彭 祥

（中國水利水電科學研究院，100038，北京）

一、黃河流域用水狀況

黃河以不足全國3%的水資源量支撐著全國近12%的人口、13%的糧食產(chǎn)量、14%的GDP 以及50 多座大中城市的供水任務。 目前黃河地表水開發(fā)利用率接近80%。 與其他江河不同，黃河向流域外的供水占全河來水的1/5，同時還承擔著規(guī)模巨大的輸沙任務。

近年黃河年均供水500 億m3左右。 其中，流域內(nèi)地表水供水量在280億m3上下波動， 地下水開采量基本穩(wěn)定在120 億m3； 流域外供水量大體穩(wěn)定在100 億m3。 農(nóng)業(yè)用水比重依然較高，占71%；生態(tài)環(huán)境用水僅為5%。

二、主要生態(tài)環(huán)境問題

1.汛期輸沙用水不足

黃河水少沙多、水沙異源，需要在汛期維持一定規(guī)模的輸沙水量。 但隨著近年黃河來水量的減少和河道外用水量的增加，頭道拐和利津汛期來水已遠低于規(guī)劃確定的輸沙用水規(guī)模，存在較大缺口；而且隨著上游梯級水庫的陸續(xù)上馬，黃河河道徑流發(fā)生明顯坦化， 汛期流量減少較多，寧蒙河段已很少出現(xiàn)2 000 m3/s 以上有利于輸沙的流量過程，內(nèi)蒙古三湖河口至頭道拐河段淤積尤為嚴峻。2000 年小浪底水庫上馬后發(fā)揮了巨大的攔沙和調水調沙作用，近期黃河下游沙量減幅較大。

2.水土流失問題依然存在

全流域仍有約25 萬km2的水土流失面積未得到有效治理，主要分布在黃土高原地區(qū)。

3.相關區(qū)域污染較重

黃河上中游能源重化工基地工業(yè)企業(yè)集中， 同時又是糧食主產(chǎn)區(qū)，寧蒙灌區(qū)、汾渭平原等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村面源污染較為嚴重。 主要支流如汾河等水體污染嚴重。

4.河源地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化明顯

黃河河源區(qū)水資源量接近總水量的40%。 在過去60 年里，源區(qū)氣溫持續(xù)攀升，冰川退縮和凍土層消融加快、天然林草植被退化、草場沙化、濕地萎縮等問題突出，水源涵養(yǎng)功能大為降低。

5.河口天然濕地萎縮加速

近年來黃河入海水量減少，使得河口造陸速率下降，黃河三角洲濱海濕地呈現(xiàn)不斷萎縮退化趨勢，天然濕地萎縮近50%。

三、水沙變化系統(tǒng)性分析

影響和制約黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的因素或環(huán)節(jié)較多，許多因素或環(huán)節(jié)盤根錯節(jié)、互為因果，構成一個復雜巨系統(tǒng)。 任何單一或局部治理目標的最優(yōu)化，都不一定能夠形成整體或系統(tǒng)治理目標最優(yōu)的結果，因此黃河治理本質上是一個多目標優(yōu)化問題，需要統(tǒng)籌考慮整體與局部、人與自然、體制與制度、資源稟賦與區(qū)位優(yōu)勢、當前與長遠的多方面關系。 水沙變化對黃河治理的系統(tǒng)性影響邏輯分析見圖1。

其中，對黃河水沙變化問題的認識和理解事關治黃全局：一方面，黃河汛期輸沙水量及全年生態(tài)環(huán)境用水量的合理確定（維持或降低）事關黃河干流梯級調度運用方式是否改變、黃河“87”分水方案是要否調整以及南水北調西線工程是否上馬等問題；另一方面，對黃河未來不同時期可能的來沙量預測（8 億t 或3 億t 左右）事關小浪底水庫現(xiàn)狀調度運用方式是否優(yōu)化、 未來黃河水沙調控工程體系如何布局、“二級懸河”與下游灘區(qū)治理方略乃至黃土高原多沙粗沙區(qū)水土保持戰(zhàn)略及布局是否做出調整。 這些問題具有較強的系統(tǒng)性，是事關黃河治理、保護與發(fā)展的全局性、根本性問題，牽一發(fā)而動全身。

四、重點把握的幾個關系

盡管黃河治理保護涉及干支流河道內(nèi)生態(tài)用水保障和流域水污染防治、河源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)修復、黃土高原區(qū)水土流失治理、河口天然濕地修復等多方面問題，但當前流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的難點集中在對如下幾個重大關系的把握上：

1.水沙變化與河道內(nèi)合理輸沙用水的關系

從百年尺度看，黃河來水、來沙量均呈明顯減少跡象。 根據(jù)最新黃河流域水文系列修訂成果，現(xiàn)狀年均來水490 億m3，近期年均實測沙量已不足3.0 億t。黃河水沙變化既受到近年流域長系列降雨偏少、上中游地區(qū)暴雨頻次減少導致入河泥沙減少等天然因素的影響，更受到黃河河道外用水剛性增加、 梯級水庫長期攔沙作用、大范圍長時期水土保持的保水固沙作用等人為因素對流域下墊面的干預。 根據(jù)國務院批復的黃河流域綜合規(guī)劃，頭道拐和利津斷面需全年輸沙水量分別為200 億m3、220 億m3（輸沙水量外包生態(tài)環(huán)境水量）；但自1986 年龍羊峽水庫建成運行后， 上述兩個斷面實際過水量僅為150 億m3左右，存在50 億～60 億m3的缺口。目前社會上對黃河水沙變化廣泛關注，尤其是對近年黃河沙量減少后，頭道拐和利津斷面的輸沙水量是否可以減少的問題爭議不斷。

圖1 水沙變化對黃河治理的系統(tǒng)性影響邏輯分析圖

總的來看，黃河上中游地區(qū)未來降雨條件如何變化、歷史上黃土高原植被較好時期黃河來沙量是否也存在較大的情況、小浪底水庫的攔沙調沙作用能維系多久，尤其是未來黃河水沙人工調控工程如何布局等，仍需開展深入系統(tǒng)的研究和論證。

2.水資源開發(fā)利用、治理配置、節(jié)約保護與上中游地區(qū)高質量發(fā)展的關系

黃河自身水資源短缺但負載較重、水資源開發(fā)利用接近極限。 隨著南水北調東、 中線工程的建成通水，下游河南、山東等地區(qū)的用水緊張矛盾得到有效緩解， 上中游地區(qū)成為全流域水資源供需矛盾最為尖銳的地區(qū)。 黃河流域近90%以上的來水、80%左右的用水和90%以上的缺水量都集中在上中游地區(qū)，現(xiàn)狀用水缺口高達60 億m3左右。甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古長期存在超指標用水情況。

一方面，黃河上中游地區(qū)與全國尤其是東部地區(qū)的發(fā)展差距在拉大；另一方面， 全國2/3 的煤炭資源、1/3以上的天然氣資源和1/5 以上的石油資源都分布在這一地區(qū)。 在黃河近年來水偏少、河道外用水需求仍在增加的情況下，黃河流域尤其是上中游地區(qū)正承受著水資源開發(fā)利用與高質量發(fā)展的雙重壓力。

黃河流域有效灌溉面積近80%分布在上中游地區(qū)，農(nóng)業(yè)是第一用水大戶且主要依賴黃河水， 現(xiàn)狀用水240 億m3左右， 占地區(qū)總用水量的70%以上， 但節(jié)水灌溉面積僅占一半左右。 這一地區(qū)降雨少、蒸發(fā)大。 70%左右為大中型灌區(qū)， 渠系配套復雜、輸水損失大，且農(nóng)業(yè)灌溉有較強的生態(tài)功能，過量節(jié)水對綠洲生態(tài)產(chǎn)生不利影響，因此農(nóng)業(yè)節(jié)水既存潛力又任重道遠。

破解黃河上中游地區(qū)水資源開發(fā)利用、治理配置、節(jié)約保護與區(qū)域高質量發(fā)展的矛盾和問題， 需要統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)國土空間功能定位與生態(tài)管控要求、 區(qū)域脆弱的生態(tài)環(huán)境、 西北地區(qū)相對落后的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況以及節(jié)水管理的社會成本等多方面因素的綜合影響， 遠非單純提高水價、 調整農(nóng)業(yè)種植結構或優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等方式即可簡單解決， 還需從全局和戰(zhàn)略的角度加以權衡。

3.“一龍管水”與“多龍治水”的關系

黃河沿線覆蓋9 個省（自治區(qū)）、下游輻射黃淮海流域。 目前黃河干流龍羊峽以下河段已建、在建梯級工程28 座， 分屬不同的管理主體或利益群體。受歷史與現(xiàn)實多方面因素的影響，黃河流域的“委員會”管理方式缺位，流域管理與區(qū)域管理存在邊界不清、 職責不明等問題， 在防洪、供水、灌溉、發(fā)電以及生態(tài)用水等方面“分頭管理”等現(xiàn)象依然存在，短時期內(nèi)真正實現(xiàn)全流域統(tǒng)一管理難度較大。

五、對策建議

1.做好黃河流域治理頂層設計

更加注重黃河流域保護和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，有主有次、分層遞進地開展工作。

（1）在黃河河道內(nèi)

因干流河道內(nèi)合理的輸沙水量確定事關黃河治理全局，應緊緊抓住水沙關系調節(jié)這個“牛鼻子”，以黃河水沙關系及其變化為基點， 結合黃河近年來水沙變化情況， 進一步深入論證河道內(nèi)合理的汛期輸沙用水和非汛期生態(tài)環(huán)境用水量， 據(jù)此作為干流梯級水庫尤其是小浪底水庫調度運用、 未來水沙調控體系工程建設、下游灘區(qū)治理等戰(zhàn)略布局的前提和基礎。

（2）在黃河河道外

落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，堅持把水資源、水環(huán)境、水生態(tài)作為最大剛性約束，構建有利于促進各用水主體自主節(jié)約用水的獎懲機制，重點通過制度體系建設進一步規(guī)范、強化和引導各類用水主體的用水行為。 研究是否調整黃河“87”分水方案，將分水指標向上中游地區(qū)適當傾斜。 依據(jù)國土空間規(guī)劃的功能定位和生態(tài)空間管控，統(tǒng)籌沿黃各?。ㄗ灾螀^(qū)）的區(qū)位比較優(yōu)勢、經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護布局，進一步分析不同省（自治區(qū)）當前和未來合理用水需求及其可能的用水缺口，在此基礎上深化西線調水多方案比選論證工作。 結合黃河河道內(nèi)外生態(tài)環(huán)境用水統(tǒng)籌水源區(qū)保護、河口區(qū)治理以及沿黃重點水土流失地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護與治理相關工作。

2.探索創(chuàng)新黃河流域管理方式

結合中央提出的“共同抓好大保護、協(xié)同推進大治理”的有利時機，一是真正夯實黃河流域管理的 “委員會”職責，明確委員會管理機構的主體、權威地位，構建各相關省（自治區(qū)）政府參與黃河流域全過程決策管理的有效機制；二是徹底解決長期以來流域管理與區(qū)域管理邊界不清、職責不明等問題；三是充分利用黃河流域委員會的管理平臺， 理順相關部委、沿黃各相關管理主體以及利益群體的管理方式，落實橫向聯(lián)合工作機制；四是進一步加強河長制湖長制以及社會公眾與流域管理的有機融合，逐步形成治黃工作合力。

3.完善黃河制度體系等建設

（1）加強制度體系建設

一是在水法規(guī)層面，盡早出臺黃河法，規(guī)范全河用水行為，保障河道內(nèi)外基本用水權益，構建用水獎懲機制，解決沿河各省（自治區(qū)）用水信息不對稱的問題；依據(jù)《黃河可供水量分配方案》等，加強黃河干、支流耗水指標細化工作， 確保黃河全流域用水有據(jù)可依且更具可操作性。 二是在水政策層面， 在有條件的地區(qū)繼續(xù)實施水權轉換， 進一步完善水價和水資源稅征收管理制度， 推行階梯水價和累進加價， 力爭通過經(jīng)濟杠桿使水價更好地反映水資源的稀缺成本； 推進黃河流域水權交易或轉讓、 不同省 （自治區(qū)） 生態(tài)補償、區(qū)域節(jié)水獎懲機制等相關政策。三是在水文化層面，繼承、創(chuàng)新黃河先進水文化，通過典型示范、宣傳引導等手段不斷改變傳統(tǒng)的不合理用水行為。

（2）加強信息體系建設

以水資源計量監(jiān)控體系為核心，構建黃河全流域的信息化、網(wǎng)絡化和智慧化平臺，建立健全黃河流域水資源管理系統(tǒng)。

（3）加強規(guī)劃體系建設

配合做好黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展總體規(guī)劃及水利專項規(guī)劃編制；統(tǒng)籌相關?。ㄗ灾螀^(qū)）的區(qū)域性調水工程布局，既要避免重復性建設，又要保障相關水資源配置方案與西線工程等的合理銜接。

4.聯(lián)合開展黃河重大問題攻關

黃河治理任務艱巨復雜，既要尊重自然規(guī)律、歷史規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會規(guī)律，又要統(tǒng)籌多個部門、多個學科、多個領域和多個利益群體。 建議圍繞黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的系列相關重大問題，采取更加開放的研究方式， 堅持信息共享、優(yōu)勢互補、互通有無、戰(zhàn)略合作，為建設“幸福河”共同努力。 ■