的立法是對上級行政機(jī)關(guān)文件進(jìn)一步文件化處理，用文件來執(zhí)行文件。考察具體地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，一個(gè)突出現(xiàn)象就是“說重要性多，談具體做法少”。過于抽象與模糊屬于普遍情況，也是老百姓說的“條文較多，有用的沒幾條”。這些都充分說明其深入性欠缺，精細(xì)化和操作性不強(qiáng)。

(二)情勢變遷極為頻繁，導(dǎo)致靈活性較弱

新時(shí)代社會(huì)主要矛盾強(qiáng)化了地方法治政府的服務(wù)型內(nèi)涵，不僅要增加執(zhí)行性立法的數(shù)量，更為關(guān)鍵的是如何在適應(yīng)制度供給側(cè)改革的情勢變遷中提升改革內(nèi)容的決策智慧。無論是全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢，還是國內(nèi)的民生世事變遷，都是各級地方政府時(shí)刻需要關(guān)注的事項(xiàng)，也就是說情勢變遷極為頻繁是制度供給側(cè)改革的時(shí)代背景，這會(huì)給制度供給側(cè)改革帶來明顯的實(shí)踐困境。雖然“辦法總比困難多”屬于樂觀派的實(shí)踐思維，但是當(dāng)具象化為行政行為的決策與執(zhí)行時(shí)，則普遍表現(xiàn)出保守與安全式立法，按部就班地將上級文件再說一遍而已。國家層面供給側(cè)改革重在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，“三去一降一補(bǔ)”是基本概括，然而要在行政事項(xiàng)上具體落實(shí)，往往需要在體系化與精細(xì)化上得到制度保障和智識(shí)支持。

情勢變遷極為頻繁的直接后果是制度供給側(cè)改革的靈活性較弱，這是由制度改革與情勢變遷之間緊張關(guān)系所決定的。不同層級地方政府在立法的能力與態(tài)度上本身就有差異，同時(shí)各地方政府所面對的具體情況和側(cè)重點(diǎn)也不可能完全一致，這意味著地方政府會(huì)面臨差異化的客觀情勢，而在具體地方政府行政立法內(nèi)容中這種差異卻并沒有得到充分體現(xiàn)。由此可判斷出其靈活性較弱，無法充分適應(yīng)客觀情勢變遷對于制度供給側(cè)改革的期待。

(三)運(yùn)行機(jī)制不夠通暢，導(dǎo)致系統(tǒng)性較差

在地方政府行政立法的具體實(shí)踐中，部分行政相對人往往表現(xiàn)出不知道或不熟悉的陌生情態(tài)，即使是行政事項(xiàng)的行政主體也往往不熟悉有此種地方政府立法，這說明制度供給側(cè)改革的運(yùn)行機(jī)制不夠通暢，實(shí)踐指導(dǎo)與規(guī)制效果不佳。雖然政府規(guī)章與規(guī)范性文件是對未來行政事項(xiàng)的預(yù)判性規(guī)制與治理，但要處理好預(yù)期與現(xiàn)實(shí)的關(guān)聯(lián)度，不僅僅需要提高行政法律關(guān)系主體的智識(shí)水平，而且需要讓行政法律關(guān)系主體主動(dòng)參與到制度供給側(cè)改革中來?！澳撤N形式的公共參與已經(jīng)成為行政決定作出活動(dòng)的公認(rèn)規(guī)范了，它通常實(shí)踐我們對民治政府的熱望。沒有個(gè)體如此無關(guān)緊要以至于他/她不能主張?jiān)谄鋺?yīng)有機(jī)會(huì)在對其不利的政府法令頒行前獲得聽證?！敝贫裙┙o側(cè)改革的實(shí)踐效果需要接受社會(huì)主體的“用腳投票”檢驗(yàn)，其運(yùn)行機(jī)制包括啟動(dòng)、過程、效果等系列環(huán)節(jié)，但在實(shí)踐過程中往往在初始階段高度重視，而在其他環(huán)節(jié)要么關(guān)注不夠，要么予以忽視乃至遮蔽。地方政府規(guī)章與規(guī)范性文件中需要修改和廢止的內(nèi)容往往都已實(shí)踐了幾十年以上，實(shí)在無法想象這些早已不發(fā)揮實(shí)際效力的地方立法如何具有權(quán)威性與科學(xué)性。這也反映了制度供給側(cè)改革在運(yùn)行過程中的現(xiàn)實(shí)困境。

制度供給側(cè)改革的運(yùn)行機(jī)制不夠通暢的直接后果是改革的系統(tǒng)性較差。服務(wù)型政府建設(shè)需要考察的即是實(shí)踐效果，唯有在系統(tǒng)性上予以關(guān)注才會(huì)得到制度保障。如何詮釋其系統(tǒng)性考驗(yàn)著地方政府的改革全局觀與改革向內(nèi)亮劍的勇氣。處理改革的阻力和障礙既考驗(yàn)著改革者自身的理性與魄力，也是客觀存在的困境。同時(shí)，制度供給側(cè)改革的系統(tǒng)性是法治程序思維能否付諸實(shí)踐的問題，即便有智識(shí)水平差異，地方政府完全可以在多維社會(huì)主體的參與下彌補(bǔ)智識(shí)的不足。從某種意義上說，過度追求行政效率的價(jià)值觀念是制約制度供給側(cè)改革系統(tǒng)性的深層困境。

地方政府制度供給側(cè)改革的實(shí)踐路徑

行政立法是地方政府制度供給側(cè)改革和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，因?yàn)椤皩⑺袌?zhí)行與細(xì)節(jié)的規(guī)定交由行政機(jī)關(guān)處理。故委任立法是現(xiàn)代行政國家不可或缺之制度”。推進(jìn)地方政府制度供給側(cè)改革需要解決其深入性、靈活性和系統(tǒng)性三個(gè)方面的突出問題，這也揭示了其基本的實(shí)踐路徑。

(一)持續(xù)提升地方政府行政立法的能力匹配程度

地方政府行政立法權(quán)限的進(jìn)一步擴(kuò)展，對其立法能力建設(shè)提出了新的更高的要求。“規(guī)章制定程序的動(dòng)力在于，在擬制定規(guī)章建議提出前進(jìn)行溝通時(shí)，以及在對公布的擬制定規(guī)章草案提出意見時(shí)，鼓勵(lì)利益相關(guān)方在其書面和口頭陳述中表達(dá)各自不同立場?！钡胤秸姓⒎芰ㄔO(shè)不僅僅是一般性立法技術(shù)提升問題，更關(guān)鍵的是對立法主題的把握與識(shí)別以及保證其可操作性的能力。

增進(jìn)其深入性，提高行政立法能力，可以從以下四個(gè)維度展開：第一，制度供給側(cè)改革的參與主體保持開放性，行政立法能力提升需要在實(shí)踐邏輯中得到相對人的支持與信任。服務(wù)型行政在主體要素認(rèn)知上強(qiáng)調(diào)行政相對人的參與性與主動(dòng)性。行政立法主體開放樣態(tài)在不同層級行政權(quán)運(yùn)行過程中需要保持一致，不能于己有利就開放，不利或不方便就不開放，“選擇性開放”是實(shí)踐中最易引起質(zhì)疑的做法。第二，制度供給側(cè)改革的主題選擇保持開放性，行政立法能力提升需要在現(xiàn)實(shí)期待中得到實(shí)踐的具體檢驗(yàn)。要避免出現(xiàn)簡單重復(fù)上級行政機(jī)關(guān)的“文件傳達(dá)文件”式行政立法，制度供給側(cè)改革的主題確定需要保持開放的態(tài)度，讓行政相對人以及其他社會(huì)主體參與到主題選擇的討論中來。強(qiáng)調(diào)主題選擇保持開放性不能議而不決，需要地方政府決策機(jī)構(gòu)保持程序意識(shí)，為決策確定有效程序。第三，制度供給側(cè)改革的實(shí)踐過程保持開放性，行政立法能力提升需要在可操作性與有效性上得到程序保障。困擾地方政府行政立法深入性的主要問題是投入大量精力與財(cái)力進(jìn)行的行政立法，卻得不到社會(huì)的有效回應(yīng)，其中緣由可能就是沒有在過程中保持開放性。第四，制度供給側(cè)改革的評價(jià)機(jī)制保持開放性，行政立法能力提升需要在實(shí)踐效果的客觀評價(jià)中得到社會(huì)認(rèn)可?，F(xiàn)有的常見的行政立法評估是行政機(jī)關(guān)組織的相關(guān)專項(xiàng)立法評估，評估成員雖然有社會(huì)第三方參與，但是評價(jià)效果難以被社會(huì)認(rèn)可，原因在于程序法治判斷中缺乏獨(dú)立性和開放性，即使相關(guān)評價(jià)具有較高的客觀性，也會(huì)被認(rèn)為是選擇性評價(jià)，即“預(yù)估好的拿來評價(jià)，預(yù)估不好的則被放棄評價(jià)”。要使對制度供給側(cè)改革的評價(jià)具有客觀性與權(quán)威性，就必須讓此類評價(jià)機(jī)制具有開放性，無論是評價(jià)主體選擇，還是評價(jià)事項(xiàng)以及評價(jià)程序等都應(yīng)該保證開放性。

(二)尋求智識(shí)支持準(zhǔn)確識(shí)別行政治理的情勢變遷

“在行政準(zhǔn)則的制定過程中納入公眾參與程序，對提升行政準(zhǔn)則的合理性以及民主主義的正當(dāng)性都是必要的?！毙聲r(shí)代行政治理的情勢變遷對行政主體的治理能力現(xiàn)代化提出了新的更高的要求，應(yīng)對之道是從社會(huì)尋求智識(shí)支持，智庫建設(shè)該當(dāng)成為應(yīng)然選項(xiàng)。

加強(qiáng)智庫建設(shè)，可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行：第一，確保地方政府智庫的組織穩(wěn)定性，為準(zhǔn)確識(shí)別行政治理情勢變遷提供獨(dú)立視角。智庫建設(shè)雖受到地方政府重視，但是往往針對臨時(shí)性事項(xiàng)的資政參事較為明顯，即使有一定組織承擔(dān)相應(yīng)功能，也基本尚未形成穩(wěn)定的智庫組織。社會(huì)第三方的智庫建設(shè)應(yīng)該成為主要渠道，其具有獨(dú)立客觀視角來判斷識(shí)別社會(huì)情勢變遷。第二，確保地方政府智庫成員的廣泛性，為準(zhǔn)確識(shí)別行政治理情勢變遷拓展專業(yè)視角。地方政府行政立法面臨的具體改革事項(xiàng)往往需要不同專業(yè)專家進(jìn)行全面深入研討才能保證其權(quán)威性與可行性，所以智庫成員的廣泛性就成為制度供給側(cè)改革成效的重要決定因素。成員的廣泛性需要在更廣泛的選擇中予以保障。第三，確保地方政府智庫研究主題的精準(zhǔn)性，為準(zhǔn)確識(shí)別行政治理情勢變遷明晰權(quán)威視角。不同的社會(huì)智庫在不同領(lǐng)域具有各自的優(yōu)勢，不同專家也只能在各自研究領(lǐng)域具有權(quán)威性，如何為其確定精準(zhǔn)性的主題也就成為關(guān)鍵。不同社會(huì)智庫之間的主題競爭性研討是可以嘗試的重要方法。社會(huì)智庫建設(shè)不能是自發(fā)生成的單方面過程，需要地方政府主動(dòng)將制度改革課題向社會(huì)開放，由智庫通過競爭獲取，從而為其發(fā)展壯大提供財(cái)政支持。第四，確保地方政府智庫成果選擇決策的科學(xué)性，為準(zhǔn)確識(shí)別行政治理情勢變遷明確程序視角。智庫成果如何能夠得到?jīng)Q策的采納，需要在程序法治邏輯中予以考量。因?yàn)樽罱K承擔(dān)行政治理改革責(zé)任的是行政主體，而程序法治是解決問題的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)最小的科學(xué)決策機(jī)制。為了保證制度供給側(cè)改革的成效，需要摒棄一勞永逸和四平八穩(wěn)的改革責(zé)任觀念，敢于承認(rèn)失誤決策本身就是科學(xué)決策的重要內(nèi)容。

(三)全面建構(gòu)行政立法平臺(tái)要件的運(yùn)行機(jī)制

“行政立法所提出的真正的憲法發(fā)展難題已經(jīng)不再是其存在是否合理，而是由于行政立法的激增已經(jīng)使得議會(huì)難以對其進(jìn)行監(jiān)督。”地方各級政府的信息公開平臺(tái)，相對于制度供給側(cè)改革目標(biāo)而言，突出表現(xiàn)出系統(tǒng)性不足的問題，即沒能達(dá)到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)發(fā)展對于法治政府、服務(wù)型政府和責(zé)任政府的要求。

加強(qiáng)系統(tǒng)性建設(shè)，可以從以下四個(gè)方面展開：第一，注重信息公開平臺(tái)主體的專業(yè)性，為地方政府行政立法提供展示法治認(rèn)知水平的技術(shù)窗口。雖然各級政府的行政立法在信息公開上已經(jīng)細(xì)化為不同效力層級的法律規(guī)范，但是大多數(shù)政府沒有得到專業(yè)性技術(shù)指導(dǎo)，從而沒有準(zhǔn)確區(qū)分規(guī)章和規(guī)范性文件的差異。需要注意的是，這一平臺(tái)需要強(qiáng)化的專業(yè)性，不是一般意義上的法律技術(shù)語言規(guī)范，而應(yīng)是不同行政事項(xiàng)在法律規(guī)范層面的專業(yè)性問題，既要保證其專業(yè)性，也要保證普通百姓閱讀的便捷性。第二，注重信息公開平臺(tái)內(nèi)容的精準(zhǔn)性，為地方政府行政立法提供展示服務(wù)型內(nèi)涵的便民渠道?，F(xiàn)有信息公開平臺(tái)雖能夠找到相應(yīng)規(guī)章和規(guī)范性文件，但是對專業(yè)性要求還是很高，其精準(zhǔn)性不夠，檢索相關(guān)具體內(nèi)容不夠便捷。第三，注重信息公開平臺(tái)功能的全面性，為地方政府行政立法提供展示責(zé)任政府內(nèi)涵的透明舉措。識(shí)別責(zé)任政府內(nèi)涵的重要指標(biāo)是責(zé)任政府建設(shè)的透明度，依法行政主要考察的也是這些執(zhí)行性立法的具體內(nèi)容，故信息公開平臺(tái)的功能定位應(yīng)具有全面性。信息公開平臺(tái)不能僅有公布規(guī)章和規(guī)范性文件這一項(xiàng)功能，應(yīng)該加強(qiáng)反饋性評價(jià)功能，動(dòng)態(tài)把握行政立法的運(yùn)行反饋信息，既便于社會(huì)監(jiān)督，也不斷提升行政法治建設(shè)水平。第四，注重信息公開平臺(tái)更新的及時(shí)性，為地方政府行政立法提供展示治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐圖景。從“放管服”改革的行政立法視角可以看出，現(xiàn)有的信息公開平臺(tái)建設(shè)較為滯后，相關(guān)信息的更新不及時(shí)，已不發(fā)揮實(shí)際效應(yīng)的規(guī)章和規(guī)范性文件多年后才予以修改或廢止。〔本文受到江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“法治江蘇建設(shè)中法官職業(yè)倫理的評價(jià)機(jī)制研究”(項(xiàng)目號(hào)：2017ZDIXM006)資助〕

①王貴松：《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，《中國法學(xué)》2017年第1期。

②季衛(wèi)東：《通往法治的道路》，法律出版社2014年版，第67頁。

③《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第43～44頁。

④[德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2016年版，第88頁。

⑤[英]邁克·費(fèi)恩塔克：《規(guī)制中的公共利益》，戴昕譯，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第224頁。

⑥季衛(wèi)東：《法治構(gòu)圖》，法律出版社2012年版，第121頁。

⑦[日]平岡久：《行政立法與行政基準(zhǔn)》，宇芳譯，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第359頁。

⑧[德]烏爾里希·克盧格：《法律邏輯》，雷磊譯，法律出版社2016年版，第264頁。

⑨[德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法》第1卷，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第348頁。