李林

訴訟起因：市民要求鎮(zhèn)政府公開村務(wù)信息被拒

1969年出生的謝同（化名）是常州市新北區(qū)人。2019年5月29日，謝同向江蘇省常州市新北區(qū)羅溪鎮(zhèn)政府（以下簡(jiǎn)稱“羅溪鎮(zhèn)政府”）提出申請(qǐng)，要求公開“羅溪鎮(zhèn)燈塔村1995年1月至2019年5月的村級(jí)財(cái)務(wù)一切收支明細(xì)賬目——村鎮(zhèn)村務(wù)公開（包括歷屆征地、村級(jí)投資、公共建設(shè)項(xiàng)目、村收支明細(xì)、村務(wù)事由等）”。

2019年6月18日，羅溪鎮(zhèn)政府作出《信息公開告知書》，答復(fù)謝同申請(qǐng)的信息不屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第2條規(guī)定的政府信息，并告知謝同可帶好本人身份證直接到羅溪鎮(zhèn)羅墅灣社區(qū)進(jìn)行登記查詢。

謝同不服，持信息公開申請(qǐng)表及《信息公開告知書》，于2019年7月11日向江蘇省常州市新北區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判決撤銷被告所作的《信息公開告知書》，責(zé)令被告重新作出信息公開答復(fù)。

謝同起訴的理由是：羅溪鎮(zhèn)政府答復(fù)引用法律錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)適用《條例》第54條，即法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開政府信息的活動(dòng)適用該條例，故羅溪鎮(zhèn)政府有對(duì)村務(wù)公開監(jiān)督的法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實(shí)并責(zé)令羅墅灣社區(qū)公開。

新北區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告羅溪鎮(zhèn)政府作為基層人民政府，對(duì)其行政管理職責(zé)范圍內(nèi)制作或保存的政府信息具有公開的法定職責(zé)。被告收到原告的政府信息公開申請(qǐng)后，在法定時(shí)限內(nèi)履行了調(diào)查、答復(fù)、送達(dá)的程序，程序合法。因原告申請(qǐng)公開的信息屬于村務(wù)信息，不屬于《條例》規(guī)定的政府信息，被告據(jù)此向原告進(jìn)行告知并建議原告向羅墅灣社區(qū)咨詢，于法有據(jù)。且村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織不屬于《條例》第54條規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”，故原告以信息公開申請(qǐng)的形式向被告投訴羅墅灣社區(qū)不公開村務(wù)信息，被告也無(wú)須以公開信息的方式進(jìn)行回復(fù)。

2019年12月3日，新北區(qū)人民法院作出一審判決，駁回原告謝同的訴訟請(qǐng)求。

二審爭(zhēng)議：村務(wù)信息未公開，鎮(zhèn)政府應(yīng)否代勞

謝同不服一審判決，向江蘇省常州市中級(jí)人民法院提起上訴，要求二審法院撤銷一審判決，改判支持上訴人的一審訴訟請(qǐng)求。

正常來(lái)講，社區(qū)、村委會(huì)等村級(jí)組織屬于基層居民自治組織，村務(wù)公開等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由村委自主作出。那么，上訴人謝同申請(qǐng)羅溪鎮(zhèn)政務(wù)公開是否符合法律規(guī)定呢？二審中，雙方當(dāng)事人圍繞這個(gè)核心爭(zhēng)議焦點(diǎn)展開了庭審辯論。

上訴人謝同上訴稱，根據(jù)《條例》第54條、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第9條等規(guī)定，不管上訴人是以申請(qǐng)政府信息公開的方式還是以依法履職督促公開方式要求公開村務(wù)，均證明被上訴人羅溪鎮(zhèn)政府有依法公開本案信息的職責(zé)，但一審法院并未確認(rèn)告知書違法、未撤銷告知書、未責(zé)令被上訴人限期重新作出告知書。

市民可帶好本人身份證，直接到社區(qū)登記查詢村務(wù)信息（圖/IC photo）

上訴人指出，被上訴人如果認(rèn)為上訴人申請(qǐng)公開的信息不屬于信息公開范圍，除了履行相應(yīng)告知義務(wù)，還應(yīng)當(dāng)舉證證明其拒絕的根據(jù)以及履行法定告知和說(shuō)明理由義務(wù)的情況。上訴人僅告知而未履行舉證職責(zé)，其行政程序違法，上訴人有理由相信行政機(jī)關(guān)可能制作或保存了涉案信息，其應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明已經(jīng)盡到了全面、謹(jǐn)慎的查找義務(wù)。

上訴人認(rèn)為一審適用法律錯(cuò)誤，指出村民委員會(huì)雖然屬于自治組織，但事實(shí)上鎮(zhèn)政府很多公共事務(wù)授權(quán)自治組織協(xié)助管理，如征地、拆遷、企業(yè)服務(wù)等?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》）第31條中關(guān)于行政機(jī)關(guān)履行法定監(jiān)督職責(zé)便屬于本案的審理范圍，被上訴人沒有作出《責(zé)令公布通知書》，未對(duì)村委會(huì)村務(wù)公開的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤，致使上訴人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)受到侵害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

被上訴人羅溪鎮(zhèn)政府對(duì)上訴方的上述觀點(diǎn)予以了反駁。其辯駁稱，上訴人申請(qǐng)公開的事項(xiàng)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，依《組織法》相關(guān)規(guī)定，該事項(xiàng)應(yīng)由村委會(huì)自行公開。

被上訴人認(rèn)為，被上訴方作為一級(jí)鎮(zhèn)政府，對(duì)村級(jí)組織履行財(cái)務(wù)公開的職責(zé)主要是指導(dǎo)和監(jiān)督。根據(jù)《條例》對(duì)政府信息含義的界定，村委會(huì)不屬于《條例》第54條所稱的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”，故被上訴人無(wú)須代行公開，且已履行了告知義務(wù)，請(qǐng)求法院駁回上訴人的上訴請(qǐng)求。

二審落槌：村務(wù)信息是村委的事，鎮(zhèn)政府不能干預(yù)

二審法院經(jīng)審理，認(rèn)為一審判決正確，遂于2020年4月7日作出二審判決，駁回原告謝同的訴訟請(qǐng)求，維持一審判決。

二審法院指出，《條例》所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。因此，適用《條例》規(guī)定予以公開的政府信息，須滿足“履行行政管理職能過程中制作或者獲取”這一前提。

關(guān)于能否因備案認(rèn)定羅溪鎮(zhèn)政府在履行行政管理職能過程中獲取了相關(guān)財(cái)務(wù)公開資料的問題，二審法院認(rèn)為：《組織法》第30條對(duì)村務(wù)公開制度作出規(guī)定，明確了相關(guān)事項(xiàng)的公布主體為村委會(huì)。故本案上訴人所申請(qǐng)公開的信息即屬村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，鎮(zhèn)政府不能代勞或干涉。

二審法院指出，《組織法》第31條規(guī)定了鎮(zhèn)政府查處村委會(huì)違反村務(wù)公開規(guī)定行為的職責(zé)，但此處的“查處”屬于鎮(zhèn)政府的事后監(jiān)督職責(zé)，與村委會(huì)村務(wù)公開分屬不同階段的行為。鎮(zhèn)政府并不參與村務(wù)公開，其查處職責(zé)并不影響在先的村務(wù)公開行為的自治性質(zhì)。

二審法院認(rèn)為，《條例》第54條規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”是指法定授權(quán)下可以對(duì)公共事務(wù)履行行政管理職能的組織。由村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不存在村民應(yīng)當(dāng)服從村委會(huì)的被管理屬性，故村委會(huì)村務(wù)公開行為不應(yīng)適用該條的規(guī)定。

關(guān)于本案鎮(zhèn)政府履職行為的性質(zhì)，二審法院作出了區(qū)分。羅溪鎮(zhèn)政府是否依《組織法》第31條的規(guī)定履行監(jiān)督職責(zé)，與本案羅溪鎮(zhèn)政府是否依《條例》相關(guān)規(guī)定履行政府信息公開職責(zé)，系不同的行政行為，前者不屬于本案審理范圍。

那么將村務(wù)公開所涉資料向鎮(zhèn)政府農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門備案，對(duì)鎮(zhèn)政府而言是否屬于行政行為呢？二審法院回應(yīng)稱，備案無(wú)須鎮(zhèn)政府對(duì)相關(guān)資料審查核實(shí)，《規(guī)定》第9條的規(guī)定也表明，相關(guān)資料經(jīng)相關(guān)人員簽字后即予公開，進(jìn)一步體現(xiàn)出村務(wù)公開屬村民自治范圍，該備案環(huán)節(jié)并不體現(xiàn)行政管理的本質(zhì)特征。即使鎮(zhèn)政府農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門基于該備案規(guī)定留存有相關(guān)資料，也不屬于《條例》所規(guī)定的鎮(zhèn)政府在履行行政管理職能過程中所獲取的政府信息。

因此，上訴人可依法向相關(guān)基層群眾性自治組織要求查詢，羅溪鎮(zhèn)政府向謝同所作答復(fù)內(nèi)容符合法律規(guī)定，遂作出上述判決。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com

點(diǎn)評(píng)

《政府信息公開條例》第39條第1款規(guī)定，申請(qǐng)人以政府信息公開申請(qǐng)的形式進(jìn)行信訪、投訴、舉報(bào)等活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人不作為政府信息公開申請(qǐng)?zhí)幚聿⒖梢愿嬷ㄟ^相應(yīng)渠道提出。如原告以信息公開申請(qǐng)的形式向被告投訴羅墅灣社區(qū)不公開村務(wù)信息，被告也無(wú)須以公開信息的方式進(jìn)行回復(fù)。

《組織法》第5條第1款規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。

《組織法》第30條規(guī)定，村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度。可見村務(wù)公開的主體是村委會(huì)。雖然按照該法第31條的規(guī)定，村民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映村委會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)時(shí)，有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令依法公布。但這一法律規(guī)定也并沒有賦予政府公布村委會(huì)公開事務(wù)的權(quán)利，且這種調(diào)查及該條同時(shí)規(guī)定的鎮(zhèn)政府查處不公開行為都是一種事后行為，而不能由政府直接代為公開。

本案中，被上訴人作為鎮(zhèn)政府對(duì)村務(wù)公開進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，上訴人可依法向被告進(jìn)行事項(xiàng)反映。上訴人在庭審中提及曾向被上訴人申請(qǐng)履行村務(wù)公開監(jiān)督職責(zé)，但因不屬于本案信息公開案件審理范圍，建議上訴人可就此另行主張權(quán)利。