李存發(fā)，季福田

(中共菏澤市委黨校政法教研室，山東 菏澤 274032)

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，也是國家治理的一場深刻革命。他多次在講話中要求領導干部“謀劃工作要運用法治思維，處理問題要運用法治方式”，“學會用法治思維和法治方式做好治國理政各項工作”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確指出：“各級黨和國家機關(guān)以及領導干部要帶頭尊法學法守法用法，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應對風險的能力?！盵1]今年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調(diào)：“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展?！痹诮y(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上，他再次強調(diào)：“要依法依規(guī)做好疫情防控，堅持運用法治思維和法治方式開展工作?！碧嵘ㄖ嗡仞B(yǎng)、提高法治思維能力、增強依法執(zhí)政本領，是領導干部貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的必修課。

一、新時代領導干部法治思維的內(nèi)涵

對法治思維內(nèi)涵的認識和理解可謂見仁見智。一般說來，法治思維系指以合法性為出發(fā)點，追求公平正義為目標，按照法律邏輯和法律價值觀思考問題的思維模式。簡單地說，符合法治精神的思維模式就是法治思維[2]。這種思維將法律作為判斷是非和處理事務的準繩，它要求崇尚法治、尊重法律，善于運用法律手段解決問題。法治思維的內(nèi)涵包括但不限于以下幾點：

(一)規(guī)則性思維

法治是法律之治、規(guī)矩之治，而非長官意志之治。沒有規(guī)矩不成方圓，治理國家和社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。凡事都要先有規(guī)矩，而且要有完善的規(guī)矩，而法律就是最大最重要的規(guī)矩。這次新冠肺炎疫情就充分說明完善法律制度的重要性。雖然之前我國已經(jīng)出臺了《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》等法律法規(guī)，基本上實現(xiàn)了有法可依，但是新冠肺炎疫情的暴發(fā)與快速傳播也暴露出法律制度建設的一些短板和不足。習近平總書記強調(diào)：“要完善疫情防控相關(guān)立法，加強配套制度建設，完善懲罰程序，強化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系?！盵3]我們必須抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，全面加強和完善公共衛(wèi)生領域相關(guān)法律法規(guī)建設。

(二)合法性思維

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。領導干部想問題、辦事情，必須從是否合法作為出發(fā)點。當法律對某一事項有明確規(guī)定時，就要按法律規(guī)定辦事，不能繞開、不能變通；當法律對某一事項沒有明確規(guī)定時，也要嚴格遵循法律原則辦事，既不能法無授權(quán)亂為，也不能法定職責不為。如我國在《突發(fā)事件應對法》中規(guī)定，國家建立健全突發(fā)事件預警制度，對即將發(fā)生或者可能發(fā)生的疫情及時發(fā)布相應級別的警報、決定并宣布有關(guān)地區(qū)進入預警期。但此次疫情早期，在“是否有醫(yī)護人員感染”“是否人傳人”等關(guān)鍵問題上，有關(guān)地方政府主管部門未能依法、及時、準確地向社會公布信息，有關(guān)地方政府也未能依法預警，“有法不依”對這次疫情蔓延有非常重要的影響。因此，行政執(zhí)法機關(guān)和領導干部應強化法治思維，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，始終在法治軌道上統(tǒng)籌推進疫情防控、維護穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展工作。

(三)平等性思維

我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。不能堅持法律面前人人平等原則，就談不上法治。但現(xiàn)實中確實存在著“選擇性執(zhí)法”等違背這一原則的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象使法律失去權(quán)威和公信力。當法律成為執(zhí)法者手中不可捉摸的工具時，法律也開始走向虛無，長而久之，尊法、畏法、守法的觀念淡化，法律的引導、教育、規(guī)范作用消失[4]。因此，如果領導干部在工作中不能遵守平等原則，那么必然導致人們對法律的不信任、對政府的不信任，還可能會導致社會的不穩(wěn)定。

(四)程序性思維

程序是我們解決問題的路徑、步驟，程序公正是實體公正的前提和保證。如果缺乏程序制約，權(quán)力必然導致偏私和腐敗，只有通過公正的程序，權(quán)力才最可能實現(xiàn)實體公正。“正義不僅應當實現(xiàn)，而且應當以人們看得見的方式實現(xiàn)?！盵5]這就意味著當程序公正與實體公正沖突時，法治思維要求程序優(yōu)先，只有程序優(yōu)先才能保障獲得普遍性的實體公正。但程序絕不是“走形式、走過場”，程序還應符合正當原則。不論是解決糾紛還是作出重大決策，領導干部不能滿足于“程序上沒有問題”，還要學會通過正當程序正確行使權(quán)力。

(五)權(quán)責性思維

習近平總書記強調(diào)，對各級領導干部，不管什么人，不管涉及誰，只要違反法律就要依法追究責任，絕不允許出現(xiàn)執(zhí)法和司法的“空擋”。權(quán)責性思維要求領導干部“法定職責必須為”。法律賦予領導干部公權(quán)力，領導干部就必須行使，公權(quán)力不可放棄、不可轉(zhuǎn)讓，不存在選擇的余地。而且，有權(quán)必有責，權(quán)責相統(tǒng)一，權(quán)力主體與義務主體完全一致，誰享有權(quán)力，誰就擁有義務，不履行義務或者履行義務不到位，就要承擔相應的責任。

二、新時代提高領導干部法治思維能力的必要性

法治之重，重在關(guān)乎黨和國家生死存亡，關(guān)乎人民群眾的福祉和切身利益；法治之難，難在歷史的羈絆、現(xiàn)實的約束和改革所面臨的諸多障礙；法治之要，要在領導干部和公職人員能夠不斷提升法治思維能力，能夠身先士卒、以上率下厲行法治。

(一)新時代要求領導干部必須具備法治思維能力

黨的十九屆四中全會把“社會主義市場經(jīng)濟體制”上升為我國社會主義初級階段基本經(jīng)濟制度之一。市場經(jīng)濟的突出優(yōu)勢就是資源配置效率高，能夠最大程度地發(fā)揮市場主體的積極性，但是，市場經(jīng)濟也有劣勢，市場主體為了獲得最大利潤，可能實施商業(yè)賄賂、虛假宣傳、合同詐騙等違法行為，這就必須通過法治來保障公平競爭、加強市場監(jiān)管、維護市場秩序。另外，市場本身具有自發(fā)性、盲目性、滯后性等劣勢，只讓市場“看不見的手”發(fā)揮作用顯然不行，還必須進行宏觀調(diào)控，即必須發(fā)揮政府這“看得見的手”的作用。但是，宏觀調(diào)控要取得實效，也必須在法治框架內(nèi)進行，無論運用財稅調(diào)控、金融調(diào)控、產(chǎn)業(yè)調(diào)控、價格調(diào)控等哪種具體調(diào)控手段，都應貫徹調(diào)控法定原則，不僅對各類調(diào)控主體及其具體調(diào)控權(quán)作出明確規(guī)定，還應對調(diào)控程序作出具體規(guī)定[6]，必須將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，以切實保障市場主體的合法權(quán)益，切實保障市場經(jīng)濟健康有序發(fā)展。法治是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，是我國目前治國理政的基本方式，所以新時代要求領導干部必須具備法治思維能力。

(二)人民群眾對美好生活的向往要求領導干部提高法治思維能力

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，人民群眾不再滿足于解決溫飽問題，也不再滿足于基本的教育、文化娛樂，其權(quán)利意識、自主意識和民主參與意識逐漸增強，對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面提出了更高的要求，他們希望更加充分、更加有效地行使憲法和法律賦予的權(quán)利。這就要求各級領導干部必須提升法治思維能力，依法履行職責、行使職權(quán)，不斷增加人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。另外，隨著依法治國方略的推進，群眾的法治意識普遍提高，辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的現(xiàn)象越來越普遍，強權(quán)命令、長官意志等簡單粗暴的做法越來越不適應新時代的要求。群眾法治意識的提高，也促使領導干部在深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應對風險的過程中，提升運用法治思維和法治方式解決問題的能力。

(三)增強領導干部的修養(yǎng)必須提高法治思維能力

習近平總書記強調(diào)，領導干部對法治建設既可以起到關(guān)鍵推動作用，也可能起到致命破壞作用。建設法治中國，公職人員尤其是領導干部起關(guān)鍵作用。但是，一些領導干部的法治理念和依法辦事能力還不能適應全面依法治國的需要。譬如，目前仍有個別領導干部執(zhí)政理念還屬于人治思維模式，將公權(quán)力凌駕于法律之上，以言代法、以權(quán)壓法，把法律拋于腦后，重政策輕法律，唯長官意志行事；漠視公民合法權(quán)利，在法無授權(quán)的情況下隨意侵犯公民私權(quán)利；以身份為標志、以特權(quán)為核心，將人情、關(guān)系置于法律之上，搞選擇性執(zhí)法。此外，還有一些領導干部法律知識儲備較少，法治實踐更是缺乏，運用法治方式處理問題的能力遠遠不能適應依法治國的需要?！捌渖碚涣疃?；其身不正，雖令不從”。領導干部作為全面依法治國的“關(guān)鍵少數(shù)”，必須帶頭尊法學法守法用法，給群眾樹立好的榜樣，使廣大人民群眾自覺成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。

三、新時代提高領導干部法治思維能力的路徑

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。領導干部帶頭尊法學法守法用法，重在付諸實踐、知行合一，不斷提高運用法治思維、法治方式解決問題的能力。

(一)不斷加強學習培訓

習近平總書記要求對領導干部的法治素養(yǎng)，從其踏入干部隊伍的那一天起就要開始抓，教育引導他們把法治的“第一粒扣子”扣好。領導干部要增強法治素養(yǎng)，必須樹立法治思維，首先要多涉獵相應的法律知識，只有把法律法規(guī)學好了，才能自覺轉(zhuǎn)化為內(nèi)心的行為規(guī)范，才能依法決策、依法執(zhí)政、依法行政。其次要完善領導干部學法用法制度，把憲法法律列入黨委(黨組)理論中心組學習內(nèi)容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課。

(二)強化法治實踐歷練

學習的目的在于運用。法律知識不與實踐相結(jié)合，就不能真正用法律解決問題，也不會真正提升法治思維能力。領導干部在實踐中，一要多研討案例，對媒體上出現(xiàn)的一些典型案例仔細分析，借鑒過來為我所用。二要運用法律手段解決實踐中遇到的問題。法律法規(guī)確實很多，領導干部不可能全部掌握，關(guān)鍵看是否擁有用法律手段解決問題的意識。如果領導干部的法律知識不足，那么可以聘請法律顧問、咨詢專業(yè)人士，只要經(jīng)過多次法治實踐，法治思維能力必然會提升。如我國《行政訴訟法》要求被訴行政機關(guān)負責人出庭應訴，就是一項既能改進領導干部工作作風，使領導干部能夠面對面聽取群眾意愿和呼聲，又能提升領導干部法治思維能力的重要舉措。

(三)對違法行為及時問責

領導干部在具體工作中要經(jīng)常分析自己的行為是否符合法律要求，不論是程序上，還是實體上，只有符合法律要求的才能去做。但是，動員千遍不如問責一次。要想養(yǎng)成法治思維習慣，關(guān)鍵是要對領導干部的違法行為及時予以問責，充分發(fā)揮法律的懲罰和預防作用，使領導干部對法律懷有敬畏之心，使其始終牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，從而形成運用法治思維和法治方式處理問題的習慣，促進領導干部自覺地遵守法律、依法辦事。

(四)積極參與法律法規(guī)及規(guī)范性文件的立改廢釋工作

由于法律具有指引、強制等作用，它對我們每個人的行為都有規(guī)范作用，良法能夠促進社會的和諧發(fā)展，惡法則成為社會發(fā)展的桎梏。習近平總書記指出，不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。1978年黨的十一屆三中全會提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，重點強調(diào)有法可依，是因為當時法律不完備。2014年黨的十八屆四中全會提出“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，強調(diào)的是在完善立法的基礎上提高立法質(zhì)量。盡管大部分領導干部不能親自參與對法律法規(guī)規(guī)章的立改廢釋工作，但不少領導干部卻能夠參與政府規(guī)范性文件或部門規(guī)范性文件的制定清理工作，領導干部參與立法或制定、清理規(guī)范性文件的過程，既是一個學習法律知識的過程，也是一個提高法治思維能力、進行法治實踐的過程。

(五)要樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導向

用人導向最重要、最根本，也最管用。要把法治觀念強不強、法治素養(yǎng)好不好作為衡量干部德才的重要標準，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，把嚴守黨紀、恪守國法的干部提拔重用。在相同條件下，要優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部，對于法治觀念淡薄，在決策、執(zhí)行過程中有法不依，濫用職權(quán)的領導干部，堅決不予提拔重用。堅決杜絕在干部選拔、任用、考核、晉升等方面，重經(jīng)濟指標而輕視甚至忽視法治素養(yǎng)的現(xiàn)象。必須從兩個方面完善干部考核評價體系，一是要用法律的標尺審視考核指標是否科學、是否合法，不斷提高干部考核工作的科學化水平；二是要在考核指標中增加法治的權(quán)重，強化領導干部依法決策、依法辦事的意識。

(六)正確認識法治與政策、改革、發(fā)展的關(guān)系

首先，要正確處理法律與政策的關(guān)系。一方面，要運用黨的政策指引法律的制定和實施，必要時，應及時通過法定程序?qū)Ⅻh的政策上升為法律；另一方面，黨的政策不能違背法律原則，要切實維護法律的尊嚴和權(quán)威。

其次，要正確處理法治與改革的關(guān)系，要努力做到“在法治下推進改革，在改革中完善法治”。一方面，法治是需要在改革進程中不斷完善的法治。中國特色社會主義法律體系雖然已經(jīng)形成，但還是一個“毛坯房”，需要進行“精裝修”，需要根據(jù)新實踐、新要求不斷進行修改完善[7]。另一方面，我國當前的改革應當在法治之下有序、漸進、穩(wěn)步推進。那種借改革之名行違法亂紀之實的做法顯然是錯誤的。改革必須在法律框架內(nèi)進行，重大改革必須于法有據(jù)。

再次，要正確處理法治與發(fā)展的關(guān)系。法治是可持續(xù)發(fā)展的保障，發(fā)展必須是在法治之下的發(fā)展。只有法治才能保障市場主體公平進入市場；只有法治才能保障市場主體在統(tǒng)一的規(guī)則下公平有序競爭；只有法治才能保障市場主體的財產(chǎn)等合法權(quán)益得到保護；只有法治才能充分發(fā)揮市場的能量，同時保障市場經(jīng)濟沿著正確的方向發(fā)展。