牛玉國，岳彩俊

（水利部黃河水利委員會(huì)，450003，鄭州）

黃河流域處于干旱、半干旱地區(qū)過渡帶，生態(tài)環(huán)境脆弱。 但黃河作為我國北方地區(qū)的“生態(tài)廊道”，又創(chuàng)造了充滿活力的河流生態(tài)系統(tǒng)。 黃河河源區(qū)是流域重要的水源涵養(yǎng)和補(bǔ)給區(qū)；黃河上中游橫貫世界最大也是生態(tài)最脆弱的黃土高原和荒漠戈壁，是黃河成為多泥沙河流和下游“地上懸河”的根源；黃河下游為沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及防止土地沙漠化、鹽堿化等生態(tài)惡化提供了重要的客水資源；黃河入?？谟謩?chuàng)造了我國特有的最廣闊、最年輕的濕地生態(tài)系統(tǒng)并成為國家濕地公園和自然保護(hù)區(qū)。 因此，黃河是我國西北、華北地區(qū)最重要的生態(tài)安全保護(hù)屏障和生態(tài)建設(shè)的重要載體和依托。 黃河流域的治理保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展必須始終把生態(tài)文明建設(shè)理念貫穿始終。

一、黃河治理中生態(tài)文明理論探索

20 世紀(jì)末，隨著我國改革開放政策的全面實(shí)施， 經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，黃河出現(xiàn)了一系列新情況新問題，特別是到20 世紀(jì)90 年代后期各種矛盾和問題全面暴露并日益嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)在以下方面： 一是黃河頻繁斷流。20 世紀(jì)80 年代以后，由于沿黃地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及城鄉(xiāng)生活用水增長過快，加之來水減少，造成黃河下游頻繁斷流。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1972—1999 年的28 年間發(fā)生斷流年份達(dá)22 年，其中1997 年創(chuàng)下了斷流頻次、天數(shù)、月份最多、汛期多次斷流、首次出現(xiàn)跨年度斷流、 斷流河段最長等紀(jì)錄，斷流河段最長到達(dá)河南開封市柳園口，長約704 km。黃河斷流帶來的水資源危機(jī)給下游兩岸造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和嚴(yán)重的發(fā)展危機(jī)、 生存危機(jī)、生態(tài)危機(jī)。 在下游頻繁發(fā)生斷流的同時(shí)，上中游也發(fā)生了斷流危機(jī)。 二是河源區(qū)生態(tài)退化。 表現(xiàn)為冰川退縮、雪線上移、湖泊消失、濕地消減、植被退化、土地沙化、生物多樣性減少。 三是黃土高原人為水土流失加劇。 表現(xiàn)為“96·8”洪水“小水大沙大災(zāi)”，1996年7 月底—8 月初， 黃河下游花園口站形成流量7 860 m3/s 的洪水過程，僅屬于中常洪水， 但含沙量卻達(dá)到353 kg/m3，由于下游河槽嚴(yán)重淤積造成下游水位全線偏高和大面積灘區(qū)被淹。四是水污染日趨嚴(yán)重。20 世紀(jì)90 年代初， 進(jìn)入黃河的廢污水年排放 量 達(dá)42 億t， 與80 年 代 初 相 比 增加了1 倍。 大量未經(jīng)處理或未達(dá)標(biāo)排放的廢污水進(jìn)入黃河， 使水質(zhì)呈急劇惡化之勢。 1997 年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，黃河污染（Ⅳ類及劣于Ⅳ類水質(zhì)） 河長占評(píng)價(jià)河長的比例已居全國七大江河的第2 位。 造成黃河特別是下游在資源性缺水的基礎(chǔ)上，又疊加了污染性缺水，水生態(tài)、水環(huán)境惡化。

針對(duì)世紀(jì)之交黃河面臨的突出問題，水利部黃河水利委員會(huì)積極尋求解決之道， 按照中央和水利部治水思路的要求， 遵循人與自然和諧相處的原則， 在總結(jié)長期治河經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上， 全面開展黃河重大問題及其對(duì)策研究，先后研究提出了“實(shí)施全河水量統(tǒng)一調(diào)度”，確保河道不斷流；“實(shí)施黃土高原多沙粗沙區(qū)集中治理”和“調(diào)水調(diào)沙”，確保河床不抬高和堤防不決口；“維持黃河健康生命”，實(shí)現(xiàn)人與河流和諧相處等黃河生態(tài)保護(hù)治理的理論和理念。 黨的十八大以來， 黃委認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和新時(shí)期治水思路，進(jìn)一步完善確立了“維護(hù)黃河健康生命，促進(jìn)流域人水和諧”的治黃理念， 著力把握治水主要矛盾變化，維護(hù)黃河健康生命、促進(jìn)流域人水和諧， 不斷滿足流域人民對(duì)水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的需求。

在以上理念的指導(dǎo)下，黃委統(tǒng)籌兼顧防洪、水資源合理利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)等各個(gè)方面，積極進(jìn)行規(guī)劃布局，先后形成了《黃河重大問題及其對(duì)策研究報(bào)告》《黃河治理開發(fā)規(guī)劃綱要》《黃河近期重點(diǎn)治理開發(fā)規(guī)劃》《黃河流域綜合規(guī)劃》 等成果。 實(shí)施了全河水量統(tǒng)一調(diào)度，開展了河源區(qū)修復(fù)保護(hù)、 黃土高原保護(hù)治理、黃河口濕地以及烏梁素海、白洋淀等生態(tài)補(bǔ)水，進(jìn)行了“調(diào)水調(diào)沙”等積極科學(xué)的生態(tài)文明建設(shè)探索與實(shí)踐。

二、實(shí)施全河水量統(tǒng)一調(diào)度，黃河生命恢復(fù)健康

為解決20 世紀(jì)末黃河下游頻繁斷流的問題，重現(xiàn)大河“奔流到?！钡木跋螅?998 年12 月， 原國家計(jì)委、水利部聯(lián)合頒布實(shí)施《黃河水量調(diào)度管理辦法》，授權(quán)黃委實(shí)行黃河水量統(tǒng)一調(diào)度。 黃河成為首條水量統(tǒng)一調(diào)度的大江大河。 1999 年3 月，黃委正式對(duì)全河實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度。水量統(tǒng)一調(diào)度，就是以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束， 就是以不斷流為目標(biāo)，先定水、再分水，最后調(diào)水。 以黃河來水情況定“大盤子”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)配置各地國民經(jīng)濟(jì)用水和河道內(nèi)用水，實(shí)現(xiàn)上下游統(tǒng)一調(diào)度， 豐枯互補(bǔ)。2006 年7 月， 在總結(jié)黃河水量統(tǒng)一調(diào)度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)黃河水資源嚴(yán)重緊缺現(xiàn)實(shí)，國務(wù)院頒布實(shí)施我國第一部關(guān)于大江大河流域水量調(diào)度管理的行政法規(guī)——《黃河水量調(diào)度條例》，黃河水資源統(tǒng)一管理納入法制化軌道。

統(tǒng)一調(diào)度以來，通過采取得力措施，優(yōu)化配置水資源，精細(xì)調(diào)度管理，實(shí)行用水總量和斷面流量雙控制，實(shí)現(xiàn)了黃河連續(xù)21 年全年不斷流，徹底扭轉(zhuǎn)了過去頻繁斷流的趨勢，保障了流域及相關(guān)地區(qū)城鄉(xiāng)居民生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供水安全，取得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。 統(tǒng)一調(diào)度還促進(jìn)了流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。 同時(shí)，河道基流、入海水量的增加，也遏制了下游地區(qū)生態(tài)惡化的趨勢，一定程度上改善了河流生態(tài)系統(tǒng)功能和水環(huán)境質(zhì)量，黃河生命逐步恢復(fù)健康。

三、保護(hù)治理并舉，河源區(qū)水源涵養(yǎng)見成效

21 世紀(jì)初，黃河源頭鄂陵湖出水口，歷史上首次斷流。 針對(duì)三江源生態(tài)惡化的嚴(yán)峻形勢，從2005 年起，國家啟動(dòng)三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程，在源區(qū)全面實(shí)施沙化治理、 禁牧封育、退牧還草、移民搬遷、濕地保護(hù)、人工增雨、工程滅鼠等項(xiàng)目，對(duì)這個(gè)重要水源涵養(yǎng)地實(shí)施人工干預(yù)和應(yīng)急式保護(hù)。一期工程10 年下來，2015年三江源各類草地產(chǎn)草量提高30%，土壤保持量增幅達(dá)32.5%，百萬畝黑土灘治理區(qū)植被覆蓋度由不到20%增加到80%以上；水資源量增加近80 億m3， 近10 萬牧民放下牧鞭轉(zhuǎn)產(chǎn)創(chuàng)業(yè)，黃河河源區(qū)水源涵養(yǎng)初見成效。

2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)提出建立國家公園體制這一重要生態(tài)制度設(shè)計(jì)。2015 年12 月9 日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十九次會(huì)議審議通過了《中國三江源國家公園體制試點(diǎn)方案》， 自此三江源國家公園作為我國首個(gè)國家公園試點(diǎn)正式啟動(dòng)。2018 年，國家發(fā)展改革委公布《三江源國家公園總體規(guī)劃》。 隨著三江源國家公園體制的實(shí)施，黃河源區(qū)治理保護(hù)翻開了新的一頁。

四、山水林田草沙系統(tǒng)治理，黃土高原換新貌

黃河流域特別是黃土高原地區(qū)，水土流失十分嚴(yán)重。 嚴(yán)重的水土流失，不僅造成黃土高原地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化、人民群眾長期生活貧困、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢，而且導(dǎo)致黃河下游河道持續(xù)淤積抬升、河床高懸。

新中國成立以來，黨和國家十分重視黃河流域的水土保持工作。 水土保持工作先后經(jīng)歷了科學(xué)研究和試驗(yàn)示范、全面規(guī)劃、綜合治理、重點(diǎn)整治、生態(tài)修復(fù)與水保工程相結(jié)合等階段，正在向山川秀美的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)努力邁進(jìn)。 經(jīng)過數(shù)十年堅(jiān)持不懈的艱苦探索，積累了豐富的水土流失防治經(jīng)驗(yàn)。 從率先推行“戶包治理小流域”模式、拍賣“四荒”到“退耕還林（草），封山綠化，個(gè)體承包，以糧代賑”政策措施全面推廣，形成了千家萬戶治理千溝萬壑的局面；從單打一治理到“以支流為骨架，縣域?yàn)閱挝?，小流域?yàn)閱卧?山水田林路統(tǒng)籌規(guī)劃，粱峁坡溝川綜合治理，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益協(xié)調(diào)發(fā)展”，各地普遍以“山頂戴帽子（林），山坡披褂子（草），山腰系帶子（梯田），溝底穿靴子（壩）”的立體防護(hù)模式推動(dòng)水土流失治理，有效遏制了黃土高原地區(qū)嚴(yán)重的水土流失。 1999 年黨中央提出“再造一個(gè)山川秀美的大西北”，實(shí)施退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包政策。黨的十八大后中央推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持人工治理與自然修復(fù)相結(jié)合，加快黃河上中游地區(qū)山水林田草沙綜合治理，積極推進(jìn)“固溝保塬”工程和粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程建設(shè)，黃土高原生態(tài)修復(fù)成效顯著。

截至2018 年，黃河流域累計(jì)保存水土保持措施面積近24.4 萬km2，同時(shí)建成5.9 萬座淤地壩和大量的小型蓄水保土工程， 平均每年減少入黃泥沙近4.35 億t。 因水土保持措施累計(jì)增產(chǎn)糧食1.57 億t，增產(chǎn)果品1.56 億t，經(jīng)濟(jì)效益11 789 億元。 同時(shí)，水土保持措施的實(shí)施有效改善了土壤的理化性質(zhì)，原來跑水、跑土、跑肥的“三跑田”變成了保水、保土、保肥的“三保田”，便利了農(nóng)村道路交通，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活等基礎(chǔ)條件；區(qū)域氣候條件好轉(zhuǎn)，林草植被覆蓋度提高，沙塵天氣減少，促進(jìn)了生態(tài)良性發(fā)展。

五、 實(shí)施生態(tài)調(diào)度補(bǔ)水，河口濕地見生機(jī)

受黃河斷流影響，黃河口生態(tài)環(huán)境遭到破壞，海水蝕退陸地，河口地區(qū)土地鹽堿化、沙化，渤海淺海生物鏈斷裂， 三角洲濕地水環(huán)境失衡，大量魚類、鳥類絕跡。 水量統(tǒng)一調(diào)度以來，在盡量滿足生活、生產(chǎn)用水的同時(shí)，通過聯(lián)合調(diào)度骨干水庫，有計(jì)劃地增加河口地區(qū)生態(tài)環(huán)境用水。 2008年以來，黃委結(jié)合調(diào)水調(diào)沙實(shí)施黃河下游生態(tài)調(diào)度，持續(xù)向黃河三角洲濕地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)水，增加濕地水面面積，提高地下水水位，修復(fù)黃河下游代表物種棲息地和魚類洄游通道等水生生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)功能，有效促進(jìn)黃河下游河道、河口三角洲及附近海域生態(tài)系統(tǒng)的自然修復(fù)。 尤其是從2018 年起連續(xù)實(shí)施的黃河生態(tài)調(diào)水，極大改善了濕地生態(tài)環(huán)境，為河口地區(qū)魚類洄游和產(chǎn)卵提供了有利條件。河口濕地恢復(fù)區(qū)的明水水面已由統(tǒng)一調(diào)度前的15%增加到60%；濕地蘆葦面積達(dá)到2 萬hm2； 區(qū)域內(nèi)有各種植物1 900 余種， 鳥類數(shù)量達(dá)數(shù)百萬只， 濕地生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性恢復(fù)。2020 年7 月，在魚類生物多樣性調(diào)查中，在黃河口現(xiàn)行流路口門處發(fā)現(xiàn)一條成年黃河鱽魚活體， 這是21 世紀(jì)以來在黃河口河道首次發(fā)現(xiàn)黃河鱽魚活體，標(biāo)志著黃河口海域生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步改善，也有力說明了黃河生態(tài)調(diào)度的顯著成效。

六、實(shí)施國家戰(zhàn)略，讓黃河成為造福人民的幸福河

2019 年9 月18 日， 習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上發(fā)出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號(hào)召，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。作為流域機(jī)構(gòu)，黃委認(rèn)真對(duì)照習(xí)近平總書記提出的五項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)和有關(guān)重大問題，認(rèn)真梳理、深入研究，從防洪保安全，提供優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)，建設(shè)宜居水環(huán)境，傳承弘揚(yáng)好治黃文化等方面， 提出了貫徹落實(shí)的意見，并協(xié)同流域?。ㄗ灾螀^(qū)）全面推動(dòng)國家關(guān)于黃河治理保護(hù)的重大戰(zhàn)略部署盡快落地落實(shí)。

黃委將以“防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、先進(jìn)水文化”為目標(biāo)，從進(jìn)一步完善水沙調(diào)控體系、防洪減淤體系、水資源合理配置和高效利用體系、水生態(tài)保護(hù)體系、水土流失綜合防治體系、流域綜合管理體系等六大體系入手，推進(jìn)黃河治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使黃河不僅滿足人民群眾對(duì)防洪、供水、灌溉等方面的基本需求，還能滿足對(duì)水環(huán)境、水生態(tài)等方面的高層次需求。 具體任務(wù)包括：①加快提升全流域水旱災(zāi)害防御能力，重點(diǎn)推進(jìn)古賢水利樞紐工程建設(shè)，加快黑山峽水利樞紐前期工作步伐，完善“上攔”工程體系；按照“寬河固堤、穩(wěn)定主槽、因?yàn)┦┎?、綜合治理”的思路，積極實(shí)施下游河道和灘區(qū)綜合提升治理工程， 提高下游中水河槽的行洪能力；因?yàn)┦┎呷嫫平鉃﹨^(qū)防洪安全、高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)修復(fù)矛盾，確保流域人民群眾生命安全。 ②加強(qiáng)水資源節(jié)約集約利用，按照“全面節(jié)水、合理分水、管住用水、科學(xué)調(diào)水、系統(tǒng)治水”的水資源管理總體要求和“一線七庫、節(jié)點(diǎn)控制”南北相濟(jì)、東西均衡的流域水資源配置格局，堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，細(xì)化優(yōu)化“八七”分水方案，強(qiáng)化用水管控，精細(xì)調(diào)度黃河水資源；加快南水北調(diào)西線工程前期工作，盡快開工建設(shè)古賢、黑山峽等干流水資源調(diào)控配置樞紐工程，完善流域水資源配置格局， 努力破解水資源供需矛盾，為流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)水資源。 ③按照“三區(qū)一廊道”的流域水生態(tài)保護(hù)總體布局，加快上游河源區(qū)、中游黃土高原地區(qū)和下游河口三角洲地區(qū)的生態(tài)保護(hù)治理，堅(jiān)持修復(fù)保護(hù)和重點(diǎn)治理相結(jié)合，重點(diǎn)抓好多沙粗沙區(qū)特別是1.88 萬km2的粗泥沙集中來源區(qū)治理，開展流域生態(tài)調(diào)度，重點(diǎn)保障烏梁素海、黃河口保護(hù)區(qū)濕地以及地下水超采區(qū)壓采治理等生態(tài)補(bǔ)水， 維護(hù)黃河生態(tài)系統(tǒng)健康，實(shí)現(xiàn)健康水生態(tài)。 ④通過河湖長制，強(qiáng)化河湖和岸線監(jiān)管，持續(xù)開展“攜手清四亂、保護(hù)母親河”行動(dòng)，打造宜居水環(huán)境。 ⑤積極推進(jìn)黃河法立法工作， 完善黃河治理保護(hù)的制度體系， 為黃河治理保護(hù)提供法治保障。 ⑥大力傳承弘揚(yáng)黃河文化，為建設(shè)幸福河凝心聚力。 通過實(shí)施這一重大國家戰(zhàn)略，努力讓黃河成為造福人民的幸福河。 ■