章和杰 金輝

【摘要】“土地出讓”和“土地融資”相結(jié)合的土地財(cái)政模式，對中國金融、經(jīng)濟(jì)、社會長遠(yuǎn)而穩(wěn)定的發(fā)展構(gòu)成了一定的阻礙。大量研究認(rèn)為矯正央、地間失衡的財(cái)政關(guān)系是破解土地財(cái)政難題的有效途徑，但也有學(xué)者對此持不同看法，因此有必要在梳理土地財(cái)政歷史演變的基礎(chǔ)上，從全口徑財(cái)政收入和支出的視角，討論厘清央、地間財(cái)政分配關(guān)系是否有助于破解土地財(cái)政難題。研究結(jié)果表明：若全口徑財(cái)政支出不變，提高地方稅收分成或降低地方財(cái)政支出比例，仍無法縮小土地出讓金和土地融資的規(guī)模；硬化財(cái)政約束，可以降低地方政府對中央的財(cái)政兜底預(yù)期，縮小未來的土地融資規(guī)模，但無法改變土地財(cái)政的總規(guī)模。要破解土地財(cái)政問題，降低全口徑財(cái)政支出是首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵步驟，而轉(zhuǎn)變政府職能、精兵簡政則是重要的突破口。此外，硬化財(cái)政約束、提高國有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的上繳利潤也是重要途徑之一。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政失衡；土地財(cái)政；土地出讓；土地融資；財(cái)政軟約束

【中圖分類號】F812.4【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A【文章編號】1004-0994（2020）02-0152-9

【基金項(xiàng)目】國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“‘三缺口模型下的中國內(nèi)外均衡政策搭配研究——基于籃子貨幣匯率制度”（項(xiàng)目編號：71073145）；浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動(dòng)計(jì)劃暨新苗人才計(jì)劃“電子商務(wù)對農(nóng)戶耕地保護(hù)行為的影響研究——基于浙江的調(diào)研”（項(xiàng)目編號：2018R403071）

一、引言

分稅制改革以來，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，央、地間財(cái)政關(guān)系嚴(yán)重失衡，造成了巨大的地方財(cái)政缺口，于是地方政府伸出“攫取之手”，從珍稀的土地資源中找到了彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、拓展地方財(cái)源的渠道，這種財(cái)政模式被稱為“土地財(cái)政”。土地財(cái)政主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容[1]：一是土地出讓收入，地方政府倚仗其對土地一級市場的壟斷，通過“招、掛、拍”等形式出讓土地，直接坐收土地紅利。2018年，國有土地使用權(quán)出讓金收入達(dá)65096億元，占當(dāng)年地方政府性基金收入的91.21%，相當(dāng)于地方公共預(yù)算本級收入的66.49%。二是土地抵押融資，地方政府以其信用為擔(dān)保，利用融資平臺，將土地作為其資產(chǎn)和抵押品，通過抵押借貸、發(fā)行城投債等方式籌集財(cái)政資金[2，3]。雖然沒有官方公布的土地融資的明確數(shù)據(jù)，但各種事實(shí)證據(jù)表明，目前土地融資規(guī)模遠(yuǎn)大于土地出讓收入的規(guī)模。

“土地出讓”和“土地融資”相結(jié)合的土地財(cái)政模式帶動(dòng)了國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迅速發(fā)展，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)的高速增長[4]，但對中國金融、經(jīng)濟(jì)、社會長遠(yuǎn)而穩(wěn)定的發(fā)展構(gòu)成了巨大威脅[5]。金融方面，隨著地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)積聚，而政府債務(wù)違約甚至?xí)l(fā)金融危機(jī)[5，6]。經(jīng)濟(jì)方面，土地財(cái)政規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，房產(chǎn)的資產(chǎn)屬性突顯、價(jià)格不斷上升，房產(chǎn)的投資和投機(jī)功能增強(qiáng)，不僅吸引了大量的社會資金流入房市，而且使得部分制造業(yè)企業(yè)進(jìn)軍房地產(chǎn)業(yè)，同時(shí)帶動(dòng)了銀行貸款大幅流入房地產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生所謂“脫實(shí)向虛”的現(xiàn)象，不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[7，8]。社會方面，在房價(jià)畸高的背景下，普通居民買房僅首付就可能花光幾代人的積蓄，后續(xù)還要償還幾十年的貸款，他們?yōu)樵诔鞘欣锬苡新淠_之地、蓋頭之瓦，承受著巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；同時(shí)，隨著房價(jià)的飛漲，社會貧富差距因個(gè)人房產(chǎn)擁有情況的不同而迅速拉大，這顯然不利于社會的和諧穩(wěn)定[9]。

為破解土地財(cái)政難題，我國學(xué)者對土地財(cái)政的成因進(jìn)行了廣泛而深入的研究，并提出了一系列解決方案。已有文獻(xiàn)普遍認(rèn)為，分稅制改革造成的地方財(cái)政缺口是地方政府依賴“土地財(cái)政”的根本原因[10-12]。加之以GDP增長為核心的政治晉升機(jī)制，導(dǎo)致地方政府間激烈的橫向競爭，使得地方政府為投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長而大搞土地財(cái)政[13-18]。厘清中央財(cái)政與地方財(cái)政之間的關(guān)系，即提高地方財(cái)政收入分成或減少地方支出比例，被認(rèn)為是破解土地財(cái)政難題的有效途徑[2，3，5，7，19-23]。此外，也有學(xué)者提出了地方政府政績考核制度改革[18，24]、土地制度改革[25，26]、用財(cái)產(chǎn)稅替代土地出讓金[27]等建議。

本文研究的創(chuàng)新點(diǎn)和可能的貢獻(xiàn)在于：已有研究主要分析了土地財(cái)政的形成機(jī)制和解決對策，且普遍認(rèn)為厘清央、地間財(cái)政關(guān)系是解決土地財(cái)政問題的有效途徑，但沒有學(xué)者探討這條途徑是否真正有效。本文首先梳理了土地財(cái)政的歷史演變過程，接著從全口徑財(cái)政支出和收入的視角，深入討論厘清央、地間財(cái)政關(guān)系是否有助于破解土地財(cái)政難題，最后提出了切實(shí)可行的解決對策。本文從研究理論和研究內(nèi)容上豐富了土地財(cái)政的研究，有助于深化對土地財(cái)政及其與央、地兩級財(cái)政體系的關(guān)系的認(rèn)識，并為政府破解土地財(cái)政問題提供有益的參考。

二、土地財(cái)政的歷史演進(jìn)

改革開放初期，財(cái)政資金緊缺，地方政府開展了一系列土地有償使用的重要探索，試圖從土地資源中發(fā)掘一條籌集財(cái)政資金的道路，推動(dòng)了土地出讓金制度的建立和健全，并為土地財(cái)政的形成提供了制度基礎(chǔ)。于是，“土地出讓”和“土地融資”相結(jié)合的土地財(cái)政模式逐步形成，大致經(jīng)歷了四個(gè)階段（見圖1）：初步探索階段、穩(wěn)步發(fā)展階段、井噴爆發(fā)階段、調(diào)控上升階段。

1.初步探索階段（改革開放初期至1987年）。改革開放后，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)體制變革，地方政府迫切需要提高財(cái)政能力，從“吃飯財(cái)政”向“發(fā)展型財(cái)政”轉(zhuǎn)變。于是，地方政府向急需營業(yè)場所的“三資企業(yè)”征收場地使用費(fèi)，這是土地有償使用的開端。1980年，為規(guī)范土地有償使用和加速城市建設(shè)，全國城市工作會議要求在深圳等地開展城鎮(zhèn)土地使用費(fèi)試點(diǎn)工作。1980～1981年，深圳以土地使用費(fèi)的形式，出讓土地10多幅，面積共45400平方米，收益達(dá)2.14億港元，并在1982年和1984年對相關(guān)政策做出了進(jìn)一步細(xì)化和優(yōu)化。隨著土地開發(fā)與土地使用費(fèi)征收的成功試點(diǎn)，1986年土地管理法的出臺，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)土地開發(fā)和有償使用的合法化和制度化。1987年，深圳率先開展土地使用制度改革試點(diǎn)，借鑒香港的土地批租制度，設(shè)置土地使用年限，并拍出了一宗使用年限為50年的土地，由此開始了土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的探索。這一階段的主要特點(diǎn)是，地方政府的財(cái)政動(dòng)因推動(dòng)了土地出讓金制度的探索和構(gòu)建，為土地財(cái)政奠定了初步的法制基礎(chǔ)。

2.穩(wěn)步發(fā)展階段（1988～1997年）。1988年修訂的土地管理法刪除了禁止土地出租的內(nèi)容，增加了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條款，標(biāo)志著土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法化。1988～1993年，地方政府為獲得更多的土地財(cái)政收益，與中央政府展開了一系列博弈，使得土地收益在地方的留成比例不斷提高。1994年分稅制改革后，一方面大量財(cái)權(quán)上收，地方稅收比例從1993年的78%降至1994年的44.30%，而當(dāng)時(shí)規(guī)模較小的土地收益則全部劃給了地方政府；另一方面，地方財(cái)政支出比例有小幅上升，從1988年的66.1%上升到1996年的72.9%，從而使得地方財(cái)政產(chǎn)生巨大缺口（見圖2）。分稅制改革為土地財(cái)政奠定了制度基礎(chǔ)，也使得地方政府必須開辟新的收入渠道，與土地有關(guān)的收入遂成為地方政府生財(cái)?shù)囊粭l途徑[2]。土地出讓金收入從1987～1992年總共30億元的規(guī)模，增長到1998年的499.56億元。這一階段的特點(diǎn)是，在地方政府財(cái)政的引導(dǎo)下，以土地出讓金為主的土地財(cái)政模式初步形成，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是地方在與中央的財(cái)政博弈中，不斷提高土地收益的留成比例；二是分稅制改革后，地方財(cái)政收支嚴(yán)重失衡，地方政府開始著手“賣地生財(cái)”，用以補(bǔ)貼財(cái)政。

3.井噴爆發(fā)階段（1998～2010年）。為了緩解亞洲金融風(fēng)暴對我國宏微觀經(jīng)濟(jì)的沖擊，降低經(jīng)濟(jì)增長的不確定性，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)迫切需要尋找新的增長點(diǎn)[2，22]。1998年出臺的一部法律和兩項(xiàng)政策為此打開了突破口。一部法律是指土地管理法的第二次修訂，通過這次修訂形成了地方政府對土地的有償使用、用途和規(guī)劃管制以及土地一級市場的壟斷制度體系。兩項(xiàng)政策是指：一是停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化，建立住房金融制度，允許貸款買房；二是住房制度改革要求“調(diào)整住房公積金貸款方向，主要用于職工個(gè)人購買、建造、大修理自住住房貸款”，次年，國務(wù)院進(jìn)一步明確住房公積金只能用于發(fā)放個(gè)人住房貸款。這一部法律和兩項(xiàng)政策，釋放出住房計(jì)劃分配制度下壓抑已久的巨大能量，也使地方政府逐步走上依賴土地財(cái)政的道路[28]。

1998年后，土地財(cái)政進(jìn)入井噴爆發(fā)階段。1997～ 2002年，城鎮(zhèn)住宅新開工面積年均增速達(dá)25.9%，住宅銷售面積年均增速達(dá)到24.7%，政府土地出讓收入從1998年的499.56億元增加到2002年的2416.79億元，增長了4.8倍。2002年，個(gè)人所得稅制度改革，地方稅權(quán)進(jìn)一步縮小，由于與土地開發(fā)密切相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)屬于營業(yè)稅征收范疇，而營業(yè)稅是地方稅，由此激勵(lì)地方政府大搞土地開發(fā)，助推商品房市場發(fā)展和房價(jià)飛漲[29]。房價(jià)上漲又反作用于地價(jià)，2003 ～ 2008年，住房銷售面積增加99%，住房銷售額增加223.9%，政府土地出讓價(jià)款增加1791.87%[8]。

隨著房價(jià)和地價(jià)的飛漲，2007年的土地出讓金高達(dá)12216.72億元，數(shù)量巨大卻并未納入預(yù)算，其支出更是一筆糊涂賬。為加強(qiáng)對土地出讓金的監(jiān)管，中央出臺了一系列監(jiān)管條例，如要求明確土地出讓金“收支兩條線”的預(yù)算管理，這對地方政府以土地出讓金為重要收入來源的土地財(cái)政行為產(chǎn)生了一定約束。2008年，為緩解國際金融危機(jī)的沖擊，中央出臺“四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃”，使地方政府找到了新的土地財(cái)政模式。各級地方政府為響應(yīng)中央的“4萬億計(jì)劃”，為之提供配套資源，成立各類融資平臺，并利用融資平臺抵押土地進(jìn)行借貸，造成了地方融資平臺數(shù)量和融資規(guī)模的迅速增長[3，30，31]。2011年全國土地抵押貸款率總體保持在50%左右（3000平方公里），土地抵押貸款金額則達(dá)到了4. 8萬億元人民幣，甚至超過了當(dāng)年的土地出讓金（3.1萬億元）。土地出讓和土地融資相結(jié)合的土地財(cái)政模式遂成為地方彌補(bǔ)財(cái)政缺口和投資城市發(fā)展的重要途徑。

土地財(cái)政在這一階段的發(fā)展主要呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)。其一，地方政府為彌補(bǔ)央、地間財(cái)政失衡產(chǎn)生的巨大財(cái)政缺口，一方面“賣地生財(cái)”，另一方面開展“土地融資”，并利用各種手段對銀行信貸進(jìn)行干預(yù)[18]，使得“征地—賣地生財(cái)—收稅收費(fèi)—抵押貸款—再征地”成為典型的“土地財(cái)政”模式[32]。其二，土地財(cái)政規(guī)模呈爆發(fā)式增長。土地出讓金收入從1998年的499.56億元增長到2011年的31140.42億元，增長了62倍；土地抵押融資所得，相較于土地出讓金，只多不少。其三，土地財(cái)政帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)“脫實(shí)向虛”，資金從實(shí)體企業(yè)流入房市。

4.調(diào)控上升階段（2011年至今）。為了遏制房價(jià)、地價(jià)快速上漲的勢頭，2010～2011年中央出臺了一系列住房限購政策。高壓調(diào)控下，樓市降溫，2011年的土地出讓金收入也大幅下降（見圖3）。住房限購政策暫時(shí)壓制了住房購買需求，但并未有效控制房價(jià)的不斷上漲以及土地財(cái)政規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大。2011～2013年，地方財(cái)政缺口仍處于不斷擴(kuò)大的趨勢（見圖4），在轉(zhuǎn)移支付制度“弱有效”的情況下，土地財(cái)政仍是地方政府籌措資金的至關(guān)重要的途徑。由此出現(xiàn)了房地產(chǎn)調(diào)控不斷加碼，房價(jià)、地價(jià)不停上漲的“越調(diào)控、越增長”的現(xiàn)象[33]。

2013年年末，“4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃”的后續(xù)危害逐步顯現(xiàn)。雖然該計(jì)劃緩解了國際金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)的沖擊，但過量的投資又導(dǎo)致流動(dòng)性泛濫，2013年末中國外匯儲備增至3.82萬億美元，房價(jià)、物價(jià)飛漲[28]。中國經(jīng)濟(jì)增速放緩，“三駕馬車”中的出口、投資難見奇效，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，亟需激活內(nèi)需。于是，各地住房限購政策相繼取消，房地產(chǎn)“去庫存”政策出臺，進(jìn)而使得房地產(chǎn)市場恢復(fù)限購前的熱度，房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)上升，土地出讓金收入也隨之增長（見圖3）。

2016年，“營改增”全面試點(diǎn)，土地財(cái)政問題進(jìn)一步惡化[34]。2016年3月18日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，中國將全面開展“營改增”試點(diǎn)，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)全部納入試點(diǎn)范圍?！盃I改增”后，地方政府財(cái)權(quán)進(jìn)一步縮小[35]，地方稅收比例從2015年的50.17%降至2017年的47.57%，但地方財(cái)政支出有增無減，這使得地方財(cái)政缺口持續(xù)擴(kuò)大（見圖4），地方政府對土地收入的需求不斷增加。而2016年國務(wù)院提出的“提高拆遷貨幣化安置比例”政策，正好迎合了地方的財(cái)政需求。隨后，拆遷補(bǔ)償貨幣化安置比例不斷提高，從2015年的29.9%提高到2017年的60%左右。去庫存政策背景下的貨幣化安置，使得全國各地普遍出現(xiàn)房價(jià)暴漲的現(xiàn)象，如2016年12月，上海、杭州、天津和無錫90平米及以下的新建商品住宅價(jià)格分別比上年同月價(jià)格上漲了34.1%、32.9%、30.6%和37.1%。房價(jià)反作用于地價(jià)，2016年1～11月份，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積同比下降4.3%，土地成交價(jià)款卻同比增長21.4%[8]；地價(jià)的上升又推動(dòng)了土地財(cái)政收入規(guī)模的擴(kuò)大（見圖3）。盡管2017年后，全國各大城市相繼出臺了被稱為“史上最嚴(yán)限購令”的搖號購房政策，但依舊無濟(jì)于事。2017年、2018年全國國有土地使用權(quán)出讓金持續(xù)上漲，分別達(dá)到49997億元和65096億元，較2016年分別提高了40.3%和82.7%。

土地財(cái)政在這一階段的主要特點(diǎn)是“越調(diào)控、越增長”。雖然期間房地產(chǎn)調(diào)控政策不斷出臺、層層加碼，暫時(shí)抑制了住房市場需求和交易量，但無法從根本上控制房價(jià)，更無法阻止土地財(cái)政規(guī)模膨脹的勢頭。這種“越調(diào)控、越增長”的現(xiàn)象表明，房價(jià)和地價(jià)增長的關(guān)鍵原因是地方政府的財(cái)政需求[36]。

三、理論分析

1.土地出讓。令全口徑財(cái)政支出（或全口徑財(cái)政支出在GDP中的占比）為G，其中地方支出為Gl，中央支出為Gc；全口徑財(cái)政收入為R，其中地方收入為Rl，中央收入為Rc；稅收收入為T，其中地方稅收的占比為θl，中央稅收的占比為θc，θl+θc≡1，且θl、θc均大于0；土地出讓金收入為L；中央對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為Q。為了方便分析，假設(shè)財(cái)政實(shí)現(xiàn)均衡，不存在財(cái)政赤字或盈余，那么：

如式（2）所示，在R、G和E保持不變的情況下，根據(jù)已有研究的觀點(diǎn)，通過提高地方政府稅收分成比例，即提高θl，降低θc，有助于解決土地財(cái)政的問題。但θl+θc≡1，因此調(diào)整央、地間的稅收分成比例，既不能改變總稅收，也不能降低土地出讓金L。

若要降低土地出讓金L，只有三種途徑。在不改變其他變量的情況下：一是降低全口徑財(cái)政支出G；二是提高總稅收T，并完善地方稅系；三是提高其他收入E。第三種方法，增加其他收入，相當(dāng)于走上了過去的“亂攤派”、“亂收費(fèi)”的老路，這是開歷史的倒車，顯然不可取。第二種方法，提高總稅收，將增加居民和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，這不僅不符合國際減稅的大趨勢，也未遵從中央關(guān)于“減稅降費(fèi)”的重要指示，還不順應(yīng)民眾對于降稅的需求，同樣不可取。對于第一種方法，中國財(cái)政支出過高主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，中國政府與市場的界限不清晰，政府存在嚴(yán)重越位、大包大攬的現(xiàn)象；其二，政府財(cái)政供養(yǎng)人員過多，“三公”消費(fèi)嚴(yán)重超標(biāo)，政績工程、面子工程、樓堂館所屢禁不止。因此，通過讓渡部分政府職能給市場，同時(shí)精兵簡政、降低政府部門運(yùn)行費(fèi)用，進(jìn)而降低全口徑財(cái)政支出，是降低土地出讓金的有效途徑。

諸多學(xué)者誤認(rèn)為厘清央、地間財(cái)政關(guān)系是減少土地出讓金的有效途徑，他們認(rèn)為地方政府需要通過征收土地出讓金彌補(bǔ)財(cái)政缺口，實(shí)現(xiàn)財(cái)政均衡，如式（3）、式（4）所示。他們認(rèn)為財(cái)政均衡時(shí)的地方政府收入（Rl）和支出（Gl）是不變且相等的，地方其他收入（El）也保持不變，那么提高地方稅收比例（θl），可以增加地方稅收（θlT），進(jìn)而降低土地出讓金收入（L），破解土地財(cái)政問題。但他們忽略了兩點(diǎn)：一是高額的財(cái)政支出依然沒有變化；二是提高地方稅收，必然會減少中央稅收。

基于以上假設(shè)，再考慮轉(zhuǎn)移支付（Q）可變的情況。提高地方稅比例（θl），會降低中央稅比例（θc），進(jìn)而降低中央稅收（θcT），這使得中央政府不得不降低轉(zhuǎn)移支付（Q）以保證總財(cái)政收入（Rc）不變。在這種情況下，雖然地方稅收增加了，但地方獲得的轉(zhuǎn)移支付減少了。簡單計(jì)算可得，地方稅收的增加量（？θlT）正好等于地方獲得的轉(zhuǎn)移支付的減少量。由于地方總財(cái)政收入（Rl）不變，那么土地出讓金收入（L）仍然沒有發(fā)生變化。

命題1：在其他條件不變的情況下，調(diào)整央、地間稅收分成（提高地方稅收比例，降低中央稅收比例），不能縮小土地出讓金收入的規(guī)模。

上文討論了調(diào)整中央和地方財(cái)力分配格局能否降低土地出讓金的問題，答案是否定的。那么重新劃分央、地間的支出格局，能否減少土地出讓金？一般公共支出為S，是指納入一般公共預(yù)算中的支出，如一般公共服務(wù)、國防外交、科教文衛(wèi)等方面的支出，包含地方政府的一般公共支出Sl，中央政府的一般公共支出Sc，其他支出為SE。SE是指國有資本經(jīng)營支出、社?；鹬С鲆约俺恋爻鲎尳鹬С鲆酝獾恼曰鹬С?，包含地方政府的其他支出SEl和中央政府的其他支出SEc。那么：

諸多學(xué)者認(rèn)為地方政府財(cái)政支出（Gl）過多的原因是央、地間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰，主要是指一般公共支出（S）的劃分不清晰，即地方一般公共支出（Sl）過高。因此，在地方稅收（θlT）和轉(zhuǎn)移支付（Q）不變的情況下，可將部分支出責(zé)任調(diào)整為中央政府列支，降低地方一般公共支出（Sl），進(jìn)而減少地方政府對于土地出讓金（L）的需求。這似乎可以破解土地出讓金畸高的問題。但事實(shí)上，他們忽略了全口徑財(cái)政支出（G）不變的基本情況。

在全口徑財(cái)政支出（G）不變的情況下，減少地方一般公共支出（Sl），會降低地方財(cái)政支出（Gl），進(jìn)而增加中央財(cái)政支出（Gc）和中央一般公共支出（Sc）。由于中央一般公共支出（Sc）的資金來源于中央稅收收入（θlT），那么Sc的增加必然引起中央稅收（θlT）的增加，這一結(jié)果與稅收收入（T）不變的假設(shè)條件相矛盾。

基于以上假設(shè)，再考慮轉(zhuǎn)移支付（Q）可變的情況。若降低地方一般公共支出（Sl），會降低地方財(cái)政支出（Gl），進(jìn)而增加中央財(cái)政支出（Gc）和中央一般公共支出（Sc）。由于中央稅收（θlT）不變，中央政府必然會減少對地方的轉(zhuǎn)移支付。在這種情況下，雖然地方一般公共支出（Sl）減少了，但地方獲得的轉(zhuǎn)移支付也減少了。通過簡單計(jì)算可得，地方一般公共支出的減少量正好等于轉(zhuǎn)移支付的減少量，最終土地出讓金收入（L）仍然沒有發(fā)生變化。

命題2：在其他條件不變的情況下，調(diào)整央、地間財(cái)政支出責(zé)任劃分（提高中央支出比例，降低地方支出比例），不能縮小土地出讓金收入規(guī)模。

2.土地融資。下文將討論調(diào)整央、地間的財(cái)政收入分成和支出比例劃分是否能解決土地財(cái)政中的土地融資問題，同時(shí)在框架中納入預(yù)算軟約束。在t期，全口徑財(cái)政支出（或全口徑財(cái)政支出在GDP中的占比）為Gt，其中地方支出為Glt，中央支出為Gct；一般公共支出為St，其中地方政府的一般公共支出為Slt，中央政府的一般公共支出為Sct；其他支出為SEt，其中地方政府的其他支出為SElt，中央政府的其他支出為SEct；全口徑財(cái)政收入為Rt，其中地方收入為Rlt，中央收入為Rct；稅收收入為Tt，其中地方稅收的占比為θlt，中央稅收的占比為θct，θlt+θct≡1，且θlt、θct均大于0；土地財(cái)政收入中，土地出讓金收入為Lt，土地融資所得為Lt；其他收入為Et，其中地方政府的其他收入為Elt，中央政府的其他收入為Ect；中央對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為Qt。

為了方便分析，假設(shè)在t期財(cái)政實(shí)現(xiàn)均衡，即Gt=Rt。全口徑財(cái)政收入（Rt）為土地出讓金收入（Lt）、稅收（Tt）、其他收入（Et）和土地融資所得（Lt）的總和，見式（11）。在全口徑財(cái)政支出（Gt）不變的情況下，調(diào)整央、地間的稅收分成比例（θlt和θct），無法改變土地出讓金收入（Lt）和土地融資所得（Lt）。若要減少土地融資所得，有四種方法：一是提高稅收；二是增加其他收入；三是增加土地出讓金收入；四是降低全口徑財(cái)政支出。如前文所述，只有降低全口徑財(cái)政支出才能有效解決土地融資問題。

命題3：在其他條件不變的情況下，調(diào)整央、地稅收分成（提高地方稅收比例，降低中央稅收比例），不能縮小土地融資的規(guī)模。

那么調(diào)整央、地間事權(quán)支出劃分，能否解決土地融資的問題？全口徑財(cái)政支出由三部分組成，分別是一般公共支出、其他支出和還本付息支出，見式（12）。還本付息支出是指t-1期的土地融資所得貸款的本息支出（1+rt-1）Lt-1，r表示外生給定利率。

首先考慮財(cái)政硬約束的情況，即ξt=0。許多學(xué)者指出地方一般公共支出（Slt）過高，而地方稅收（θltTt）和轉(zhuǎn)移支付所得（Qt）不能滿足地方一般公共支出（Slt），因此地方政府通過土地出讓金收入和土地融資彌補(bǔ)財(cái)政空缺。他們認(rèn)為在Gt、θltTt和Qt保持不變的情況下，降低地方一般公共支出（Slt），即可降低地方政府的資金需求，進(jìn)而減少Lt和Lt，如式（15）所示。

這似乎解決了土地財(cái)政的問題，但事實(shí)并非如此。在t期，若降低地方一般公共支出（Slt），會增加中央的一般公共支出。如式（16）所示，中央一般公共支出的增加，必然會引起中央稅收的增加，這與前文假設(shè)條件相矛盾。同上文的論證，若t期的轉(zhuǎn)移支付（Qt）可變，中央政府為保證其財(cái)政收入滿足財(cái)政支出，會降低對地方的轉(zhuǎn)移支付，那么地方仍然需要同等數(shù)量的土地出讓金收入和土地融資所得。因此，在財(cái)政硬約束的情況下，調(diào)整央、地間事權(quán)支出劃分，無法解決土地融資的問題。若要減少地方的土地融資行為，必須降低全口徑財(cái)政支出（Gt）。

命題4：在其他條件不變的情況下，調(diào)整央、地財(cái)政支出責(zé)任劃分（提高中央支出比例，降低地方支出比例），不能縮小土地融資的規(guī)模。

接著考慮財(cái)政軟約束的情況，即ξt>0。假設(shè)土地融資所得（Lt）是關(guān)于ξt-1的單調(diào)增函數(shù)，即t-1期中央為地方償還的債務(wù)越多，財(cái)政軟約束程度越高，那么在t期，地方政府越傾向于開展土地融資。

在財(cái)政軟約束的情況下，t期地方和中央的總財(cái)政支出（Glt和Gct）的表達(dá)式分別是式（13）和式（14），地方和中央的一般公共支出（Slt和Sct）的表達(dá)式分別是式（17）和式（18）。

在t期，Gt、θltTt、θctTt保持不變，若降低地方一般公共支出（Slt），會增加中央一般公共支出（Sct）。與前文不同的是，中央為保證其財(cái)政收入滿足財(cái)政支出需求，有三種操作策略：一是提高中央稅收，這與假設(shè)條件相矛盾；二是降低對地方的轉(zhuǎn)移支付，那么地方一般公共支出的減少量正好等于轉(zhuǎn)移支付所得的減少量，土地出讓金收入和土地融資所得不變，這沒有解決土地出讓金的問題；三是硬化對地方的財(cái)政約束，降低為償還地方債務(wù)支付的還本付息支出，即減小ξt。若減小財(cái)政軟約束程度（ξt），地方政府將承擔(dān)更多的還本付息支出。通過簡單計(jì)算可得，地方還本付息支出的增加量正好等于地方一般公共支出的減少量，即土地出讓金收入和土地融資所得不變，這意味著t期的土地財(cái)政問題依然沒有解決。因此，在全口徑財(cái)政支出（Gt）保持不變的剛性約束下，財(cái)政約束的軟或硬，都無法解決當(dāng)期的土地融資問題。

難道硬化財(cái)政約束對于解決土地融資問題毫無幫助嗎？基于以下分析可知，答案是否定的。為便于分析，假設(shè)全口徑財(cái)政支出（G）在t+n期中保持不變，n≥0。在t期，若中央降低預(yù)算軟約束程度（ξt），雖然改變當(dāng)期的土地融資問題，但硬化財(cái)政約束可有效降低t+1期的土地融資規(guī)模；在t+n期，保持Gt+n不變，若中央持續(xù)硬化財(cái)政約束，減少ξt，地方政府將逐步降低地方的土地融資規(guī)模，更傾向于征收土地出讓金，如圖5（a）所示。在t期，若中央增加預(yù)算軟約束程度（ξt），那么在t+1期，地方政府將擴(kuò)大土地融資規(guī)模；在t+n期，保持Gt+n不變，若中央持續(xù)軟化預(yù)算約束，增加ξt，地方政府更愿意選擇擴(kuò)大土地融資規(guī)模，減少土地出讓金收入，如圖5（b）所示。在t+n期，保持Gt+n不變，若中央保持預(yù)算軟約束程度（ξt）與ξt-1相同，那么土地融資所得和土地出讓金的規(guī)模都將保持不變，如圖5（c）所示。因此在t+n期中，在Gt+n不變的條件下，土地融資所得和土地出讓金收入的總和將保持不變，若硬化預(yù)算約束，減小ξ，將有助于縮小土地融資的規(guī)模。

地方政府通過城投公司進(jìn)行土地質(zhì)押融資。一方面，融資過程不透明、融資數(shù)額不公開，不利于監(jiān)管，政府債務(wù)違約甚至?xí)l(fā)金融危機(jī)[6]；另一方面，政府大量舉債不利于資本的積累、生產(chǎn)率的提高以及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[37]。由于存在財(cái)政軟約束，地方政府在執(zhí)行中央決策時(shí)往往缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識，存在中央政府兜底的預(yù)期[7]，進(jìn)而大肆開展土地融資活動(dòng)。截至2018年6月底，江蘇省城投債余額存量為13172億元，同時(shí)近年來城投債務(wù)余額及地方融資平臺數(shù)量呈不斷上漲的趨勢。因此，硬化財(cái)政約束對于縮小土地融資規(guī)模，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，保障經(jīng)濟(jì)、金融的穩(wěn)定發(fā)展都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

命題5：在其他條件不變的情況下，硬化財(cái)政約束不會影響當(dāng)期的土地融資規(guī)模，但會改變地方政府預(yù)期，縮小未來的土地融資規(guī)模，并通過擴(kuò)大土地出讓金規(guī)模，維持土地財(cái)政總規(guī)模不變。

四、結(jié)論與討論

1.結(jié)論。本文在梳理土地財(cái)政發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，基于全口徑財(cái)政支出和收入的視角，討論厘清央、地間財(cái)政關(guān)系是否有助于破解土地財(cái)政難題。研究結(jié)果表明，在其他條件不變的情況下，通過提高地方稅收分成，或降低地方財(cái)政支出比例，都無法縮小土地出讓或土地融資的規(guī)模；硬化財(cái)政約束，可以改變地方政府對中央政府的財(cái)政兜底預(yù)期，進(jìn)而縮小未來的土地融資規(guī)模，但無法改變土地財(cái)政的總規(guī)模。如上文所述，縮小土地財(cái)政規(guī)模的首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵步驟是降低畸高的全口徑財(cái)政支出。當(dāng)前全口徑財(cái)政支出過高的原因在于三個(gè)方面：第一，“GDP論的晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制下，地方政府為追求GDP增長，大量投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；第二，政府與市場的界限不明確，政府職能過于寬泛，存在大包大攬的現(xiàn)象，且財(cái)政供養(yǎng)人員過多；第三，財(cái)政軟約束的背景下，地方政府存在財(cái)政超支行為，如“三公”消費(fèi)嚴(yán)重超標(biāo)，政績工程、面子工程、豪華樓堂館所屢禁不止等。因此，要破解土地財(cái)政難題必須先解決以上財(cái)政支出居高不下的問題，具體路徑如下：

（1）劃清政府與市場的邊界，將部分政府職能讓渡給市場，這是基礎(chǔ)和前提。對于如何劃清政府與市場的邊界，關(guān)鍵在于確立市場優(yōu)先原則，即凡是市場可以承擔(dān)的事務(wù)，政府決不直接承擔(dān)，而是做到事前立法立規(guī)、事中監(jiān)督管控、事后統(tǒng)計(jì)公告、事敗酌情救場。中國政府職能過于寬泛，亟須轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)。諸如外交、國防、司法等純公共物品由政府提供是毫無疑問的；準(zhǔn)公共物品需要視情況而定，可以政府、市場合作的方式提供，同時(shí)放大市場的作用；對于非公共物品，全部由市場提供，政府應(yīng)當(dāng)當(dāng)好市場規(guī)則制定者、市場競爭監(jiān)督者和市場失靈救助者。就當(dāng)前實(shí)際情況而言，中國政府承擔(dān)了許多準(zhǔn)公共物品和非公共物品的提供，如中國體育總局下轄的中國籃球協(xié)會承擔(dān)的舉辦中國職業(yè)籃球比賽的事務(wù)，應(yīng)交由市場負(fù)責(zé)。

（2）在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，持續(xù)推進(jìn)黨政合署辦公、功能相近黨政機(jī)關(guān)合并的“雙合”改革，切實(shí)精簡財(cái)政供養(yǎng)人員。當(dāng)前財(cái)政供養(yǎng)人員難以精簡的重要原因在于：一是政府職能過多；二是黨、政事務(wù)繁多，且存在大量重復(fù)或類似的工作。對于第一點(diǎn)，前文已給出相關(guān)政策建議。對于第二點(diǎn)，需要合并功能相近黨政機(jī)關(guān)，如政府人事部門和黨委組織部均負(fù)責(zé)人事工作，應(yīng)當(dāng)予以合并。

（3）調(diào)整政府職能勢必落實(shí)到中央和地方的事權(quán)劃分上，具體應(yīng)從兩個(gè)方面進(jìn)行。首先，立足國家現(xiàn)實(shí)情況，充分考慮國家結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、領(lǐng)土面積以及其他因素，結(jié)合財(cái)政分權(quán)理論構(gòu)建新的事權(quán)劃分原則體系。其次，基于以上條件，參考和借鑒政府間事權(quán)劃分的先進(jìn)國際經(jīng)驗(yàn)，避免其他發(fā)展中國家普遍存在的共性問題，重新劃分并明晰中央和地方政府間的事權(quán)與支出責(zé)任，以求責(zé)權(quán)清晰，防止各級政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益推諉或爭搶提供公共產(chǎn)品。

（4）改變以GDP增長為核心的政績考核體系，構(gòu)建更加系統(tǒng)的綜合考核指標(biāo)，促使地方政府樹立科學(xué)的發(fā)展觀和全面的政績觀。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代的背景下，政府不能仍停留在單純追求GDP增速的層面，而是應(yīng)該追求有質(zhì)量、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。因此，重構(gòu)晉升綜合考核指標(biāo)，需要在原有基礎(chǔ)上納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性發(fā)展方面的表征變量，如采用地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，相關(guān)變量有地方經(jīng)濟(jì)中技術(shù)密集型、人才密集型產(chǎn)業(yè)占比率；再如，增加環(huán)境保護(hù)指標(biāo)，地方經(jīng)濟(jì)增長是否以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)？這些都是應(yīng)該充分考慮的問題。

（5）財(cái)政軟約束的問題始終得不到較好解決，主要原因之一是缺乏對地方政府官員的政治約束機(jī)制。因此，硬化財(cái)政約束，必先硬化“政治約束”：由于地方官員普遍存在中央財(cái)政兜底的預(yù)期，以及“本屆政府花錢，下屆政府還錢”的心理，硬化政治約束就必須要求“誰的債，誰來還”，“沒有還清，不能晉升”，若出現(xiàn)債務(wù)違約則終生追責(zé)，讓官員不易借、不想借。

2.關(guān)于其他收入（E）的進(jìn)一步討論。前文將其他收入（E）定義為全口徑財(cái)政收入中除土地出讓金和稅收之外的收入，并假設(shè)E固定不變，下文將討論E的變化。將其他收入（E）細(xì)分為國有資本經(jīng)營收入、行政事業(yè)收費(fèi)、政府性基金收入（不含土地相關(guān)收入）和社?；鹗杖耄⒎謩e用E1、E2、E3和E4表示[E=E1+E2+E3+E4，其他收入（E）為國有資本經(jīng)營收入、行政事業(yè)收費(fèi)、政府性基金收入（不含土地相關(guān)收入）和社保基金收入的總和]。在“減稅降費(fèi)”的政策背景下，E2、E3和E4將降低（令降低的總量為D），則會出現(xiàn)以下幾種可能的情況：第一種情況，國有資本經(jīng)營收入（E1）不變，那么其他收入（E）必將降低。在這種情況下，如式（2）及式（9）～（12）所示，地方政府為保證其財(cái)政支出的資金來源，勢必增加土地出讓金收入（Lt）或土地融資所得（Lt），進(jìn)而加劇土地財(cái)政問題。第二種情況，E1降低，那么E將降低，同理，這也會加劇土地財(cái)政問題；這種情況下，E降低幅度大于第一種情況，因此土地財(cái)政問題的加劇程度也將更大。第三種情況，E1增加，但增幅小于E2、E3和E4減少的總量（D），那么E依然會降低，同理，這也會加劇土地財(cái)政問題。第四種情況，E1增加，且增幅大于D，那么E會增加。這意味著，國有資本經(jīng)營收入（E1）提高使得政府的其他收入（E）增加。新增加的收入若能夠納入地方財(cái)政，或補(bǔ)助社保、教育等方面的支出，那么將會切實(shí)降低地方政府對土地收入的需求，有助于緩解土地財(cái)政問題。

增加國有資本經(jīng)營收入需要提高國有金融機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)的上繳利潤比例，這也正是社會各界所呼吁的。國有資本為全民所有，上繳一定比例的經(jīng)營利潤，是國有資本出資人享有經(jīng)營收益權(quán)的重要表現(xiàn)。國有金融機(jī)構(gòu)方面，在過去我國金融市場發(fā)展相對落后，金融機(jī)構(gòu)上繳利潤比例較低，是因?yàn)槠渥陨砻媾R諸多經(jīng)營困境，盈利能力也相對不足。但是，近年來，國有金融機(jī)構(gòu)利潤屢創(chuàng)新高，提高上繳利潤，更多用于保障和改善民生也是理所應(yīng)當(dāng)。2017年，商業(yè)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)、證券業(yè)四類金融機(jī)構(gòu)的凈利潤分別為17477億元、2567億元、669億元和1130億元，其中國有金融機(jī)構(gòu)貢獻(xiàn)了約90%的利潤。國有企業(yè)方面，在當(dāng)前的制度安排下，國有企業(yè)利潤上繳比例不僅低于“上市公司股東分紅比例為稅后可分配利潤30%～40%”這一國際慣例，更是大幅度低于法國、德國、瑞典、韓國、挪威等國家企業(yè)80%～ 90%的利潤上繳比例。這意味著，國有企業(yè)的大部分利潤作為留存收益在企業(yè)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，極少用于公共財(cái)政和改善民生方面。國企利潤不斷增加，具備了讓全民共享改革發(fā)展成果的可能，應(yīng)當(dāng)大幅提高上繳比例，還利于民。

未來可在以下方面繼續(xù)深入研究：第一，利用省級面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，檢驗(yàn)厘清央、地間財(cái)政關(guān)系是否能縮小土地出讓金和土地融資的規(guī)模。第二，在可持續(xù)發(fā)展的視角下，估算我國的最優(yōu)全口徑財(cái)政支出，以此為約束條件，明確政府與市場的邊界，讓渡部分政府職能，再重新劃分中央和地方之間的事權(quán)與支出責(zé)任，并給出具體方案和運(yùn)行路徑。

【主要參考文獻(xiàn)】

[1]賈康，梁季.市場化、城鎮(zhèn)化聯(lián)袂演繹的“土地財(cái)政”與土地制度變革[J].改革，2015（5）：67～81.

[2]鄭思齊，孫偉增，吳璟等.“以地生財(cái)，以財(cái)養(yǎng)地”——中國特色城市建設(shè)投融資模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2014（8）：14～27.

[3]張莉，年永威，劉京軍.土地市場波動(dòng)與地方債——以城投債為例[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2018（3）：236～259.

[4]張軍，高遠(yuǎn)，傅勇等.中國為什么擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施？[J].經(jīng)濟(jì)研究，2007（3）：4～19.

[5]呂煒，許宏偉.土地財(cái)政的經(jīng)濟(jì)影響及其后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2012（6）：78～86.

[6]Reinhart C. M.，Rogoff K. S. From Financial Crash to Debt Crisis[J].American Economic Review，2011（5）：1676～1706.

[7]劉尚希，石英華，武靖州.公共風(fēng)險(xiǎn)視角下中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分研究[J].改革，2018（8）：15～24.

[8]劉守英.不告別以地謀發(fā)展，就別指望房子“用來住”不“用來炒”[EB/OL].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1746271，2017-07-30.

[9]梅冬州，崔小勇，吳娛.房價(jià)變動(dòng)、土地財(cái)政與中國經(jīng)濟(jì)波動(dòng)[J].經(jīng)濟(jì)研究，2018（1）：35～49.

[10]盧洪友，袁光平等.土地財(cái)政根源：“競爭沖動(dòng)”還是“無奈之舉”？——來自中國地市的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2011（1）：88～98.

[11]賈康，劉微.“土地財(cái)政”論析——在深化財(cái)稅改革中構(gòu)建合理、規(guī)范、可持續(xù)的地方“土地生財(cái)”機(jī)制[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2012（1）：11～18.

[12]孫秀林，周飛舟.土地財(cái)政與分稅制：一個(gè)實(shí)證解釋[J].中國社會科學(xué)，2013（4）：40～59.

[13]周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2007（7）：36～50.

[14]曹廣忠，袁飛，陶然.土地財(cái)政、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變與稅收超常規(guī)增長——中國“稅收增長之謎”的一個(gè)分析視角[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007（12）：13～21.

[15]陶然，陸曦，蘇福兵，汪暉.地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌：財(cái)政激勵(lì)和發(fā)展模式反思[J].經(jīng)濟(jì)研究，2009（7）：21～33.

[16]梁若冰，韓文博.區(qū)域競爭、土地出讓與城市經(jīng)濟(jì)增長：基于空間面板模型的經(jīng)驗(yàn)分析[J].財(cái)政研究，2011（8）：48～51.

[17]張莉，王賢彬，徐現(xiàn)祥.財(cái)政激勵(lì)、晉升激勵(lì)與地方官員的土地出讓行為[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011（4）：35～43.

[18]賈俊雪，張超，秦聰?shù)?縱向財(cái)政失衡、政治晉升與土地財(cái)政[J].中國軟科學(xué)，2016（9）：144～155.

[19]宮汝凱.分稅制改革、土地財(cái)政和房價(jià)水平[J].世界經(jīng)濟(jì)文匯，2012（4）：90～104.

[20]郭慶旺，呂冰洋.地方稅系建設(shè)論綱：兼論零售稅的開征[J].稅務(wù)研究，2013（11）：9～14.

[21]白彥鋒，劉暢.中央政府土地政策及其對地方政府土地出讓行為的影響——對“土地財(cái)政”現(xiàn)象成因的一個(gè)假說[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2013（7）：29～37.

[22]吳炳輝，何建敏.中國土地財(cái)政的發(fā)展脈絡(luò)、影響效應(yīng)及改革方向[J].經(jīng)濟(jì)管理，2015（3）：1～11.

[23]徐升艷，陳杰，趙剛.土地出讓市場化如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2018（3）：44～61.

[24]李郇，洪國志，黃亮雄.中國土地財(cái)政增長之謎——分稅制改革、土地財(cái)政增長的策略性[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2013（4）：1141～1160.

[25]張莉，高元驊，徐現(xiàn)祥.政企合謀下的土地出讓[J].管理世界，2013（12）：43～51.

[26]范子英.土地財(cái)政的根源：財(cái)政壓力還是投資沖動(dòng)[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2015（6）：18～31.

[27]胡洪曙，楊君茹.財(cái)產(chǎn)稅替代土地出讓金的必要性及可行性研究[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2008（9）：57～61.

[28]吳宇哲，孫小峰.改革開放40周年中國土地政策回溯與展望：城市化的視角[J].中國土地科學(xué)，2018（7）：7～14.

[29]周飛舟.生財(cái)有道：土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民[J].社會學(xué)研究，2007（1）：49～82.

[30]Bai C. E.，Hsieh C. T.，Zheng M. S. The Long Shadow of a Fiscal Expansion[Z].NBER Working Papers，2016.

[31]王永欽.中國地方政府融資平臺的經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海：格致出版社，2014：1～200.

[32]劉守英，蔣省三.土地融資與財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)——來自東部一個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)的個(gè)案[J].中國土地科學(xué)，2005（5）：3～9.

[33]宮汝凱.財(cái)政不平衡和房價(jià)上漲：中國的證據(jù)[J].金融研究，2015（4）：66～81.

[34]王健，吳群，彭山桂等.“營改增”是否影響了地方政府土地財(cái)政收入[J].財(cái)貿(mào)研究，2017（12）：82～94.

[35]高培勇.由適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制到匹配國家治理體系——關(guān)于新一輪財(cái)稅體制改革基本取向的討論[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2014（3）：5～20.

[36]唐云鋒，馬春華.財(cái)政壓力、土地財(cái)政與“房價(jià)棘輪效應(yīng)”[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2017（11）：41～56.

[37]Kumar M. S.，Woo J.，Wp F.，et al. Public Debt and Growth[J].Economica，2015（82）：9～13.

[38]周飛舟.分稅制十年：制度及其影響[J].中國社會科學(xué)，2006（6）：100～115.