易前良

引言

網(wǎng)絡(luò)中立(network neutrality)要求網(wǎng)絡(luò)運營商抱持中立的態(tài)度，不偏不倚地為各種設(shè)備、應(yīng)用程序、用戶提供連接和傳輸服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)中立作為一項規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的傳播政策，一直備受業(yè)界和學界關(guān)注，爭議紛紛，不絕如縷。特朗普政府的政策取向與前任大異其趣，F(xiàn)CC(聯(lián)邦通訊委員會)于2017年12月做出決定，廢除奧巴馬時期頒布的關(guān)于“網(wǎng)絡(luò)中立”的行政法令，2018年6月11日正式生效。同期，加州遭遇歷史上最大山火，傷亡慘重，被公眾責難“應(yīng)對無力”的州政府抱怨，由于消防局的無線流量超過之前購買的限額，網(wǎng)絡(luò)運營商威瑞森公司(Verizon)對它進行限速，直接影響消防部門的工作效率。該“控訴”作為一份附件，出現(xiàn)在全美22個州政府要求恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)定的文件中，正可謂火上加油，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)中立的爭論與角力再起波瀾[1]。

國內(nèi)學者于2009年系統(tǒng)介紹網(wǎng)絡(luò)中立論爭的背景和概況[1]，此后，相關(guān)研究從三個向度展開，成為管窺美國互聯(lián)網(wǎng)政策的重要切入點。第一，研究者認識到網(wǎng)絡(luò)中立是“塑造美國互聯(lián)網(wǎng)治理格局的關(guān)鍵”[2]，對政策落實、立法嘗試和話語競爭進行梳理，闡明爭論的實質(zhì)在于“不同利益集團對網(wǎng)絡(luò)接入控制與開放的權(quán)力博弈”[3]，因此，各屆政府態(tài)度不一，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展論爭不斷呈現(xiàn)出新的態(tài)勢①。第二，關(guān)注網(wǎng)絡(luò)中立的價值內(nèi)涵及其對我國互聯(lián)網(wǎng)治理的啟示。有論者批評網(wǎng)絡(luò)中立是西方“新自由主義”思潮的產(chǎn)物，“不可盲目引入我國”[4]。亦有觀點認為，網(wǎng)絡(luò)中立蘊含多元價值，有助于“推動政府發(fā)揮管理職能、保護公眾基本權(quán)利和社會多元化治理”[5]，對我國具有積極的參考價值。第三，將網(wǎng)絡(luò)中立置于言論自由的框架下，從憲法學角度探討渠道規(guī)制的合法性問題，以及如何借助傳播政策的干預(yù)維護“網(wǎng)絡(luò)正義”[6]。

筆者在借鑒上述研究的基礎(chǔ)上，從媒介架構(gòu)的角度進一步拓展討論空間，將網(wǎng)絡(luò)中立政策視為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)制的一部分，梳理其歷史淵源，剖析理論紛爭背后的利益博弈。美國的傳播政策因媒介而異，形成“分類規(guī)制”的傳統(tǒng)，互聯(lián)網(wǎng)迥異于此前各種媒介，需為之創(chuàng)制特定政策，網(wǎng)絡(luò)中立正是在這一背景下誕生。緊扣互聯(lián)網(wǎng)的媒介特質(zhì)，有助于呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)中立及其論爭的利益協(xié)商，已有研究對此缺乏足夠關(guān)注。此外，美國的媒介規(guī)制是歷時的連續(xù)體，互聯(lián)網(wǎng)治理不過是其中的一個節(jié)點，網(wǎng)絡(luò)中立是既有傳播政策在新興技術(shù)背景下的延展，欲窺其全貌有必要引入歷史的維度。概言之，本文關(guān)注的問題是，作為互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的一項重要原則，網(wǎng)絡(luò)中立的歷史由來為何？相關(guān)論爭和政策立廢的焦點是什么？反映了怎樣的利益協(xié)商？下文先運用“媒介架構(gòu)理論”對網(wǎng)絡(luò)中立政策進行定位，進而以媒介演化和政府規(guī)制的互動為主軸，考察網(wǎng)絡(luò)中立原則的歷史由來，最后闡明論爭焦點與深層原因。

一、媒介架構(gòu)：網(wǎng)絡(luò)中立的利益指向

以哈羅爾德·英尼斯、馬歇爾·麥克盧漢和尼爾·波茲曼等為代表的媒介環(huán)境學派重點關(guān)注媒介和人類的互動關(guān)系，把媒介和社會總體環(huán)境聯(lián)系起來，反對將媒介視為中立、透明的傳播渠道，認為它具有內(nèi)在邏輯，這一邏輯使之偏好承載特定的信息，媒介由此顯示出強大的定義現(xiàn)實的能力[7]?；诿浇榉欠驳男嗡芰?，信息載體、傳輸方式和傳播內(nèi)容之間構(gòu)成不可分割的整體，換言之，媒介在社會實踐中借助自身邏輯建構(gòu)了多維度的傳播空間和交往環(huán)境。無獨有偶，法學家對互聯(lián)網(wǎng)的認知與媒介環(huán)境學派互通款曲，跨學科學者的視域重合為媒介再思考提供了啟發(fā)。法學教授勞倫斯·萊斯格(Lawrence Lessig)認為，互聯(lián)網(wǎng)的設(shè)計具有獨特的構(gòu)型，為此他挪用建筑學中“架構(gòu)”(architecture)的概念[8]，本意為“建筑物”和“結(jié)構(gòu)”，這里喻指互聯(lián)網(wǎng)是人類利用新興技術(shù)建造的傳播空間，這一空間反過來對置身其中的人類行為產(chǎn)生約束作用。為了深入分析網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)特點，萊斯格援引尤查·本科勒(Yochai Benkler)的理論，后者建議將互聯(lián)網(wǎng)的傳播系統(tǒng)分為三個層次[9]：最底層是“物理層”，包括各種硬件設(shè)備和傳輸線路；中間層是“邏輯層”，指硬件設(shè)施得以運行的各種代碼和程序，包括互聯(lián)網(wǎng)的TCP/IP協(xié)議體系、傳輸標準和各種應(yīng)用軟件；頂層是“內(nèi)容層”，指在前述硬/軟件上被生產(chǎn)和傳播的符號系統(tǒng)，包括各式各樣數(shù)字化的文本(文字、音頻和視頻等)。

架構(gòu)分層的認知模式可推及所有媒介，任一種媒介都為人類創(chuàng)建了獨特的傳播形態(tài)，由基礎(chǔ)設(shè)施、傳輸機制(邏輯)和符號表征三個層面構(gòu)成。以“演講”為例，作為一種媒介和傳播形態(tài)，物理層包括演講賴以發(fā)生的室內(nèi)空間和各種設(shè)備，邏輯層指講演者使用的語法和修辭，內(nèi)容指演講呈現(xiàn)出來的語言及其表達的意義。再來看“電話”，物理層包括電話機及將其連接的線路；邏輯層指電信運營商主導(dǎo)的中心控制型傳輸機制，即用戶撥號提出通信申請，運營商借助交換技術(shù)分配線路；內(nèi)容指用戶的通話信息。

媒介的各個層次由不同主體控制，因而產(chǎn)生權(quán)力和利益的糾紛。以互聯(lián)網(wǎng)為例，物理層的終端(如個人電腦或手持終端)大部分為用戶私有，連接終端的傳輸渠道(有線或無線網(wǎng)絡(luò))則由網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商控制，在美國主要指電信商和有線電視網(wǎng)絡(luò)公司，為用戶提供網(wǎng)絡(luò)接入和傳輸服務(wù)。電信商多從貝爾公司發(fā)展而來，20世紀90年代美國的傳播政策被自由放任思想所主導(dǎo)，貝爾公司大舉進軍互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，通過市場策略加強對地方有線網(wǎng)絡(luò)的控制，日益強盛，故網(wǎng)絡(luò)運營商的主體可稱為“貝爾陣營”。而邏輯層的利益主體是各大網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用商，通過物理渠道接入互聯(lián)網(wǎng)，在TCP/IP協(xié)議上借助各種應(yīng)用軟件為用戶提供服務(wù)，如谷歌、微信和亞馬遜等，屬于“互聯(lián)網(wǎng)陣營”。再來看內(nèi)容層，不少是由專業(yè)的內(nèi)容提供商控制，但生產(chǎn)內(nèi)容的主體還是海量的用戶，尤其是在當下的社交媒體時代。

網(wǎng)絡(luò)中立強制電信和有線電視網(wǎng)等運營商，對各種設(shè)備、應(yīng)用軟件和內(nèi)容必須一視同仁，不得“增/降”流量，或“偏好/阻絕”不同內(nèi)容，或由于價格的原因而實行“差別待遇”。其實質(zhì)是國家對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)中的物理層進行管理，禁止跨層經(jīng)營，即控制傳輸渠道的從業(yè)者不得在應(yīng)用層和內(nèi)容層施加影響，避免因資本的垂直整合帶來利益與言論權(quán)的分配不公平。然而，這一原則實際上賦予了邏輯層和內(nèi)容層更多的自由，廣大用戶和應(yīng)用平臺也因此獲益，而渠道運營商的自主性則被相對剝奪，顯然，網(wǎng)絡(luò)中立在利益天平上傾向于互聯(lián)網(wǎng)陣營和用戶。

二、公共承運：互聯(lián)網(wǎng)渠道規(guī)制的歷史由來

網(wǎng)絡(luò)中立政策的歷史最早可以追溯到交通運輸領(lǐng)域的“公共承運”(common carrier)原則，隨后被沿用于國家對電信業(yè)和有線電視業(yè)的管理，進而在互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制中被重新命名，但始終未脫離“中立”的意涵。公共承運政策肇始于15世紀的英國，指政府依照法律對運輸行業(yè)進行管制，規(guī)定從事公共運輸?shù)慕?jīng)營者不得拒絕顧客需求，且需一視同仁，“任何依據(jù)法律規(guī)定運輸旅客或者貨物的人，如果托運人或者旅客付出了運價，承運人不得拒載”。深受英國普通法傳統(tǒng)影響的美國于1887年將該原則引入鐵路運輸業(yè)，聯(lián)邦(《州際商事法》)規(guī)定，“鐵路運輸?shù)某羞\方不得進行定價歧視”[10]。國家管制公共運輸?shù)睦碛墒?，鐵路建設(shè)前期投入太大，公眾對其依賴程度很深，為鼓勵資本進入同時避免重復(fù)投資，政府特許行業(yè)壟斷經(jīng)營，但前提是經(jīng)營者必須放棄一定的自由，中立地為消費者提供公共服務(wù)。

1876年，亞歷山大·貝爾發(fā)明電話并創(chuàng)辦“貝爾公司”和“美國電話電報公司”(AT&T)，電子媒介被廣泛運用于日常生活，人類步入遠程信息時代。貝爾公司的主要客戶是東海岸大城市里的商戶和有錢人，因利潤稀薄無暇顧及中西部邊遠地區(qū)，為解決通話的問題，這些區(qū)域出現(xiàn)很多小型電信公司。1894年，貝爾的電話專利期滿，更多小公司涌現(xiàn)并向大城市發(fā)展，對貝爾公司的電信業(yè)務(wù)構(gòu)成競爭。同時，因為貝爾和其他公司互不連通，造成某些用戶和企業(yè)為了能與同城的所有用戶進行聯(lián)絡(luò)，被迫安裝兩條以上線路。研究者表明：“在1902到1912年之間，全美人口超過5 000人的城市中有一半以上存在兩家以上電話公司的競爭。”[11]20世紀10年代，AT&T采用兼并、收購和提供網(wǎng)絡(luò)連接等方法，消除各地小型公司的競爭威脅，建成一條橫跨全美的通信線路，壟斷遠程通信業(yè)。時任總裁的西奧多·韋爾(Theodore Vail)提出“一個系統(tǒng)、一種政策、普遍服務(wù)”的口號，申明由一家公司經(jīng)營全國性的電信網(wǎng)絡(luò)符合公共利益，貝爾公司也愿意接受國家管制，一視同仁地為所有用戶提供公共服務(wù)。事實上國會在1910年《曼·埃爾金斯法案》(Mann Elkins Act)中已將電話納入公共承運之列[12]，1934年《通信法》(Communications Act)明文確認，并賦予FCC對此擁有管轄權(quán)。

FCC曾試圖將公共承運原則適用于有線電視。從20世紀70年代開始，作為共用天線的網(wǎng)絡(luò)不再滿足于轉(zhuǎn)播節(jié)目，開始遠程播送付費節(jié)目，由此帶有媒體性質(zhì)。在有線網(wǎng)絡(luò)運營商與政府多次博弈之后，《1984年有線電視法》最終明確有線電視具有媒體屬性，運營者在費率定價和內(nèi)容播出方面有一定自主權(quán)，但考慮到有線網(wǎng)絡(luò)具有壟斷性質(zhì)并使用了城市空間這一公共資源，應(yīng)承擔公共服務(wù)的責任，因此必須無條件轉(zhuǎn)播一些由政府指定的教育、文化類無線頻道[13]。概言之，法院雖然否定有線電視適用公共承運原則，但認可FCC提出的“必載條款”(must-carry provisions)，要求有線電視網(wǎng)絡(luò)公司必須犧牲一定的自主權(quán)。實際上，這等于將公共承運的原則“部分地”適用于有線電視網(wǎng)絡(luò)，這為后續(xù)的網(wǎng)絡(luò)中立論爭埋下伏筆。

電話、有線電視和互聯(lián)網(wǎng)雖然擁有不同的媒介架構(gòu)，但隨著信息和傳播技術(shù)的發(fā)展在業(yè)務(wù)上趨于融合?！?996電信法》許可電信商進入媒體領(lǐng)域和互聯(lián)網(wǎng)市場，加上電信業(yè)者通過購買有線電視公司的股份，慢慢將分散的網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一為寬帶系統(tǒng)，一方面在網(wǎng)絡(luò)傳輸領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)壟斷，另一方面借助兼并有線系統(tǒng)從事內(nèi)容分發(fā)的業(yè)務(wù)，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的垂直整合。貝爾系統(tǒng)在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域趨于壟斷的勢頭不免讓人擔憂。公共承運政策在大眾傳播時代并未完全適用于有線電視網(wǎng)絡(luò)，2002年FCC的一項法令順水推舟，索性解除有線電視從事寬帶業(yè)務(wù)的公共承運性質(zhì)[14]， 寬帶運營商因此可以合法地給予消費者高低不同的順位，偏好或歧視特定的應(yīng)用和內(nèi)容，通過這種方式讓自己旗下的內(nèi)容商網(wǎng)速暢通，打壓競爭對手。網(wǎng)絡(luò)不中立的情形不乏案例，研究者總結(jié)了五種歧視性做法：視頻限制、服務(wù)器限制、固定的干線接入選擇、過濾和排斥家庭網(wǎng)絡(luò)。以“視頻限制”為例，互聯(lián)網(wǎng)公司借助流媒體技術(shù)為用戶提供音視頻服務(wù)，與有線電視的內(nèi)容業(yè)務(wù)構(gòu)成競爭，后者遂以流量堵塞為由限速，使對方的服務(wù)品質(zhì)下降。

網(wǎng)絡(luò)運營商與應(yīng)用平臺之間已出現(xiàn)利益沖突，2003年，法學教授吳修銘(Tim Wu)撰文指出：“防止‘歧視性服務(wù)’并非一個新話題，從傳播規(guī)制的歷史來看，政府曾采取‘公共承運’和‘限制垂直整合’兩大政策，后來又廢除了，但在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下這些政策需要重新審視，并賦予新的意涵。”[15]“公共承運”強調(diào)服務(wù)的普遍性，要求渠道經(jīng)營者不得拒絕為公眾服務(wù)；“限制垂直整合”屬于結(jié)構(gòu)性規(guī)制，禁止渠道運營商從事應(yīng)用和內(nèi)容業(yè)務(wù)，這兩項政策自20世紀90年代中期以來被政府廢除了。吳修銘認為，所謂“網(wǎng)絡(luò)中立”是將其重新恢復(fù)并予以整合，強調(diào)傳播政策不僅要確保用戶能接入網(wǎng)絡(luò)的“近用權(quán)”，而且要保障平等使用網(wǎng)絡(luò)的權(quán)利。

監(jiān)管機構(gòu)隨后作出回應(yīng)，學術(shù)議題轉(zhuǎn)變?yōu)檎咦h程。2005年8月，F(xiàn)CC發(fā)表聲明，將網(wǎng)絡(luò)中立闡述為“四項原則”②。從長時段來看，聯(lián)邦政府對該政策的執(zhí)行力度不一，大體分為三個階段：小布什時期(2005—2009年)為“輕規(guī)制”，確立網(wǎng)絡(luò)中立的規(guī)制原則，卻并未嚴格實施；奧巴馬時期(2009—2017年)為“強規(guī)制”，F(xiàn)CC出臺更嚴格的法案，在四項原則基礎(chǔ)上新增“禁止差別待遇”和“透明化”兩項；特朗普時期(2017年至今)為“去規(guī)制”，行政法令被廢除。再橫向來看，法院、州政府與聯(lián)邦政府的態(tài)度也不一致，分歧關(guān)涉利益，制度化的本質(zhì)是確立利益均衡的機制，當政策進入公共討論層面，利益角逐外顯為價值之爭，對立雙方都認可互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制目標指向“創(chuàng)新經(jīng)濟”和“言論自由”，但是在具體理解上存在較大分歧。

三、技術(shù)創(chuàng)新：渠道規(guī)制的產(chǎn)業(yè)影響之爭

創(chuàng)新是“把一種從來沒有過的關(guān)于生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的‘新組合’引入生產(chǎn)體系”，所謂經(jīng)濟發(fā)展就是這種“新組合”不斷被實現(xiàn)的過程[16]，在熊彼特看來，技術(shù)創(chuàng)新是經(jīng)濟發(fā)展的原動力，創(chuàng)造性地毀滅舊產(chǎn)業(yè)，催生新產(chǎn)業(yè)，但法律和政策具有一定能動作用，可促進或延緩這種趨勢。那么，網(wǎng)絡(luò)中立能否促進互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的創(chuàng)新？支持者從互聯(lián)網(wǎng)的邏輯層出發(fā)，定義其獨特的價值稟賦，認為網(wǎng)絡(luò)設(shè)計的“端對端”(end-to-end)原則決定互聯(lián)網(wǎng)是自由空間，促成新興產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展?！岸藢Χ恕钡囊x是連接端點與端點的網(wǎng)絡(luò)簡單而靈活，其功能止于中立地傳輸數(shù)據(jù)，各種智能服務(wù)由網(wǎng)絡(luò)邊緣的終端來實現(xiàn)[17]。換言之，物理層的網(wǎng)絡(luò)渠道應(yīng)盡量不干預(yù)應(yīng)用層和內(nèi)容層，以確保新的端點、應(yīng)用和服務(wù)源源不斷進入網(wǎng)絡(luò)世界。依據(jù)該原則，任何嘗試從事應(yīng)用層創(chuàng)新的活動者，無須征得網(wǎng)絡(luò)渠道的許可，只要遵守TCP/IP協(xié)議接入互聯(lián)網(wǎng)，并具備撰寫代碼的能力，就可望實現(xiàn)創(chuàng)新。舒維克(Barbara V. Schewick)用大量實例證明：“從人類創(chuàng)新史的觀點來看，過去至今所有出現(xiàn)過的技術(shù)架構(gòu)，似乎都很難和現(xiàn)今的互聯(lián)網(wǎng)相比，很難集結(jié)到數(shù)量如此龐大的創(chuàng)新者和創(chuàng)新活動，互聯(lián)網(wǎng)無疑是史上難得一見的創(chuàng)新平臺。”[18]網(wǎng)絡(luò)中立的倡議者認為，隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速商業(yè)化，電信資本對網(wǎng)絡(luò)的控制能力日益增強，互聯(lián)網(wǎng)原初架構(gòu)的自由秉性正在喪失，渠道對應(yīng)用層和內(nèi)容層的歧視行為違背了“端對端”原則。為了保護新的競爭者，政府必須進行干預(yù)，確保所有使用基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)營者無論規(guī)模大小，都能擁有在市場從事公平競爭的機會。在贊成者看來，互聯(lián)網(wǎng)區(qū)別于其他媒介彌足珍貴的架構(gòu)特質(zhì)，就在于“網(wǎng)絡(luò)”保持“中立”，正如吳修銘所言，“網(wǎng)絡(luò)中立”不過是“端對端”原則在21世紀初一種更為簡練的表達而已[12]。

20世紀70年代末以來新自由主義成為全球化主導(dǎo)思想，政府被認為要盡量少干預(yù)市場，《1996電信法》集中體現(xiàn)了“去規(guī)制”思想，構(gòu)成互聯(lián)網(wǎng)快速商業(yè)化的制度背景。網(wǎng)絡(luò)中立的反對者基于這一“共識”，認為強制性讓渠道運營商提供標準化服務(wù)將帶來三大后果。第一，網(wǎng)絡(luò)中立意味著運營商只能提供一種產(chǎn)品，消費者無從選擇“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”，對于應(yīng)用平臺和用戶來說并非好事。第二，渠道是稀缺資源，運營商在競爭環(huán)境中根據(jù)價格信號對使用者“區(qū)別對待”，有利于高效利用流量資源，解決網(wǎng)絡(luò)擁堵的問題。第三，網(wǎng)絡(luò)中立在某種程度上取消了運營商的經(jīng)濟自主權(quán)，導(dǎo)致投資動力不足。

因此，渠道規(guī)制或許有利于應(yīng)用層的創(chuàng)新，卻不利于物理層的創(chuàng)新，基礎(chǔ)層的技術(shù)滯后最終會制約互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。此論并非虛言，自2015年網(wǎng)絡(luò)中立的強度規(guī)制以來，美國寬帶基礎(chǔ)設(shè)施投資出現(xiàn)2009年來的首次回落，2015年和2016年全美寬帶投資總和同比下降3%和2%[19]。基于以上看法，克里斯托弗·尤(Christopher Yoo)提出：“面對技術(shù)發(fā)展的高度不確定性，對于互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的種種問題，應(yīng)以一種更恰當而謙卑的方法給予包容，而不是把‘網(wǎng)絡(luò)中立’這樣的觀念強加其上?！盵20]

四、言論自由：媒介架構(gòu)的角色定位之爭

美國憲法第一修正案保護公民的言論自由，傳播政策的制定必須以此為出發(fā)點，所以，網(wǎng)絡(luò)中立不僅牽動技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)利益，與言論自由亦不無關(guān)系。問題是，物理層、邏輯層和內(nèi)容層的不同控制者都有言論權(quán)，優(yōu)先保護誰？網(wǎng)絡(luò)中立的支持者認為，應(yīng)用服務(wù)商和普通用戶直接生產(chǎn)和接收信息，其言論自由最值得保護，如果聽憑網(wǎng)絡(luò)運營商提供差別服務(wù)，將侵害一般大眾獲取信息的“知情權(quán)”，進而影響民主社會的健全發(fā)展。反對者則認為，提供寬帶接入服務(wù)的有線電視網(wǎng)本身擁有言論權(quán)，限制某些內(nèi)容和應(yīng)用的接入也是一種表達行為，理應(yīng)受第一修正案的保護?？梢?，爭議的關(guān)鍵點在于有線電視網(wǎng)絡(luò)作為寬頻接入的服務(wù)者是否擁有言論自由權(quán)。

媒介的市場形態(tài)被區(qū)分為“傳輸服務(wù)”和“信息服務(wù)”，前者因無關(guān)言論必須接受政府規(guī)制，后者屬于言論范疇受第一修正案的保護，擁有自主的內(nèi)容編輯權(quán)。電報、電話屬“傳輸服務(wù)”，報紙、無線廣電和有線電視屬“信息服務(wù)”，其中報紙受憲法保護程度最高，無線廣電次之，有線電視再次之。政府據(jù)此發(fā)展出四種政策模式[21]：(1)不管制模式，指報紙等印刷媒介屬于私人言論，政府不得干預(yù)；(2)公共承運模式，適用于電報和電話，要求中立地為消費者提供公共服務(wù)；(3)公眾委托模式，意指廣播電視媒體占用無線電頻率這一公共資源，實際上是受公眾委托從事信息傳播的業(yè)務(wù)，政府可以管制，但具有一定的自主權(quán)；(4)線纜模式，適用于有線電視，下文詳述。

FCC為保護無線廣電產(chǎn)業(yè)，曾一度將有線網(wǎng)絡(luò)定性為“傳輸服務(wù)”，規(guī)定不得從事遠程播出業(yè)務(wù)，1997年特納廣播公司狀告監(jiān)管機構(gòu)違憲，剝奪了有線網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者的言論自由權(quán)。最高法院裁定結(jié)果為：其一，有線電視網(wǎng)絡(luò)在節(jié)目播出的過程中實際上發(fā)揮選擇、編輯的功能，與廣播電視媒體類似，屬于“信息服務(wù)”范疇，擁有一定的“編輯裁量權(quán)”；其二，有線電視網(wǎng)絡(luò)具有一定的公共性質(zhì)，從業(yè)者必須把州政府指定的某些頻道納入播出列表，即遵循“必載規(guī)定”[22]。該判決表明有線網(wǎng)絡(luò)兼具信息服務(wù)和傳輸服務(wù)的雙重屬性，一方面擁有言論表達權(quán)，另一方面仍須部分承擔公共承運的責任。

以1996《電信法》出臺為標識的“去規(guī)制化”浪潮在美國愈演愈烈，流風所及影響世紀之初的互聯(lián)網(wǎng)政策。2002年，F(xiàn)CC試圖解除互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的行政規(guī)制，在法令中指出，因為有線網(wǎng)絡(luò)公司提供寬帶接入服務(wù)，協(xié)助用戶完成信息的存儲和編輯，與中立傳輸?shù)碾娦欧?wù)全然不同，故不受“公共承運”和“必載條款”的約束，實際上解除了寬帶服務(wù)的“傳輸服務(wù)”屬性。論者對此頗有微詞，認為“寬帶服務(wù)者從來沒有宣示過任何編輯政策，因此，限制某些應(yīng)用和內(nèi)容的歧視性行為很難說是一種編輯裁量權(quán)，如此一來，要求寬帶運營商保持網(wǎng)絡(luò)中立，算不上是對言論自由的傷害”[6]，角色定位之爭源于有線網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)的雙重屬性，導(dǎo)致“公說公有理，婆說婆有理”。但從傳播政策和司法實踐的歷史來看，寬帶接入具有“信息服務(wù)”的性質(zhì)是不爭之事實，因而受憲法第一修正案的保護，這使得網(wǎng)絡(luò)中立的立法在短期內(nèi)難以實現(xiàn)。

五、元媒介：互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制利益協(xié)商的難題

圍繞“網(wǎng)絡(luò)中立”展開的論爭不僅表現(xiàn)為話語歧異，還表現(xiàn)為政策實施的反復(fù)不定，這與黨派利益、監(jiān)管者的個人偏好不無關(guān)聯(lián)。民主黨代表中產(chǎn)階層和互聯(lián)網(wǎng)新興企業(yè)的利益，奧巴馬政府力推網(wǎng)絡(luò)中立，而共和黨傾向于維護電信巨頭等傳統(tǒng)行業(yè)的利益，現(xiàn)任FCC主席潘基特(Ajit Pai)曾是有線電視網(wǎng)絡(luò)巨頭威瑞森公司的高管，特朗普政府廢除網(wǎng)絡(luò)中立政策不難理解。透過種種外在的政治因素，一個更值得深究的問題是，網(wǎng)絡(luò)中立政策本身為何會引發(fā)如此廣泛論爭，是否與互聯(lián)網(wǎng)媒介的技術(shù)特質(zhì)有關(guān)？

媒介技術(shù)在產(chǎn)業(yè)化過程中會帶來權(quán)益分配的沖突，媒介規(guī)制的本質(zhì)是利益協(xié)調(diào)，通過特定程序?qū)⒛撤N知識和理念上升為普遍周知并須遵守的規(guī)則，形成傳播政策，這一過程就是針對“技術(shù)”的制度化。在社會建構(gòu)理論看來，將關(guān)于媒介的某種知識客觀化而為政策，只是建立了“初級秩序”，此外還需要建立“次級秩序”，要解釋與證明政策何以會如此，使之在主觀上聽起來可信，這一過程即“正當化”[23]。網(wǎng)絡(luò)中立最初是由學界提出來的理念，在美國特定的政治語境中被制度化為傳播政策，但一直以來無從通過立法，而且政策落實興廢不定，表明該政策尚未解決“正當化”的難題，它源于既有制度文化無法協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的利益多元化問題。

信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)的基礎(chǔ)，具有前所未有的“兼容性”，過去所有的表征符號如文字、圖像、語音和影像，以及承載這些符號的專屬媒介都可以被重新整合在統(tǒng)一的軟、硬件平臺上，研究者因此將互聯(lián)網(wǎng)稱為“元媒介”(meta-media)[24]。極具兼容性的“元技術(shù)”將先前所有的媒介予以整合，使得互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)變得異常復(fù)雜，成為一種高維度的媒介。物理層的終端可以涵括電視機、個人電腦和各種手持設(shè)備，線路涵括電信網(wǎng)絡(luò)和有線電視網(wǎng)絡(luò)；邏輯層綜合了集中式和分布式兩種傳播機制，并不斷創(chuàng)新各種應(yīng)用程序；內(nèi)容層則可以存儲、編輯和傳播任何形式的信息。高維度的架構(gòu)使主體更加多元化，控制的權(quán)力趨于“去中心化”和“離散化”，與此同時，主體之間的利益關(guān)系變得更加復(fù)雜而難以平衡。

一方面，“元技術(shù)”使互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)利益主體多元化，另一方面，既有傳播政策的知識圖式卻是二元框架的，經(jīng)濟層面旨在調(diào)整“媒體—消費者”的利益，政治層面旨在調(diào)整“媒體—公民”的言論權(quán)。進言之，傳統(tǒng)的制度文化集中關(guān)注的問題是，政府是否要代表消費者(公民)，并以何種形式對媒體進行規(guī)制，以平衡雙方權(quán)益。在規(guī)制過程中，憲法第一修正案再對作為規(guī)制者的政府進行約束，因此，利益主體不會超過三個。二元框架的知識圖式無法應(yīng)對元技術(shù)的規(guī)制，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的利益主體可層層細分，粗略來看可分為網(wǎng)絡(luò)運營商、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商和普通用戶。進一步細分，網(wǎng)絡(luò)運營商又包括電信商和有線網(wǎng)絡(luò)公司，互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用又包括操作平臺、瀏覽器及在其上運營的其他應(yīng)用，利益訴求各有不同。那么，在多元主體的權(quán)益博弈中需要優(yōu)先保護誰，二維框架的規(guī)制理念無力解決該難題。

結(jié)語

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)中立的討論應(yīng)結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)作為媒介的技術(shù)架構(gòu)，并置于美國傳播政策變遷的歷史背景下，才能清晰呈現(xiàn)政策論爭的脈絡(luò)及其利益協(xié)商。作為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)制的一種理念，網(wǎng)絡(luò)中立試圖對物理層的渠道進行限制，構(gòu)建以“創(chuàng)新”和“自由”為目標的行業(yè)秩序。揆諸歷史，渠道規(guī)制可追溯至美國針對電話、有線電視網(wǎng)絡(luò)公司分別采行的“公共承運”政策和“必載條款”，學者結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)的媒介特性將其重構(gòu)為“網(wǎng)絡(luò)中立”，旨在強調(diào)渠道經(jīng)營者不僅要確保網(wǎng)絡(luò)開放，而且要為互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用和用戶提供無歧視的傳輸服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)中立本質(zhì)上是通過規(guī)制物理層達到保護應(yīng)用層和內(nèi)容層權(quán)益的目的，由此產(chǎn)生的分歧聚焦在如何理解“創(chuàng)新”和“自由”的問題上，以及要優(yōu)先保護誰的創(chuàng)新和自由。當前，網(wǎng)絡(luò)中立的理念已被客觀化為公共政策，但在實施層面多有反復(fù)，更無望通過立法，凸顯出互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的“正當化”難題。深入來看，這一難題源于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與制度文化的悖異，極具兼容性的“元技術(shù)”使互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)利益主體多元化，而建基于“媒體—消費者”“媒體—公民”二元框架的既有制度文化無法有效協(xié)調(diào)多重博弈。信息和傳播技術(shù)仍在高頻迭代，充滿種種不確定性，人類對此缺乏充分認知，因此，一方面需要不斷釋放關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)的想象力，另一方面在規(guī)范新興產(chǎn)業(yè)的問題上須抱持更謙抑的態(tài)度。

注釋：

① 見鄒軍：《“網(wǎng)絡(luò)中立”論爭新趨勢及啟示》，《新聞與傳播研究》，2015年第6期。其指出，論爭呈現(xiàn)三大趨勢：從政治斗爭回歸技術(shù)之爭；從網(wǎng)絡(luò)中立走向技術(shù)中立；從立法推動到追求達成共識。

② FCC, Policy Statement(FCC2005-151)，四原則為網(wǎng)絡(luò)使用者的四項權(quán)利：自由訪問網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容、自由使用程序、自由添加個人設(shè)備、自由獲取關(guān)于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的信息。