劉曉濤

（上海市水務(wù)局，200050，上海）

2020 年，我國防汛救災(zāi)形勢十分嚴(yán)峻。 習(xí)近平總書記一個月內(nèi)三次作出重要指示，要求各地區(qū)和有關(guān)部門堅持人民至上、生命至上，各級黨委和政府壓實責(zé)任、勇于擔(dān)當(dāng)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部深入一線、靠前指揮，組織廣大干部群眾，統(tǒng)籌做好疫情防控和防汛救災(zāi)工作，盡最大努力保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。

上海市認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記重要指示， 積極應(yīng)對超常規(guī)汛情雨情， 自覺服從太湖流域泄洪調(diào)度，全市未發(fā)生因強(qiáng)降雨引發(fā)的重大災(zāi)害，城市運行總體平穩(wěn)有序，并為減輕上游省市防洪壓力作出了貢獻(xiàn)。

一、上海水旱災(zāi)害防御工作面臨的新挑戰(zhàn)

上海位于長江流域和太湖流域下游，屬于亞熱帶季風(fēng)氣候，面臨臺風(fēng)、暴雨、高潮、洪水等自然災(zāi)害的威脅。 近年來，隨著上海經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和長三角區(qū)域的氣候變化日趨復(fù)雜，上海的水旱災(zāi)害防御形勢愈加嚴(yán)峻，“要求高、關(guān)注高、難度高、風(fēng)險高”成為水旱災(zāi)害防御工作重點關(guān)注的新課題。

2020 年，受疫情、汛情雙重影響，上海市水旱災(zāi)害防御工作還面臨以下新挑戰(zhàn)：

1.雨情水情超常規(guī)

2020 年汛期，上海市降雨呈現(xiàn)局地性、突發(fā)性、短歷時、大強(qiáng)度、不均衡等特點。 入汛以來（6 月1 日—8 月10 日20 時）全市平均雨量761.4 mm，較常年同期（391.3 mm）偏多94.6%，比常年汛期（614 mm）偏多24.0%。 其中，梅雨持續(xù)時間長，達(dá)42 天，比常年梅雨期多19 天， 最長一次降雨過程持續(xù)了41 小時；梅雨量大，全市平均梅雨量為533.0 mm，是常年梅雨量（222.1 mm）的2.4 倍，居1961 年本市有記錄以來第二位， 為2000 年以來第一位。2020 年首個臺風(fēng)“黑格比”盡管體型小，但風(fēng)雨強(qiáng)度大，全市平均雨量達(dá)到101.1 mm（8 月4 日18 時—5日10時），金山區(qū)遭遇特大暴雨，平均雨量208.9mm，廊下站334.1 mm 全市單站最大， 興塔站67.5 mm 全市小時雨強(qiáng)最大； 又恰逢天文大潮和上游泄洪，洪、潮、雨“三碰頭”導(dǎo)致內(nèi)河水位普遍超警，金山區(qū)張堰鎮(zhèn)張涇河水位超歷史紀(jì)錄。

2.流域行洪壓力大

2020 年長江、太湖相繼發(fā)生洪水，太湖水位連續(xù)9 天（7 月17 日—25 日）超過保證水位（4.65 m），最高達(dá)4.79 m，連續(xù)46 天（6 月28 日—8 月12 日）超警戒水位（3.80 m）；杭嘉湖嘉興站連續(xù)53 天（6 月21 日—8 月12 日）超警戒水位（3.30 m），19 天超保證水位（3.70 m）；陽澄淀泖區(qū)陳墓站29 天超警戒水位（3.60 m），連續(xù)2 天（7 月7日—8 日）超保證水位（4.00 m），吳淞江趙屯站最高水位4.05 m， 超歷史最高水位。 太浦閘持續(xù)加大下泄流量，7月21 日達(dá)到826 m3/s， 為正常下泄流量的9～10 倍， 導(dǎo)致上海黃浦江上游地區(qū)、 西部地區(qū)的內(nèi)河水位總體偏高，黃浦江上游米市渡站連續(xù)12 天超警，太北片蓮盛站連續(xù)18 天超警；蘇州河中上游水位也全線超歷史紀(jì)錄，趙屯站、蕰藻浜西閘、黃渡站、北新涇站等水位均超過歷史最高水位， 上海配合流域行洪承受了較大壓力。

3.跨汛施工項目多

受疫情影響，全市3 月底才復(fù)工復(fù)產(chǎn)。 為落實“六穩(wěn)”“六保”，上海在搶抓進(jìn)度同時， 也加大了投入力度，6—10 月成為建設(shè)高峰期。經(jīng)統(tǒng)計，汛期全市共有5 000 余個工地、4 條共128 km 軌道交通線路、93 座站點在建，涉及超過140 個重大工程；中心城區(qū)需完成55 萬m2成片二級舊里以下房屋改造，涉及居民2.8 萬戶。同時，部分河道臨時圍堰、排水管道臨時封堵需要延期拆除，搶抓工程進(jìn)度與防汛保安全的矛盾較為突出。

4.城市安全風(fēng)險大

作為超大城市，上海市高空墜物、店招店牌掉落等“頭頂上的風(fēng)險”，道路積水、下立交淹車事故等“地面上的風(fēng)險”，下沉式廣場雨水倒灌、地下空間進(jìn)水等“地面下的風(fēng)險”始終存在。 “城市看海”“水漫金山” 等輿情易引起放大效應(yīng)。 城市應(yīng)對自然災(zāi)害的脆弱性和政府處置汛情災(zāi)情的高效性是新時期水旱災(zāi)害防御工作面臨的新挑戰(zhàn)。

二、上海水旱災(zāi)害防御工作的新實踐

上海市委、市政府高度重視水旱災(zāi)害防御工作，市委書記李強(qiáng)、市長龔正于7 月中旬分赴浦東新區(qū)陸家嘴雨水泵站、蘇州河河口水閘，青浦區(qū)淀浦河西閘等現(xiàn)場開展檢查，指導(dǎo)督促水旱災(zāi)害防御工作。 各級防汛部門深入貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神，嚴(yán)陣以待、嚴(yán)密防守，科學(xué)應(yīng)對、快速處置，突出抓好工作責(zé)任落實、隱患排查整改、預(yù)警預(yù)測預(yù)報、應(yīng)急搶險處置。入汛以來，全市共啟動防汛防臺應(yīng)急響應(yīng)行動25 次，其中Ⅲ級響應(yīng)5 次， Ⅳ級響應(yīng)20 次。針對2020 年特殊汛情，上海水旱災(zāi)害防御工作積極探索，不斷創(chuàng)新，勇于實踐，努力實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“人民至上、生命至上”工作目標(biāo)。

1.在優(yōu)化體制機(jī)制上下功夫

2020 年上海市政府對市防汛指揮部組成人員進(jìn)行了充實和調(diào)整，由龔正市長擔(dān)任總指揮， 分管應(yīng)急、水務(wù)的2 位副市長分別擔(dān)任第一副總指揮和常務(wù)副總指揮， 各成員單位、各區(qū)、各街鎮(zhèn)也相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，由主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任防汛責(zé)任人，提升了防汛指揮機(jī)構(gòu)的指揮權(quán)威。 同時，結(jié)合上海實際，將市防汛辦設(shè)在市水務(wù)局，市水務(wù)局和市應(yīng)急局局長共同擔(dān)任市防汛辦主任。 市水務(wù)局承擔(dān)市防汛辦日常工作， 負(fù)責(zé)組織預(yù)案修編、預(yù)測預(yù)報、隱患排查、培訓(xùn)演練、物資保障、輿論宣傳、防汛工程建設(shè)及局部排澇除險、 搶險技術(shù)支撐等工作，發(fā)揮水務(wù)部門的專業(yè)優(yōu)勢；市應(yīng)急局負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)社會宣傳動員、人員轉(zhuǎn)移安置、重大災(zāi)情搶險救援、災(zāi)情統(tǒng)計與救助等工作，發(fā)揮應(yīng)急部門的綜合優(yōu)勢。 通過一系列的優(yōu)化調(diào)整，進(jìn)一步厘清了水旱災(zāi)害防御的工作脈絡(luò)，“統(tǒng)一指揮、快速響應(yīng)、聯(lián)動處置、高效運轉(zhuǎn)”的工作格局逐漸形成。

2.在強(qiáng)化流域協(xié)作上下功夫

以落實長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略為契機(jī)， 在太湖流域管理局牽頭下，上海與江蘇、 浙江加強(qiáng)治水協(xié)作，健全聯(lián)動機(jī)制，共同守護(hù)太湖安瀾。 汛前，制定超標(biāo)準(zhǔn)洪水防御預(yù)案，修訂水資源調(diào)度方案， 組織開展應(yīng)急演練。 同時，加快推進(jìn)淀浦河西閘工程建設(shè)， 比原計劃提早一周實現(xiàn)通水。2020 年太湖流域發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水以后，上海市顧全大局、服從調(diào)度，立即啟動應(yīng)急響應(yīng)，黃浦江沿線金匯港北閘、大治河西閘、葉榭塘水閘、楊思水閘等4 座水閘開閘納潮，蕰藻浜西閘在嘉定南門水位超警戒水位0.17 m的情況下開閘泄洪，全市泄洪納潮總量超過4 億m3，為流域泄洪創(chuàng)造了有利條件。

3.在用好科技賦能上下功夫

將大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)運用于超大城市治理， 以全市城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)為契機(jī)，開發(fā)推出“上海市防汛防臺指揮系統(tǒng)2.0 版”。該系統(tǒng)具備“洪澇災(zāi)情數(shù)據(jù)直報全覆蓋、積水處置智能應(yīng)用全閉環(huán)、街鎮(zhèn)防汛防臺指揮系統(tǒng)全貫通、 歷史汛情數(shù)據(jù)分析全回溯、 防汛指令智能傳達(dá)全網(wǎng)絡(luò)”五大功能，實現(xiàn)了防汛信息“全、新、準(zhǔn)”和防汛處置“快、聯(lián)、閉”。氣象、水務(wù)、建設(shè)、交通、房管、公安、熱線等行業(yè)防汛數(shù)據(jù)實現(xiàn)互聯(lián)互通、 實時共享，臺風(fēng)動態(tài)、值班值守、汛情雨情、工情災(zāi)情、 視頻會商、 應(yīng)急搶險等匯聚“一張屏”， 為各級防汛部門全面掌握信息、科學(xué)開展決策提供了有力支撐。

城市內(nèi)澇是市民關(guān)注的焦點問題。 近年上海市全市575 處道路下立交有443 處陸續(xù)安裝了積水監(jiān)測設(shè)備，監(jiān)控視頻覆蓋230 處，并開發(fā)了信息管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)具備地圖定位、積水警戒、 實時監(jiān)控、 積水深度監(jiān)測和APP 互動信息傳遞、報表導(dǎo)出等功能，現(xiàn)場積水、封交、解封等動態(tài)信息一目了然。 在楊浦區(qū)試點城市內(nèi)澇風(fēng)險預(yù)警服務(wù)， 以社區(qū)為單位提供暴雨積澇風(fēng)險預(yù)警， 并通過三維風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)等技術(shù)手段指導(dǎo)支持社區(qū)科學(xué)防災(zāi)，做好社區(qū)水旱災(zāi)害防御的 “工筆畫”。大力推廣無人機(jī)巡查堤防， 作為傳統(tǒng)巡查的重要補(bǔ)充， 重點檢查人力難以輕松企及的潮拍門臨水側(cè)等， 做到隱患排查全覆蓋，杜絕安全隱患。

三、提升水旱災(zāi)害防御工作水平的新思考

防災(zāi)減災(zāi)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，而水旱災(zāi)害防御是防災(zāi)減災(zāi)風(fēng)險防控的重要方面， 體現(xiàn)著城市管理水平和服務(wù)質(zhì)量。 面對日趨復(fù)雜多變的天氣形勢，立足上海人口眾多、建筑密集、城市化程度較高的特點，下一步要堅持底線思維、增強(qiáng)憂患意識，提高防控能力，著力防范重大風(fēng)險，守牢“不死人、少傷人、少損失”目標(biāo)，不斷增強(qiáng)人民群眾的安全感、獲得感、幸福感。

1.“人民至上、生命至上”是做好水旱災(zāi)害防御工作的根本遵循和指引

生命重于泰山。 “人民至上、生命至上”彰顯了以人民為中心的執(zhí)政理念和為民情懷。 2020 年6 月，中共上海市委印發(fā)了 《關(guān)于深入貫徹落實“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，譜寫新時代人民城市新篇章的意見》， 要求著眼于防止?jié)撛陔[患變成現(xiàn)實風(fēng)險，防止小事故變成大事故，構(gòu)筑城市安全常態(tài)化管控和應(yīng)急保障體系，讓城市安全始終處于可控狀態(tài)， 確保人民群眾生命財產(chǎn)安全、社會穩(wěn)定和諧。 今后，上海水旱災(zāi)害防御工作， 一要繼續(xù)壓緊壓實責(zé)任， 重點是加大暗訪頻次和督查、通報力度，督促各級防汛部門嚴(yán)格執(zhí)行防汛防臺各項制度，確保災(zāi)情妥善處置、信息及時上報；二要持續(xù)開展隱患排查整改， 重點是聚焦住宅小區(qū)、下立交、建筑工地、動遷基地、下沉廣場、低洼地區(qū)、危棚簡屋、店招店牌等薄弱環(huán)節(jié)，形成“一區(qū)一圖一表”防汛風(fēng)險圖； 三要充分做好應(yīng)急搶險準(zhǔn)備，及時調(diào)整完善各類預(yù)案，健全與警備區(qū)、武警、消防等部門的應(yīng)急搶險機(jī)制，落實好應(yīng)急搶險物資和救災(zāi)安置場所，“寧可備而不用，不可用時無備”。

2.海綿城市、系統(tǒng)治理是做好水旱災(zāi)害防御工作的基本理念和方向

經(jīng)過多年建設(shè)，上海已基本形成以千里海塘、千里江堤、區(qū)域除澇、城鎮(zhèn)排水為骨干的“四道防線”。 同時， 以全面推行河長制湖長制為契機(jī)， 大力推進(jìn)中小河道整治和河湖“清四亂” 專項行動，2017 年以來累計拆除沿河違建1 873 萬m2， 增加河湖面積16.27 km2， 河湖蓄洪泄洪能力持續(xù)提升。 “十四五”時期，上海將深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于防汛救災(zāi)和長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展有關(guān)重要指示，探索一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路子，力求安全和環(huán)境并重、提標(biāo)和控污并舉，爭取在“兩水平衡”上有所突破。

目前，上海已編制防洪除澇規(guī)劃和雨水排水規(guī)劃， 在實施主海塘提標(biāo)改造、低洼圩區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)上，將海綿城市建設(shè)理念融入水旱災(zāi)害防御工作中，“綠灰藍(lán)”多措并舉。 “綠”指的是海綿設(shè)施， 重點是發(fā)揮海綿體“蓄”“滯”作用，實現(xiàn)雨水源頭削減、錯峰調(diào)蓄。 上海市將出臺雨水調(diào)蓄設(shè)施規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則， 各區(qū)將出臺區(qū)級雨水排水規(guī)劃， 結(jié)合新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套落實。 “灰”指的是傳統(tǒng)的市政排水設(shè)施， 重點推進(jìn)蘇州河深隧、合流一期復(fù)線、中心城區(qū)6廠提標(biāo)改造等重大水務(wù)項目建設(shè)?！八{(lán)”指的是河湖水體，主要是用好河湖蓄排功能，重點強(qiáng)化日常管理、杜絕非法填埋河湖、 侵占河湖岸線等行為。

3.流域協(xié)作、科學(xué)調(diào)度是做好水旱災(zāi)害防御工作的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵

獨特的地理位置和汛情雨情特點決定了上海的水旱災(zāi)害防御工作離不開流域， 必須依靠流域團(tuán)結(jié)協(xié)作、科學(xué)調(diào)度。 在應(yīng)對2020 年太湖流域超標(biāo)洪水過程中，上海充分發(fā)揮中小河道“毛細(xì)血管”調(diào)蓄能力，優(yōu)化水資源調(diào)度方案，妥善處理流域行洪和城市安全的關(guān)系。 接下來，上海將以落實長三角一體化國家戰(zhàn)略為抓手，進(jìn)一步加快完善水資源調(diào)度工程體系， 在太湖流域管理局的指導(dǎo)下，會同江蘇省加快推進(jìn)吳淞江工程建設(shè)，增加太湖洪水泄洪通道，同步改善區(qū)域整體水環(huán)境；進(jìn)一步提升水文水資源監(jiān)測能力， 優(yōu)化水文監(jiān)測站點布局，推動信息采集自動化、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)化、信息處理標(biāo)準(zhǔn)化以及流域信息資源共享；進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)度方案及長效運行管理機(jī)制，促進(jìn)“引江濟(jì)太”調(diào)水大循環(huán)、 水利片調(diào)水中循環(huán)、圩區(qū)調(diào)水小循環(huán)相協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮中小河道削峰調(diào)蓄能力。 同時，活水暢流，進(jìn)一步改善水環(huán)境。

4.科技賦能、智慧管理是做好水旱災(zāi)害防御工作的強(qiáng)大支撐和保障

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，提高城市治理水平，一定要在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫。水旱災(zāi)害防御工作要做到“像繡花一樣精細(xì)”，傳統(tǒng)的“人海戰(zhàn)術(shù)”無法達(dá)成，必須更多依靠人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)。上海將繼續(xù)推進(jìn)防汛防臺指揮系統(tǒng)升級，優(yōu)化暴雨積水處置智能化應(yīng)用，并結(jié)合上海市水務(wù)綜合管理系統(tǒng)開發(fā)，推出泵站放江管控等智能化應(yīng)用，推動水旱災(zāi)害防御工作由人力密集型向人機(jī)交互型轉(zhuǎn)變、由經(jīng)驗判斷型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變、由被動處置型向主動發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變。 對此，一要結(jié)合實戰(zhàn)優(yōu)化系統(tǒng)功能。 從群眾需求和突出問題出發(fā)， 有針對性地調(diào)整系統(tǒng)功能和界面，努力做到“實戰(zhàn)中管用、基層干部愛用、群眾感到受用”。 二要強(qiáng)化溝通整合更多數(shù)據(jù)。 加強(qiáng)與市大數(shù)據(jù)中心、其他委辦局等溝通，提高下立交、道路、小區(qū)等防汛重點場所數(shù)據(jù)信息的接入質(zhì)量， 及時了解雨情災(zāi)情工情信息。 三要因地制宜再造業(yè)務(wù)流程。 通過培訓(xùn)讓更多防汛工作人員會用、善用系統(tǒng)，強(qiáng)化信息反饋， 確保巡查處置情況及時反饋進(jìn)入系統(tǒng)，提高水旱災(zāi)害防御工作效能。 ■