周耀林 李潔

摘? 要：國家檔案局局長李明華于2018年10月簽署了國家檔案局13號(hào)令，頒布了《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》。該《規(guī)定》是對新形勢下機(jī)關(guān)檔案工作升級轉(zhuǎn)型要求的積極回應(yīng)，是“十三五”乃至今后很長一段時(shí)間內(nèi)機(jī)關(guān)檔案管理工作必須遵循的基本準(zhǔn)則。本文在總結(jié)新形勢下機(jī)關(guān)檔案工作轉(zhuǎn)型要求的基礎(chǔ)上，對上述《規(guī)定》的創(chuàng)新性內(nèi)容作了梳理與解讀，進(jìn)而提出實(shí)施《規(guī)定》的建議。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)檔案;檔案管理;解讀

2018年10月，國家檔案局局長李明華簽署國家檔案局第13號(hào)令，公布《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）[1]?？茖W(xué)解讀《規(guī)定》，是貫徹執(zhí)行《規(guī)定》的前提，因此，本文在歸納新形勢下機(jī)關(guān)檔案工作轉(zhuǎn)型要求的基礎(chǔ)上，對《規(guī)定》的創(chuàng)新性內(nèi)容作了梳理與解讀，進(jìn)而提出實(shí)施《規(guī)定》的建議。

1 《規(guī)定》回應(yīng)了新形勢下機(jī)關(guān)檔案工作的轉(zhuǎn)型要求

1.1 增強(qiáng)檔案意識(shí)，進(jìn)行整體規(guī)劃。有些機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)檔案意識(shí)淡薄，認(rèn)為檔案工作只是簡單的“輔助工作”，未將檔案工作納入到機(jī)關(guān)工作的整體規(guī)劃，從而嚴(yán)重阻礙了機(jī)關(guān)檔案工作的正常開展[2]。因此，各機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)檔案意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到檔案工作的重要性，對機(jī)關(guān)的檔案工作進(jìn)行整體規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)檔案工作與機(jī)關(guān)其他工作的同步發(fā)展。

1.2 提高用人標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)。近年來，一些機(jī)關(guān)檔案工作者不具備檔案學(xué)知識(shí)，也沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓(xùn)，導(dǎo)致檔案保管期限劃分不準(zhǔn)確、檔案未及時(shí)歸檔與移交、檔案分類、整理、鑒定不科學(xué)規(guī)范等問題時(shí)有發(fā)生[3]。因此，提高檔案工作人員的用人標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)成為必然。

1.3 看齊檔案館（室），改善保管條件。檔案庫房面積不足、基礎(chǔ)設(shè)備不完善或老化嚴(yán)重、安全防范措施不到位等問題在我國機(jī)關(guān)檔案工作中仍然存在[4]。因此，機(jī)關(guān)應(yīng)努力改善本機(jī)關(guān)檔案的保管條件，保證檔案的完整、安全。

1.4 緊跟OA應(yīng)用步伐，推進(jìn)檔案信息化建設(shè)。我國的絕大多數(shù)機(jī)關(guān)已建立了較為完善的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)[5]。然而，機(jī)關(guān)的檔案信息化建設(shè)卻未跟上機(jī)關(guān)的辦公自動(dòng)化步伐。部分機(jī)關(guān)在檔案信息化建設(shè)過程中往往存在檔案著錄不規(guī)范、信息化平臺(tái)缺失、檔案信息安全保障不足等問題[6]。因此，機(jī)關(guān)的檔案信息化建設(shè)應(yīng)緊跟機(jī)關(guān)的辦公自動(dòng)化建設(shè)，不斷提高檔案工作的信息化水平和質(zhì)量。

2 《規(guī)定》的創(chuàng)新性內(nèi)容梳理與解讀

2.1 納入整體規(guī)劃，要求同步發(fā)展。一些機(jī)關(guān)檔案工作被列入工作計(jì)劃，但很少被擺進(jìn)重要議事日程，專門研究部署不夠[7]?！兑?guī)定》在總則第六條明確規(guī)定：“機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對檔案工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，將檔案工作納入整體規(guī)劃、年度工作計(jì)劃和考核體系，與業(yè)務(wù)工作同步部署、同步實(shí)施、同步發(fā)展?！薄兑?guī)定》還進(jìn)一步指出，檔案工作所需的各種經(jīng)費(fèi)均應(yīng)列入機(jī)關(guān)年度財(cái)政預(yù)算。這些內(nèi)容是《條例》中從未明確規(guī)定的，彰顯出國家對機(jī)關(guān)檔案工作的高度重視。

2.2 健全組織架構(gòu)，強(qiáng)化人員配備?！稐l例》對機(jī)關(guān)檔案工作的組織形式和人員配置的規(guī)定，存在模糊性，給各個(gè)機(jī)關(guān)留下了較大的“自由裁量”空間，從某種意義上講，這是造成一些機(jī)關(guān)檔案工作被不斷弱化的根本性制度成因[8]。在組織架構(gòu)上，《規(guī)定》要求建立檔案工作協(xié)調(diào)機(jī)制、設(shè)立檔案工作部門（設(shè)立檔案工作機(jī)構(gòu)或指定檔案工作負(fù)責(zé)部門）、配備專兼職檔案工作人員并組成機(jī)關(guān)檔案工作網(wǎng)絡(luò)，三者分角色承擔(dān)起機(jī)關(guān)檔案工作的組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一歸口和具體管理職責(zé)，形成了較為合理的三級組織架構(gòu)[9]。在人員配備上，《規(guī)定》要求檔案工作人員應(yīng)為機(jī)關(guān)正式在編人員，且具備相應(yīng)的知識(shí)背景和專業(yè)技能，并明確規(guī)定檔案工作人員需定期參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

2.3 豐富基本任務(wù)，提高工作要求。《條例》中對機(jī)關(guān)檔案部門的基本任務(wù)作了三點(diǎn)規(guī)定，而《規(guī)定》中對于基本任務(wù)的規(guī)定共有八點(diǎn)。《規(guī)定》在《條例》的基礎(chǔ)上對機(jī)關(guān)檔案工作的基本任務(wù)作了補(bǔ)充和完善。此外，《規(guī)定》對機(jī)關(guān)通過政府購買服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)檔案工作基本任務(wù)的范圍和要求作出了明確規(guī)定。

2.4 關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施，制定全面方案。基于普遍存在的檔案室建設(shè)不規(guī)范、不標(biāo)準(zhǔn)、硬件設(shè)施不足等問題[10]，《規(guī)定》用第三章共9條內(nèi)容對機(jī)關(guān)檔案室的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了一個(gè)完整的方案。對于檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，《規(guī)定》從智能庫房管理基礎(chǔ)設(shè)施和檔案數(shù)字化、電子文件及電子檔案管理基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備兩個(gè)方面提出了要求。

2.5 梳理工作流程，細(xì)化管理要求。《規(guī)定》除傳統(tǒng)要求外，還增加了一些新的規(guī)定：（1）增加機(jī)關(guān)檔案形成環(huán)節(jié)?！稐l例》中對機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定是從檔案接收環(huán)節(jié)開始的，《規(guī)定》則增加了對檔案形成環(huán)節(jié)的要求?！兑?guī)定》在歸檔材料形成方面，提出了程序要求、記錄載體要求、歸檔質(zhì)量要求等。（2）提出機(jī)關(guān)檔案收集新要求。《規(guī)定》沒有限定為文書檔案保管期限表，實(shí)際上就是要求各機(jī)關(guān)制定包含各個(gè)檔案門類的歸檔范圍和保管期限表來指導(dǎo)收集工作[11]。（3）提供機(jī)關(guān)檔案整理新思路。國家檔案局于2000年12月6日頒布、2001年1月1日起實(shí)施的《歸檔文件整理規(guī)則》取消了立“卷”的做法，對檔案實(shí)現(xiàn)文件級管理。然而從實(shí)際來看，改“卷”為“件”有利有弊。此外，針對機(jī)關(guān)檔案門類劃分不清的問題，《規(guī)定》將機(jī)關(guān)檔案的類別進(jìn)行了更為明確的劃分。這就給機(jī)關(guān)檔案分類劃定了一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。（4）細(xì)化機(jī)關(guān)檔案保管保護(hù)要求?！兑?guī)定》要求機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)檔案載體的不同要求對檔案進(jìn)行存儲(chǔ)和保管，制定檔案管理應(yīng)急預(yù)案并定期組織演練，且應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)納入機(jī)關(guān)總體應(yīng)急預(yù)案。在此基礎(chǔ)上，《規(guī)定》從檔案防火、防盜等防護(hù)工作，庫房溫濕度調(diào)節(jié)、設(shè)施設(shè)備維護(hù)、受損易損檔案修復(fù)等方面對檔案保管和保護(hù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。（5）增加機(jī)關(guān)檔案銷毀程序?！兑?guī)定》對機(jī)關(guān)檔案銷毀程序進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。同時(shí)，《規(guī)定》對檔案銷毀前、銷毀中、銷毀后的銷毀全過程提出了明確要求，能有效減少檔案銷毀過程中出現(xiàn)誤銷、錯(cuò)銷等狀況。（6）重視機(jī)關(guān)檔案開發(fā)利用。與《條例》相比，《規(guī)定》更加重視機(jī)關(guān)檔案的開發(fā)與利用。《規(guī)定》提出以多種形式發(fā)揮檔案的價(jià)值的要求，同時(shí)與機(jī)關(guān)檔案信息化建設(shè)相適應(yīng)，《規(guī)定》提出采用數(shù)據(jù)分析、文本挖掘等新方法擴(kuò)展檔案開發(fā)力度和深度的建議。

2.6 聚焦信息化建設(shè)，提出整體框架。機(jī)關(guān)檔案信息化建設(shè)是機(jī)關(guān)檔案工作的薄弱環(huán)節(jié)[12]?！兑?guī)定》第五章對機(jī)關(guān)的檔案信息化建設(shè)進(jìn)行了專章規(guī)定，對機(jī)關(guān)檔案信息化建設(shè)提出了具體要求，形成了機(jī)關(guān)檔案信息化建設(shè)的總體框架。

2.7 列明獎(jiǎng)懲情形，實(shí)現(xiàn)賞罰分明。《條例》沒有明確機(jī)關(guān)檔案工作機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)法人、機(jī)關(guān)法人代表、機(jī)關(guān)專（兼）職檔案人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任及相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施[13]?！兑?guī)定》第六章專章對機(jī)關(guān)檔案工作應(yīng)得獎(jiǎng)勵(lì)與應(yīng)受處罰的情形作了明確規(guī)定?！兑?guī)定》列出的應(yīng)得獎(jiǎng)勵(lì)與應(yīng)受處罰的情形涉及機(jī)關(guān)檔案工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。

2.8 重視電子檔案，承認(rèn)法律效力?！兑?guī)定》在第四章第二十三條明確規(guī)定，電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，并在《規(guī)定》的多項(xiàng)條款中對電子檔案的管理提出具體要求。從整體來看，《規(guī)定》對電子檔案的管理要求呈現(xiàn)出“一般加特殊”的特點(diǎn)：傳統(tǒng)載體檔案的管理方法能夠滿足電子檔案的管理要求時(shí)，《規(guī)定》一般不再針對電子檔案作具體要求;傳統(tǒng)載體檔案管理方法在某些方面不能滿足電子檔案的管理要求時(shí)，《規(guī)定》會(huì)根據(jù)電子檔案的特殊性作出具體的規(guī)定。

2.9 考慮特殊情況，注重基層工作?！稐l例》中對機(jī)關(guān)檔案工作的相關(guān)規(guī)定是十分籠統(tǒng)的，并未考慮縣級或形成檔案數(shù)量較少的機(jī)關(guān)的特殊情況?！兑?guī)定》則更加關(guān)注縣級機(jī)關(guān)或其他有特殊情況的機(jī)關(guān)的檔案工作?！兑?guī)定》在第八條、第九條、第十四條、第二十二條等四處針對縣級或形成檔案數(shù)量較少的機(jī)關(guān)作出專門規(guī)定?！兑?guī)定》凸顯出國家對縣級或形成檔案數(shù)量較少的機(jī)關(guān)的檔案工作的高度重視，有利于推動(dòng)基層機(jī)關(guān)檔案工作的進(jìn)步。

3 《規(guī)定》實(shí)施的建議

首先，科學(xué)解讀規(guī)定，關(guān)注創(chuàng)新內(nèi)容?！兑?guī)定》具有很強(qiáng)的可操作性和創(chuàng)新性。因此，機(jī)關(guān)必須科學(xué)解讀規(guī)定，結(jié)合本機(jī)關(guān)檔案工作的實(shí)際情況，具體問題具體分析，切忌不考慮本機(jī)關(guān)實(shí)際而生搬硬套地執(zhí)行《規(guī)定》。

其次，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定，推進(jìn)工作進(jìn)步?！兑?guī)定》以國家檔案局“令”的形式發(fā)布，進(jìn)一步增強(qiáng)了其強(qiáng)制性和約束力，因此各機(jī)關(guān)單位必須嚴(yán)格按照要求進(jìn)行相關(guān)工作;對于建議性內(nèi)容，機(jī)關(guān)要結(jié)合本機(jī)關(guān)的客觀條件，最大限度地滿足要求。

最后，發(fā)揮能動(dòng)性，主動(dòng)建言獻(xiàn)策。機(jī)關(guān)檔案工作者在貫徹執(zhí)行《規(guī)定》過程中，應(yīng)發(fā)揮自主創(chuàng)造性，結(jié)合實(shí)際操作中遇到的問題，對今后機(jī)關(guān)檔案法律法規(guī)、方針政策的制定和修訂建言獻(xiàn)策。

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（作者單位：武漢大學(xué)信息管理學(xué)院? ?來稿日期：2019-10-20）