李穎 李瓊 邱靜怡

(浙江省氣象科學(xué)研究所，浙江 杭州 310008)

0 引 言

氣象災(zāi)害嚴(yán)重影響人民生命及財(cái)產(chǎn)安全，而氣象巨災(zāi)造成的損失占?xì)庀鬄?zāi)害損失的比例尤其突出，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈具有直接或間接的影響。世界氣象組織(WMO)統(tǒng)計(jì)表明，1992—2001年期間全球水文氣象災(zāi)害事件占各類(lèi)災(zāi)害的90%左右,導(dǎo)致62.2萬(wàn)人死亡,20多億人受影響,估計(jì)經(jīng)濟(jì)損失4500億美元,占所有自然災(zāi)害損失的65%左右[1]。1970—2009年間全球共發(fā)生的7870次氣象災(zāi)害事件共造成約186萬(wàn)人死亡和19540億美元(2011年美元價(jià)格)的直接經(jīng)濟(jì)損失，死亡人口排在前10位的氣象災(zāi)害僅以占?xì)庀鬄?zāi)害總次數(shù)0.1%的比例造成70%的人員死亡，而直接經(jīng)濟(jì)損失排在前10位的氣象災(zāi)害占總損失的比例達(dá)19%，臺(tái)風(fēng)等風(fēng)暴類(lèi)和洪澇災(zāi)害事件占總氣象災(zāi)害發(fā)生的79%，這兩種災(zāi)害造成的人員死亡和經(jīng)濟(jì)損失占?xì)庀鬄?zāi)害的比例分別為56%和85%[2]。如何在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下、氣候背景條件下、氣象觀測(cè)預(yù)報(bào)發(fā)展水平下，了解氣象巨災(zāi)損失及補(bǔ)償方式的現(xiàn)狀并有效規(guī)劃其未來(lái)發(fā)展路徑，準(zhǔn)確定位氣象部門(mén)的參與深度與服務(wù)方式，成為我國(guó)氣象防災(zāi)減災(zāi)中亟待解決的重要問(wèn)題。

1 巨災(zāi)定義及氣象巨災(zāi)現(xiàn)狀

對(duì)于巨災(zāi)的定義，不同領(lǐng)域的學(xué)者，對(duì)巨災(zāi)的理解與認(rèn)識(shí)有一定的差異，并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)，且針對(duì)突發(fā)性巨災(zāi)(如地震、洪澇等)考慮較多，而對(duì)漸發(fā)性巨災(zāi)(如旱災(zāi)、雪災(zāi)等)的劃分標(biāo)準(zhǔn)考慮較少。根據(jù)已有研究，巨災(zāi)是由超強(qiáng)致災(zāi)因子造成的人員傷亡多、財(cái)產(chǎn)損失大、影響范圍廣、救助需求高，且一旦發(fā)生就使受災(zāi)地區(qū)無(wú)力自我應(yīng)對(duì)，必須借助外界力量進(jìn)行處置的特大自然災(zāi)害。主要具備以下幾個(gè)特點(diǎn)[3]：1)致災(zāi)強(qiáng)度大，巨災(zāi)通常由某一種特大致災(zāi)因子或者由重、特大致災(zāi)因子和其引發(fā)的一系列次生災(zāi)害形成的災(zāi)害鏈構(gòu)成;或者一個(gè)特定地區(qū)和特定時(shí)段，多種致災(zāi)因子并存或并發(fā)形成的多災(zāi)種疊加構(gòu)成。2)災(zāi)害損失重，巨災(zāi)通常造成大量的人員傷亡，巨額的財(cái)產(chǎn)損失，嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和自然環(huán)境影響，形成大范圍的災(zāi)區(qū)。3)救助需求高，巨災(zāi)的應(yīng)急救助和恢復(fù)重建等通常需要更大區(qū)域甚至國(guó)家層面的扶持救助，有時(shí)國(guó)際援助也不可或缺。

就全球而言，根據(jù)世界衛(wèi)生組織和比利時(shí)政府災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)(EM-DAT)數(shù)據(jù)，對(duì)近50 a(1970年至2019年10月)全球氣象巨災(zāi)案例并結(jié)合2019年具體事件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析(圖表略)?？梢钥闯?，亞洲是年均氣象巨災(zāi)事件發(fā)生頻數(shù)最多的地區(qū)，也是年均氣象巨災(zāi)事件造成遇難人數(shù)、受災(zāi)人數(shù)排名第二的地區(qū)。其中，造成亞洲遇難人數(shù)和受災(zāi)人數(shù)最多的氣象災(zāi)害是熱帶氣旋，約占所有氣象災(zāi)害的97%。

就我國(guó)而言，對(duì)建國(guó)以來(lái)(1949—2013年)氣象災(zāi)害情況統(tǒng)計(jì)表明[4]，受災(zāi)累計(jì)死亡人口(1950s:>10000人/a，2000s后：<1000人/a)及死亡率呈顯著下降趨勢(shì)；直接經(jīng)濟(jì)損失絕對(duì)值(1950s:<1000億元/a；2000s以來(lái)：>3000億元/a)呈顯著上升趨勢(shì)；死亡人口和直接經(jīng)濟(jì)損失占所有自然災(zāi)害的比例多年平均值分別為55%和87%。以2004—2008年期間為例[5]，我國(guó)每年因氣象災(zāi)害導(dǎo)致大約2600人死亡,約4億人次受災(zāi)，農(nóng)作物受災(zāi)面積平均達(dá)到4100萬(wàn) hm2左右,絕收面積平均460萬(wàn) hm2左右,直接經(jīng)濟(jì)損失平均約為2360億元，所造成的經(jīng)濟(jì)損失大約占到國(guó)民生產(chǎn)總值的1%～3%。

2 我國(guó)氣象巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

2.1 氣候變化背景下氣象巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)可能增大

全球氣候變化背景下，極端氣象災(zāi)害的發(fā)生面臨更多的不確定性。IPCC第五次評(píng)估報(bào)告指出，1983—2012年可能是過(guò)去1400 a中最暖的30 a。在1880—2012年期間，全球平均陸地和海表溫度升高了0.85℃。研究表明全球平均海平面上升速率在1901—2010年間的平均值為每年1.7 mm，1971—2010年間為每年2.0 mm，1993—2010年間為每年3.2 mm，海平面上升速率明顯加快。氣候變暖改變了大氣、海洋的環(huán)流，強(qiáng)熱帶氣旋活動(dòng)可能增強(qiáng)，可能造成更為極端氣象災(zāi)害的增加和影響區(qū)域擴(kuò)大。據(jù)瑞再研究院Sigma報(bào)告統(tǒng)計(jì)，2017年全球因?yàn)?zāi)害導(dǎo)致的保險(xiǎn)損失約為1,360億美元，遠(yuǎn)高于前10 a的平均值(580億美元)。由此可見(jiàn)，我國(guó)極端氣象災(zāi)害的發(fā)生的可能性不容忽視。氣象巨災(zāi)保險(xiǎn)已經(jīng)并將在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)成為氣象災(zāi)害保險(xiǎn)中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題。

2.2 氣象巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付比尚有一定差距

保險(xiǎn)是有效減緩自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失的有效手段，而我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付比與發(fā)達(dá)國(guó)家相比尚有差距。在全球有關(guān)災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)計(jì)中，來(lái)自保險(xiǎn)公司的賠款要占到整個(gè)災(zāi)害損失的36%以上，發(fā)達(dá)國(guó)家這一指標(biāo)甚至高達(dá)80%以上，而在我國(guó)，許多自然災(zāi)害保險(xiǎn)公司所承擔(dān)的比重甚至不足1%。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2008年初造成直接經(jīng)濟(jì)損失1516.5億元的南方冰凍雨雪災(zāi)害，僅獲得了保險(xiǎn)業(yè)3%左右的賠付。這表明我國(guó)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮，此類(lèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展尚有巨大的提升空間。

2.3 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理迫切需要對(duì)極端事件的捕捉

氣象數(shù)據(jù)觀測(cè)手段及預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)技術(shù)的進(jìn)步，極端數(shù)據(jù)的捕捉能力增強(qiáng)，對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)結(jié)果和氣象保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要影響。在氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，保險(xiǎn)費(fèi)率和準(zhǔn)備金的精算往往是基于歷史氣象記錄，歷史氣象事件記錄量的時(shí)空精度將嚴(yán)重制約致災(zāi)因子概率分布的估算精度，進(jìn)而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的可靠性和穩(wěn)定性產(chǎn)生較大影響。尤其是出現(xiàn)次數(shù)較少但又影響巨大的極端氣象災(zāi)害事件，其評(píng)估的重現(xiàn)期結(jié)果往往會(huì)更不穩(wěn)定，導(dǎo)致評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)不確定性增加。例如，1992年襲擊美國(guó)佛羅里達(dá)的Andrew颶風(fēng)就導(dǎo)致了11家保險(xiǎn)公司因無(wú)法賠付而倒閉。2005年颶風(fēng)Katrina造成了新奧爾良地區(qū)風(fēng)暴潮及洪水災(zāi)害，這一極端事件的水位記錄的加入，使得同一水位的重現(xiàn)期由原來(lái)的1200 a減少至397 a，一些保險(xiǎn)公司不得不停止對(duì)該區(qū)域的投?；蚴翘岣弑ＹM(fèi)來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 氣象部門(mén)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范的參與方式較為單一

氣象部門(mén)在氣象保險(xiǎn)推行中參與方式較為淺顯單一。雖然氣象災(zāi)害保險(xiǎn)已經(jīng)在我國(guó)試行多年，我國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)對(duì)氣象災(zāi)害的認(rèn)識(shí)還不夠深刻，特別是在專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)(如農(nóng)險(xiǎn)和水險(xiǎn))等方面，氣象服務(wù)方式仍多處于比較淺顯的氣象致災(zāi)因子數(shù)據(jù)支持的直接提供等方面，缺乏氣象部門(mén)與保險(xiǎn)公司對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)的深度融合，缺乏災(zāi)前預(yù)警、災(zāi)中定損、災(zāi)后核損的動(dòng)態(tài)融合。氣象部門(mén)在未來(lái)氣象巨災(zāi)保險(xiǎn)中的角色定位，探索氣象部門(mén)在氣象巨災(zāi)保險(xiǎn)服務(wù)中進(jìn)行數(shù)據(jù)支持、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、運(yùn)作機(jī)制等方面的深度參與方式具有重要實(shí)際意義。

3 我國(guó)氣象巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展的新機(jī)遇

3.1 總體國(guó)家安全觀逐步構(gòu)建，綜合防災(zāi)減災(zāi)勢(shì)在必行

2014年，習(xí)近平總書(shū)記提出“總體國(guó)家安全觀”，要求既要重視傳統(tǒng)安全，又要重視非傳統(tǒng)安全，既重視發(fā)展問(wèn)題，又重視安全問(wèn)題，發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的條件，堅(jiān)持以民為本、以人為本，堅(jiān)持國(guó)家安全一切為了人民、一切依靠人民，真正夯實(shí)國(guó)家安全的群眾基礎(chǔ)。2016年7月以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次就防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)作出重要指示批示，發(fā)表重要講話。2016年7月28日，習(xí)近平總書(shū)記視察唐山并發(fā)表重要講話，提出“兩個(gè)堅(jiān)持”“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新理念，為我們做好防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急管理工作提供了根本遵循。2016年12月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2016—2020年)》。在此背景下，氣象綜合防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)運(yùn)而生，勢(shì)在必行，而巨災(zāi)保險(xiǎn)是氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的一項(xiàng)重要工具。

3.2 中國(guó)特色應(yīng)急管理體制構(gòu)建進(jìn)入新階段

2018年3月下旬，根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》、十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案等，國(guó)務(wù)院新組建應(yīng)急管理部。這標(biāo)志著，我國(guó)“統(tǒng)一指揮、專(zhuān)常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制”的構(gòu)建進(jìn)入了新的實(shí)質(zhì)性階段。應(yīng)急管理部的組建，充分體現(xiàn)了應(yīng)急管理與常態(tài)管理相結(jié)合的現(xiàn)代治理新趨勢(shì)。中國(guó)特色應(yīng)急管理體制的構(gòu)建進(jìn)入新階段，為加強(qiáng)氣象與保險(xiǎn)業(yè)合作、整合社會(huì)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)資源以及為氣象部門(mén)全面參與自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)提供了新的機(jī)遇。

3.3 新國(guó)十條塑造保險(xiǎn)夢(mèng)，巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制不斷完善

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)是黨的十八屆三中全會(huì)提出的政府服務(wù)及財(cái)政制度化改革的重要任務(wù)之一。2014年8月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(即“新國(guó)十條”),宣布將保險(xiǎn)納入災(zāi)害事故防范救助體系，進(jìn)一步提出以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以商業(yè)保險(xiǎn)為平臺(tái)，以多層次風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為保障，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度；研究建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、巨災(zāi)再保險(xiǎn)等制度，逐步形成財(cái)政支持下的多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制”。建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度會(huì)為我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展開(kāi)辟新的廣闊空間，為巨災(zāi)的綜合風(fēng)險(xiǎn)管理帶來(lái)更新鮮的血液。瑞士再保險(xiǎn)公司(SwissRe)2019年第一期Sigma研究報(bào)告分析認(rèn)為，未來(lái)10 a，亞洲新興市場(chǎng)將引領(lǐng)新興市場(chǎng)保費(fèi)增長(zhǎng),15 a后中國(guó)將成為最大的保險(xiǎn)市場(chǎng)；隨著經(jīng)濟(jì)重心繼續(xù)從西方轉(zhuǎn)移至東方，新興市場(chǎng)將為全球經(jīng)濟(jì)提供增長(zhǎng)動(dòng)力,7大新興市場(chǎng)對(duì)全球增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率將高達(dá)42%，其中僅中國(guó)的貢獻(xiàn)率就達(dá)到27%。因此，全面融入氣象巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立和實(shí)踐，是氣象部門(mén)義不容辭的責(zé)任。

3.4 國(guó)內(nèi)和國(guó)際氣象防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)任務(wù)帶來(lái)難得機(jī)遇

正在全球氣候變化、快速城市化的背景下,極端天氣氣候?yàn)?zāi)害多發(fā)頻發(fā),對(duì)綜合氣象防災(zāi)減災(zāi)的開(kāi)展提出了更高的要求。常態(tài)化和非常態(tài)化相結(jié)合的災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警能力不足、多部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不足、公眾自救意識(shí)不足等問(wèn)題成為我國(guó)綜合氣象防災(zāi)減災(zāi)工作存在的短板[6]。黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、雄安新區(qū)和粵港澳灣區(qū)等戰(zhàn)略和規(guī)劃的發(fā)布與實(shí)施，既給氣象部門(mén)帶來(lái)了挑戰(zhàn)，也送來(lái)了難得的機(jī)遇。

4 國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)制度與我國(guó)氣象巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)情況

許多國(guó)家和地區(qū)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度發(fā)展較早，因此他們的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段巨災(zāi)保險(xiǎn)的試行和進(jìn)一步探索具有重要的借鑒意義。國(guó)外比較典型的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度有日本地震保險(xiǎn)、美國(guó)加州地震保險(xiǎn)、土耳其地震保險(xiǎn)、中國(guó)臺(tái)灣地震保險(xiǎn)、新西蘭地震保險(xiǎn)、美國(guó)佛羅里達(dá)颶風(fēng)保險(xiǎn)、美國(guó)國(guó)家洪水保險(xiǎn)、英國(guó)洪水保險(xiǎn)(擴(kuò)展到自然災(zāi)害)、法國(guó)自然災(zāi)害保險(xiǎn)、日本農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)和加勒比地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)共保體等[7-12]，可以看到，20世紀(jì)90年代開(kāi)始，美國(guó)、日本等自然災(zāi)害高發(fā)的發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)將區(qū)域性、多災(zāi)種的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成果，與減災(zāi)規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，并取得了顯著效果，為沿海重大工程項(xiàng)目的選址及設(shè)防、災(zāi)害應(yīng)急期間政府決策、人員疏散、救援力量調(diào)配等提供了重要的科學(xué)依據(jù)，在巨災(zāi)應(yīng)對(duì)中發(fā)揮了重要作用。美國(guó)聯(lián)邦緊急事件管理局(FEMA)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)包括水災(zāi)、地震、颶風(fēng)、海嘯、風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害以及火災(zāi)、恐怖威脅等在內(nèi)的各種突發(fā)公共事件的處理，全面協(xié)調(diào)減災(zāi)、預(yù)防、緊急管理和恢復(fù)重建等工作，是美國(guó)應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在應(yīng)對(duì)巨災(zāi)中形成了預(yù)警發(fā)布、災(zāi)害應(yīng)急、恢復(fù)重建等一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

2014年，國(guó)務(wù)院于發(fā)布的《國(guó)務(wù)院加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》中，明確提出，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)各地根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，探索對(duì)臺(tái)風(fēng)、地震等災(zāi)害的有效保障模式。2017年1月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》提出，“鼓勵(lì)各地結(jié)合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，探索巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)有效保障模式”。在政策支持下，涵蓋氣象巨災(zāi)在內(nèi)的巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)陸續(xù)展開(kāi)[15-17]。2014年7月，深圳第一個(gè)開(kāi)始巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，此后寧波、云南、四川、廣東、黑龍江等地相繼開(kāi)展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。試點(diǎn)工作各具特色，例如，2014年啟動(dòng)的深圳市巨災(zāi)保險(xiǎn)，針對(duì)臺(tái)風(fēng)等15種災(zāi)害以及由此引發(fā)的核事故風(fēng)險(xiǎn)，提供每人最高10萬(wàn)元的保險(xiǎn)保障。2016年廣東巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)啟動(dòng)，這是我國(guó)首次使用商業(yè)保險(xiǎn)為地方財(cái)政提供保險(xiǎn)保障。該項(xiàng)目采用指數(shù)保險(xiǎn)的形式，以風(fēng)速、降雨量等參數(shù)作為理賠的依據(jù)，保險(xiǎn)賠付支付給地方財(cái)政，用于政府在公共領(lǐng)域的救助和重建等工作，為廣東10個(gè)試點(diǎn)城市提供超過(guò)20億元的保險(xiǎn)保障。黑龍江省在2016年開(kāi)展了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，專(zhuān)門(mén)保障農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的抗巨災(zāi)能力，為精準(zhǔn)扶貧貢獻(xiàn)保險(xiǎn)業(yè)的力量。試點(diǎn)中產(chǎn)生了諸如“寧波模式”等經(jīng)驗(yàn)，在制度設(shè)計(jì)、保險(xiǎn)產(chǎn)品等方面也發(fā)現(xiàn)了許多問(wèn)題和不足，有待進(jìn)一步改進(jìn)和完善?，F(xiàn)就試點(diǎn)初期涵蓋氣象災(zāi)害的深圳、寧波巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)情況展開(kāi)研究，對(duì)基本情況、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、政府參與方式、特色點(diǎn)等角度進(jìn)行比較，以期從中吸取經(jīng)驗(yàn)，探索路徑。

4.1 深圳巨災(zāi)救助保險(xiǎn)

1)基本情況

深圳巨災(zāi)從2014年5月開(kāi)始試點(diǎn)，由深圳市民政局與人保財(cái)險(xiǎn)深圳市分公司正式簽署《深圳市巨災(zāi)救助保險(xiǎn)協(xié)議書(shū)》，由市政府全額出資3600萬(wàn)元向商業(yè)保險(xiǎn)公司購(gòu)買(mǎi)巨災(zāi)保險(xiǎn)服務(wù)，成為全國(guó)首個(gè)巨災(zāi)落地的試點(diǎn)項(xiàng)目。

在試點(diǎn)過(guò)程中，深圳城市巨災(zāi)險(xiǎn)不斷調(diào)整改進(jìn)，引入巨災(zāi)“共保體”模式，保單設(shè)計(jì)不斷完善，保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，保障范圍擴(kuò)大，保障力度走在全國(guó)前列。

2)產(chǎn)品設(shè)計(jì)及改進(jìn)

根據(jù)深圳市自然災(zāi)害、地理地質(zhì)條件、人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)及核安全風(fēng)險(xiǎn)等特點(diǎn)，保障范圍覆蓋到“15種災(zāi)害(暴風(fēng)、暴雨、崖崩、雷擊、洪水、龍卷風(fēng)、颮線、臺(tái)風(fēng)、海嘯、泥石流、滑坡、地陷、冰雹、內(nèi)澇、主震震級(jí)4.5及以上的地震)及其次生災(zāi)害”造成的人身傷害、房屋損失補(bǔ)償?shù)取?/p>

保障對(duì)象為“當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)處于深圳市行政區(qū)域范圍內(nèi)的所有自然人，包括常住人口以及臨時(shí)來(lái)深圳出差、旅游、務(wù)工、搶險(xiǎn)救災(zāi)和見(jiàn)義勇為等人員”。

保險(xiǎn)責(zé)任包括以下方面：①人身傷亡救助費(fèi)用：主震震級(jí)4.5級(jí)及以上地震、海嘯、及其次生災(zāi)害導(dǎo)致的人身傷亡每人每次災(zāi)害責(zé)任限額25萬(wàn)元，每次災(zāi)害總限額20億元；其他災(zāi)害其次生災(zāi)害導(dǎo)致的人身傷亡每人每次災(zāi)害責(zé)任限額25萬(wàn)元，每次災(zāi)害總限額1億。②轉(zhuǎn)移安置費(fèi)用：核應(yīng)急救助費(fèi)用，每人每次災(zāi)害責(zé)任限額2500元，每次災(zāi)害總限額5億元；其他緊急轉(zhuǎn)移安置費(fèi)用，每人每次災(zāi)害責(zé)任限額300元，每人每天限額20元，每次災(zāi)害總限額1000萬(wàn)元。③災(zāi)后救助費(fèi)用：災(zāi)后人員救助費(fèi)用，其中受災(zāi)人員過(guò)渡期生活救助標(biāo)準(zhǔn)為每人每次災(zāi)害責(zé)任限額2250元，每人每天限額25元，遇難人員家屬安置費(fèi)用按每位遇難人員2萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)，以上兩項(xiàng)合計(jì)每次災(zāi)害總限額200萬(wàn)元；居民住房倒損補(bǔ)償費(fèi)用，每戶(hù)每次災(zāi)害責(zé)任限額2萬(wàn)元，每次災(zāi)害總限額2億元。(注：由于保額不斷改進(jìn)，以上為2020年標(biāo)準(zhǔn))

3)政府參與方式

政府全額出資購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，由民政局負(fù)責(zé)對(duì)接，構(gòu)改革后劃市應(yīng)急管理局主辦。

4)巨災(zāi)共保體

試點(diǎn)過(guò)程中，引入“共保體”承保模式，以一家首席保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)為主，多家保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)為輔，共同承保。在政府采購(gòu)方式上，由單一來(lái)源采購(gòu)改為向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)。2016年，深圳市民政局通過(guò)深圳政府采購(gòu)中心網(wǎng)上平臺(tái)公開(kāi)招標(biāo)，由國(guó)壽產(chǎn)險(xiǎn)深圳分公司、太平洋產(chǎn)險(xiǎn)深圳分公司和華泰財(cái)險(xiǎn)深圳分公司組成的共保體中標(biāo)。2019年，深圳市巨災(zāi)保險(xiǎn)共保體由人保財(cái)險(xiǎn)、太平洋財(cái)險(xiǎn)、太平財(cái)險(xiǎn)、國(guó)壽財(cái)險(xiǎn)、平安財(cái)險(xiǎn)5家保險(xiǎn)公司組成，其中，人保財(cái)險(xiǎn)為首席保險(xiǎn)人。

4.2 寧波公共巨災(zāi)保險(xiǎn)

1)基本情況

2014年3月，寧波向原中國(guó)保監(jiān)會(huì)正式提出開(kāi)展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，并獲得了批準(zhǔn)。同年11月，寧波遵循“廣泛覆蓋、基本保障、市場(chǎng)化運(yùn)作、循序漸進(jìn)”的原則，出臺(tái)《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，由政府出資3800萬(wàn)元向商業(yè)保險(xiǎn)公司購(gòu)買(mǎi)巨災(zāi)保險(xiǎn)服務(wù)，提供6億元的風(fēng)險(xiǎn)保障。2018年寧波公共巨災(zāi)保險(xiǎn)正式進(jìn)入實(shí)施階段。

寧波巨災(zāi)保險(xiǎn)可以用6個(gè)字概括，多層次廣覆蓋。公共巨災(zāi)保險(xiǎn)體系已經(jīng)形成了政府、基層組織和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)各方密切協(xié)作的救災(zāi)工作網(wǎng)絡(luò)，提高了防災(zāi)減災(zāi)的社會(huì)合力，成為政府應(yīng)用現(xiàn)代金融保險(xiǎn)手段提高應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力的創(chuàng)新案例，被稱(chēng)為“寧波巨災(zāi)保險(xiǎn)樣板”。

2)產(chǎn)品設(shè)計(jì)及改進(jìn)

巨災(zāi)保險(xiǎn)的保障范圍為當(dāng)?shù)厝菀自馐艿呐_(tái)風(fēng)、龍卷風(fēng)、強(qiáng)熱帶風(fēng)暴、暴雨、洪水和雷擊及其引起的突發(fā)性滑坡、泥石流、水庫(kù)潰壩、漏電和化工裝置爆炸、泄漏等次生災(zāi)害造成的人身傷亡撫恤及家庭財(cái)產(chǎn)損失救助。

保障對(duì)象為災(zāi)害發(fā)生時(shí)處于寧波市行政區(qū)域范圍內(nèi)的所有人口(包括常住人口及來(lái)寧波出差、旅游、務(wù)工的流動(dòng)人口)的人身傷亡撫恤，以及寧波市行政區(qū)域內(nèi)常住居民(有寧波市戶(hù)籍或持有居住證的人員)的家庭財(cái)產(chǎn)損失救助。

保險(xiǎn)責(zé)任中明確最高限額。因巨災(zāi)導(dǎo)致人身傷亡的，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)賠付，撫恤金額最高10萬(wàn)元/人；居民實(shí)際居住的住房發(fā)生財(cái)產(chǎn)損失的，救助額度最高2000元/戶(hù)；居民因在巨災(zāi)期間的見(jiàn)義勇為行為導(dǎo)致死亡、殘疾的，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)賠付最高每人10萬(wàn)元的見(jiàn)義勇為增補(bǔ)撫恤費(fèi)用。

通過(guò)3 a多的試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2017年12月，寧波市政府出臺(tái)《關(guān)于深化巨災(zāi)保險(xiǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，在保障范圍和責(zé)任方面，自然災(zāi)害保險(xiǎn)的保障范圍增加了暴雪責(zé)任險(xiǎn)種，雷擊保險(xiǎn)責(zé)任擴(kuò)大到居民家庭財(cái)產(chǎn)損失救助，把因重大突發(fā)公共安全事故造成的人身傷亡撫恤和安置費(fèi)用，也納入保障范圍。

3)政府參與方式

①政府全額出資購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，由民政局負(fù)責(zé)對(duì)接，機(jī)構(gòu)改革后劃市應(yīng)急管理局主辦。②注資建立巨災(zāi)基金。③市政府每年另行安排1020萬(wàn)元資金建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，當(dāng)巨災(zāi)保險(xiǎn)年度經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)虧損時(shí)，可動(dòng)用準(zhǔn)備金彌補(bǔ)保險(xiǎn)虧損，平滑巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)波動(dòng)。④監(jiān)管巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)行，并不斷調(diào)整改進(jìn)試點(diǎn)。

4)巨災(zāi)基金

2019年，寧波建立巨災(zāi)基金，財(cái)政首期注入500萬(wàn)元啟動(dòng)資金，主要用于承擔(dān)在政府巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付限額以上的賠付，并充分調(diào)動(dòng)各方力量，廣泛吸收社會(huì)捐贈(zèng)資金，形成一個(gè)全社會(huì)共同參與的應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的公共平臺(tái)。寧波市巨災(zāi)保險(xiǎn)基金會(huì)通過(guò)招標(biāo)的方式，選取中標(biāo)銀行開(kāi)設(shè)基本存款賬戶(hù)和專(zhuān)用存款賬戶(hù)。

5)成果成效

巨災(zāi)保險(xiǎn)共保體，在提升理賠服務(wù)品質(zhì)、巨災(zāi)保險(xiǎn)知曉率、防災(zāi)減災(zāi)宣傳、培訓(xùn)演練、災(zāi)害研究等方面取得了一定成效，為城市的防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)害救助提供了“保險(xiǎn)服務(wù)”模式。

5 氣象部門(mén)參與巨災(zāi)保險(xiǎn)的對(duì)策建議

5.1 加強(qiáng)氣候變化監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)，努力做好巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)把控標(biāo)桿

工業(yè)革命以來(lái)，溫室氣體排放速度的增加使得全球變暖已成為共識(shí)，“人類(lèi)世”被地球系統(tǒng)科學(xué)家認(rèn)為代替全新世的新地質(zhì)紀(jì)元[13]。20 a前，IPCC提出了臨界點(diǎn)的概念,當(dāng)時(shí)認(rèn)為，只有當(dāng)全球變暖超過(guò)前工業(yè)化時(shí)期水平之上5℃時(shí)，才可能到達(dá)氣候系統(tǒng)中的這些臨界點(diǎn)，而在10 a前確定的氣候臨界點(diǎn)中，有一半以上或已被激活[14]。如何衡量全球氣候變化條件下的氣象巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，是未來(lái)一段時(shí)間氣象部門(mén)亟需關(guān)注的問(wèn)題。

對(duì)于氣候變化條件下的極端事件超越概率的預(yù)估，將對(duì)國(guó)家巨災(zāi)償付制度、保險(xiǎn)產(chǎn)品乃至保險(xiǎn)業(yè)布局的規(guī)劃設(shè)計(jì)起到?jīng)Q定性作用。歷史上多次巨災(zāi)融資計(jì)劃不足都是由于對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的低估造成的，比如，1992年極具破壞力的安德魯颶風(fēng)發(fā)生之前，對(duì)颶風(fēng)單個(gè)損失最大損失估計(jì)是70億美元，而該事件造成的損失達(dá)260億美元(其中155億美元是可保損失)，由此造成了許多保險(xiǎn)公司、再保公司等在財(cái)務(wù)上陷入了困境。因此，氣象部門(mén)作為氣候變化首當(dāng)其沖的監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)要害部門(mén)，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用好氣候監(jiān)測(cè)及中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)的有效技術(shù)手段，及時(shí)有效的為政府、公眾和保險(xiǎn)等行業(yè)部門(mén)的長(zhǎng)期巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)把控提供科學(xué)、準(zhǔn)確、客觀的方向性建議和技術(shù)支撐。

5.2 氣象災(zāi)害無(wú)國(guó)界無(wú)區(qū)劃，勇于引領(lǐng)巨災(zāi)保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)

從國(guó)家層面，黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、雄安新區(qū)和粵港澳大灣區(qū)等戰(zhàn)略和規(guī)劃的發(fā)布與實(shí)施，既給氣象部門(mén)帶來(lái)了挑戰(zhàn)，也送來(lái)了難得的機(jī)遇。國(guó)際社會(huì)更加期待我國(guó)在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。氣候承載力評(píng)估和氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施中首先面臨的關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題之一。氣象部門(mén)擁有全球監(jiān)測(cè)、全球預(yù)報(bào)和全球服務(wù)能力，同時(shí)重視多災(zāi)種、災(zāi)害鏈和災(zāi)害遭遇的綜合氣象風(fēng)險(xiǎn)防范能力建設(shè)，為國(guó)內(nèi)外重大戰(zhàn)略項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“防災(zāi)減災(zāi)，氣象先行；氣候變化，政策溝通；國(guó)際交流，減災(zāi)合作，綠色發(fā)展，互聯(lián)互通；絲路繁榮，命運(yùn)與共”提供了支撐。

從地方層面，根據(jù)首批巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)的深圳、寧波、大理的試點(diǎn)情況來(lái)看，寧波、大理的巨災(zāi)保險(xiǎn)存在極高的保險(xiǎn)賠付率，多年的苦心經(jīng)營(yíng)仍無(wú)法抵擋一次巨災(zāi)事故的沖擊;若加上保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)的各項(xiàng)稅費(fèi)，承保公司在巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)上可能存在虧損。反觀傳統(tǒng)保險(xiǎn)，并非所有的風(fēng)險(xiǎn)都可以用保險(xiǎn)工具來(lái)處理，而必須符合幾個(gè)前置條件：1)每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)單位損失的可能性是可以預(yù)計(jì)的;2)每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)單位是相互獨(dú)立的;3)風(fēng)險(xiǎn)是要大體同質(zhì)的;4)大量同質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)。只有符合以上條件才能符合大數(shù)法則，而巨災(zāi)的發(fā)生，往往會(huì)在短時(shí)間內(nèi)對(duì)受災(zāi)地區(qū)的財(cái)物造成嚴(yán)重?fù)p害，大量風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)的同時(shí)遭受損失，使得巨災(zāi)保險(xiǎn)所要求的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)的獨(dú)立性較弱、甚至喪失，進(jìn)而導(dǎo)致保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)事故中面臨極高的賠付率。加之極端氣候現(xiàn)象的頻發(fā)，巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)面臨著更大的挑戰(zhàn)。雖然保費(fèi)均有當(dāng)?shù)卣袚?dān)，但并不有利于巨災(zāi)保險(xiǎn)的推廣和公眾防災(zāi)意識(shí)的提高。

氣象巨災(zāi)，特別是臺(tái)風(fēng)、干旱、雨雪冰凍災(zāi)害等，都是跨區(qū)域、大范圍、損失大、影響范圍同質(zhì)樣本多的災(zāi)害，跨國(guó)界、跨區(qū)域建立“巨災(zāi)基金”、“巨災(zāi)共保體”具有較大可行性。因此，氣象部門(mén)可以積極發(fā)揮專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，抓住機(jī)遇，積極參與跨區(qū)域巨災(zāi)保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)中來(lái)。

5.3 借鑒兄弟行業(yè)前瞻經(jīng)驗(yàn)，積極主導(dǎo)氣象巨災(zāi)模型研發(fā)

多年來(lái)，中國(guó)巨災(zāi)模型多處于研究階段，商用模型較匱乏。即使保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司各自擁有內(nèi)部模型，但由于若干精選模型在保險(xiǎn)行業(yè)普遍運(yùn)用，仍主要依賴(lài)于全球3家模型公司AIR、RMS及EQE。

近年，我國(guó)巨災(zāi)模型自主研發(fā)能力正在不斷提高。2003年以來(lái)，保監(jiān)會(huì)推動(dòng)了我國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)的地震保險(xiǎn)制度的探索研究，同時(shí)，在農(nóng)業(yè)氣象巨災(zāi)保險(xiǎn)制度方面也進(jìn)行了有益探索。2018年5月，中國(guó)再保險(xiǎn)集團(tuán)正式發(fā)布了我國(guó)首個(gè)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、可商用的地震巨災(zāi)模型，對(duì)系統(tǒng)性提升我國(guó)地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)量化管理能力具有里程碑意義。繼地震模型之后，研發(fā)符合我國(guó)國(guó)情的其他自然災(zāi)害巨災(zāi)模型列入規(guī)劃。

氣象部門(mén)需緊抓機(jī)遇，借鑒地震巨災(zāi)模型開(kāi)發(fā)的成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際，積極與應(yīng)急管理部門(mén)、保險(xiǎn)業(yè)相關(guān)部門(mén)齊心合力攻堅(jiān)，積極推動(dòng)科技專(zhuān)業(yè)創(chuàng)新在氣象巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中的應(yīng)用實(shí)踐與商業(yè)化，以實(shí)現(xiàn)最大限度減輕氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

5.4 加強(qiáng)新時(shí)期全方位合作，創(chuàng)新建立健全服務(wù)機(jī)制體制

2014年8月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(即“新國(guó)十條”),宣布將保險(xiǎn)納入災(zāi)害事故防范救助體系?！靶聡?guó)十條”提出：以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以商業(yè)保險(xiǎn)為平臺(tái)，以多層次風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為保障，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度；研究建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、巨災(zāi)再保險(xiǎn)等制度，逐步形成財(cái)政支持下的多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

目前，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)衍生工具運(yùn)用不充分。以美國(guó)為例，巨災(zāi)保險(xiǎn)衍生品市場(chǎng)自1992年成立以來(lái)，已有巨災(zāi)期貨、巨災(zāi)期權(quán)、巨災(zāi)互換、巨災(zāi)債券等多種交易形式。與國(guó)外相比，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)尚處在探索階段，風(fēng)險(xiǎn)證券化和其他有關(guān)衍生工具在我國(guó)的嘗試與運(yùn)用還不成熟。因此，氣象部門(mén)應(yīng)當(dāng)考慮多層次參與巨災(zāi)保險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的探索、研究、建設(shè)，以及多種創(chuàng)新型合作服務(wù)模式的建立。

當(dāng)前形勢(shì)下，以發(fā)展較早、承包積極性較高的農(nóng)業(yè)氣象巨災(zāi)保險(xiǎn)為例，其在制度機(jī)制上還相當(dāng)不足，缺乏制度創(chuàng)新活力。一方面，需要加強(qiáng)在國(guó)家層面建立保險(xiǎn)與氣象服務(wù)的合作機(jī)制。例如，可以加強(qiáng)氣象部門(mén)與銀保監(jiān)會(huì)合作，出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)和規(guī)范，促進(jìn)農(nóng)業(yè)等行業(yè)氣象服務(wù)的健康持續(xù)發(fā)展。另一方面，需要加強(qiáng)建立氣象服務(wù)信息的保險(xiǎn)行業(yè)共享機(jī)制，主要包括短期天氣預(yù)報(bào)、氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、農(nóng)業(yè)氣象情報(bào)、中長(zhǎng)期氣候預(yù)報(bào)信息，以便保險(xiǎn)公司提前做好災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控和災(zāi)情預(yù)評(píng)估等工作。