韓冬 山東法官培訓(xùn)學(xué)院

一、我國預(yù)算績效發(fā)展概況

20 世紀(jì) 70 年代初，英美等國為提高公共資金使用效率、解決財政困境和公共信任問題逐步推行政府績效管理，其中預(yù)算績效管理作為其重要組成部分，在財政科學(xué)化精細(xì)化管理方面取得了明顯效果，并逐漸成為全球財政管理改革的發(fā)展方向。我國首次提出預(yù)算績效管理的概念是在黨的十六屆三中全會，提出要初步建立預(yù)算績效評價體系。為強(qiáng)化行政問責(zé)制和預(yù)算績效管理制度，2010年4月設(shè)立財政部預(yù)算司預(yù)算績效管理處。此后在中央及地方各級政府的高度重視下，以財政部門為主導(dǎo)的預(yù)算績效管理工作迅速展開，財政部先后出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》《財政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》和相關(guān)考核辦法。至此標(biāo)志著具有中國特色的預(yù)算績效管理制度體系初步形成。2012年9月，財政部為加強(qiáng)預(yù)算績效管理，改進(jìn)預(yù)算支出管理、優(yōu)化財政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，發(fā)布了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》，為推進(jìn)預(yù)算績效管理工作提出的具體的要求和時間節(jié)點。2018年9月，為盡快建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，我國發(fā)布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，為政府預(yù)算績效深化明確了方向。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的問題

我國已推行預(yù)算績效管理多年，行政事業(yè)單位作為財政資金的主要實施者，怎樣完善預(yù)算績效管理，解決當(dāng)前突出問題，提高管理水平，是完善我國預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)。但目前仍存在許多問題，制約著預(yù)算績效管理效率，主要方面如下幾點：

（一）預(yù)算績效理念沒有深入扎根

有些行政事業(yè)單位績效理念沒有深入扎根，主要表現(xiàn)在：對績效管理認(rèn)識不足，對其重要性理解不到位，甚至認(rèn)為國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位不同于企業(yè)單位，不需要追求經(jīng)濟(jì)效益，績效管理的意義不大；有的單位對財政管理的系統(tǒng)性認(rèn)識不夠，將預(yù)算管理、內(nèi)控管理、績效管理割裂看待，認(rèn)為每年預(yù)算執(zhí)行完后，還要進(jìn)行內(nèi)控評價、績效評價，煩瑣、重復(fù)，消極對待，使各項財政管理工作都表面化。

（二）績效指標(biāo)體系設(shè)計缺乏合理性

主要表現(xiàn)在績效指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)值設(shè)定不合理，一方面是為了取巧于績效評價，指標(biāo)內(nèi)容多偏于定性指標(biāo)，易于得出結(jié)論，但結(jié)論支持力度不足，績效評價指標(biāo)形同虛設(shè)。另一方面指標(biāo)值設(shè)置不合理，由于未經(jīng)過充分的論證調(diào)研，有些部門單位指標(biāo)值設(shè)定的偏高或偏低，影響到績效目標(biāo)的完成。在指標(biāo)制定過程中缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，績效指標(biāo)設(shè)置粗礦，沒有根據(jù)個性化方面制定具有針對性的指標(biāo)，導(dǎo)致執(zhí)行時發(fā)生較大偏差，對績效目標(biāo)的達(dá)成起不到很好的引導(dǎo)作用。

（三）績效運(yùn)行缺乏有效監(jiān)控

行政事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理部門和業(yè)務(wù)部門銜接不暢，對績效運(yùn)行的監(jiān)督形成了脫節(jié)，無法針對因管理不善或不可抗力因素導(dǎo)致無法實現(xiàn)的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行及時的糾偏、調(diào)整和督促落實措施。同時，績效運(yùn)行監(jiān)控沒有很好的與單位內(nèi)控管理相結(jié)合，分裂的信息化碎片很難對監(jiān)控提高高效的信息支持。

（四）績效評價環(huán)節(jié)有待完善

目前預(yù)算績效評價過于側(cè)重于產(chǎn)出指標(biāo)，效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)往往不被重視。在我國預(yù)算績效工作開展初期，績效評價指標(biāo)多以便于操作執(zhí)行的產(chǎn)出指標(biāo)為主，在后期深化績效改革過程中逐步加入對于效率性、有效性和成果性指標(biāo)的評估維度。但基于習(xí)慣性做法以及評估難度的影響，部門單位往往忽視或有意回避對于項目實施質(zhì)量及受眾對象滿意度的評估。

三、關(guān)于改進(jìn)現(xiàn)狀的相關(guān)措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，牢固樹立績效理念

行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合實際制定實施辦法，統(tǒng)籌謀劃推進(jìn)措施，加強(qiáng)績效管理隊伍建設(shè)，強(qiáng)化全員績效理念。把績效理念融入預(yù)算管理的全過程，開展事前績效評估，對預(yù)算支出設(shè)立的必要性、績效目標(biāo)制定的合理度、方案可行性、等進(jìn)行論證評估，將績效管理關(guān)口前移，提高決策的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。特別應(yīng)對新增重大項目應(yīng)開展事前績效評估，出具評估報告，作為納入項目庫、申請預(yù)算的必備條件，實現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化運(yùn)行。

（二）完善績效指標(biāo)體系，提高績效目標(biāo)管理

為提高績效評價工作效率和質(zhì)量，規(guī)范績效評價行為，應(yīng)完善評價指標(biāo)體系，科學(xué)設(shè)置績效指標(biāo)，按照客觀量化、尺度統(tǒng)一、突出重點的原則，有針對性的設(shè)置評價指標(biāo)和評分標(biāo)準(zhǔn)。充分發(fā)揮項目實施責(zé)任主體作用，尋求技術(shù)指導(dǎo)和數(shù)據(jù)支持，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗，通過反復(fù)論證，確?？冃е笜?biāo)體系更具有實用性和規(guī)范性。同時建立績效指標(biāo)調(diào)整機(jī)制，及時對預(yù)算調(diào)整導(dǎo)致的績效目標(biāo)執(zhí)行偏差進(jìn)行調(diào)整。

（三）加強(qiáng)績效運(yùn)行監(jiān)控工作，促進(jìn)績效管理與預(yù)算深度融合

單位作為績效監(jiān)控責(zé)任主體，應(yīng)健全績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，充分利用數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)準(zhǔn)確采集績效運(yùn)行信息，動態(tài)分析政策導(dǎo)向和項目進(jìn)展情況、資金支出情況和績效目標(biāo)完成情況。應(yīng)特別關(guān)注重大專項以及支出進(jìn)度慢、管理基礎(chǔ)薄弱的項目，真對監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的績效目標(biāo)執(zhí)行偏差，及時采取有針對性的措施予以糾正，促進(jìn)績效目標(biāo)如期實現(xiàn)。

（四）加強(qiáng)績效評價管理水平，做到過程客觀，評價科學(xué)

績效評價是指支出完成后，根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，采用合理的績效評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，考查財政公共資金在實際使用過程中的效果，包括資金使用的效率和效益性兩個方面，從而得出科學(xué)、客觀、公正的評價結(jié)果。部門單位應(yīng)該成立評價工作組，制定績效評價方案，對照設(shè)定的績效目標(biāo)，對政策、項目和部門整體績效全面開展績效評價，檢驗、判斷各項指標(biāo)的完成情況。壓實評價主體責(zé)任，全面衡量部門單位履職效能和提供的公共服務(wù)質(zhì)量。