廖乃慶

(福建省三明市大田縣委巡察工作保障中心，福建 三明 366100)

地方政府債務(wù)的含義是由地方政府及其所屬機(jī)構(gòu)為興建公益項(xiàng)目所借入、拖欠或因?yàn)樘峁?dān)保、回購等而形成的債務(wù)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府對于當(dāng)前債務(wù)的償還能力存在不確定性，即無法確定政府未來的財(cái)政收入能否償清所欠債務(wù)，這不僅會(huì)對地方政府的公信力造成損害，還會(huì)影響社會(huì)安定。國務(wù)院對此情況采取了緊急措施，從政府財(cái)政稅收的體制改革入手，并對地方政府的債務(wù)危機(jī)進(jìn)行有效防范和規(guī)避。

1 對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究的意義

1.1 完善我國政府債務(wù)理論體系

我國對國家債務(wù)的研究僅限于國債，然而傳統(tǒng)性的債務(wù)研究已經(jīng)不能滿足當(dāng)下政府債務(wù)危機(jī)的需要，在地方政府債務(wù)危機(jī)不滿蔓延并對社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成一定損害的情況下，組織專家學(xué)者對我國政府債務(wù)進(jìn)行相關(guān)研究有助于彌補(bǔ)在傳統(tǒng)國家債務(wù)研究方面的不足，進(jìn)而完善我國政府債務(wù)研究的理論[1]。

1.2 優(yōu)化我國政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)

在2014年的政府工作報(bào)告中，全國26個(gè)省份中有21個(gè)省份出現(xiàn)了政府債務(wù)問題，其中有13個(gè)省份表示要采取防范措施預(yù)防政府債務(wù)危機(jī)，有8個(gè)省份表示要通過積極有效的手段對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行化解。國務(wù)院對此進(jìn)行了重要批示，針對各地方政府債務(wù)危機(jī)要采取積極措施，加快職能轉(zhuǎn)變的步伐，完善政府財(cái)政稅收機(jī)制的改革。

2 我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

在過去幾年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，由于地方政府大量興建公益項(xiàng)目，使得政府的債務(wù)逐年累計(jì)，2018～2021年將是地方政府進(jìn)行債務(wù)償還的高峰期，這關(guān)系到社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的基礎(chǔ)。在社會(huì)主義飛速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為主要的建設(shè)任務(wù)是政府工作的主要目標(biāo)之一，有些政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期考慮或者因?yàn)榻ㄔO(shè)民生工程而舉債，也有政府領(lǐng)導(dǎo)為了完成自己的政績而舉債建設(shè)，這些都是導(dǎo)致我國地方政府遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)的原因，在應(yīng)對債務(wù)危機(jī)時(shí)，不能對這些問題進(jìn)行“一刀切”[2]。

為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在嚴(yán)格控制地方政府規(guī)模的背景下，個(gè)別地方政府通過政府投資、采購服務(wù)等方式來籌集項(xiàng)目資金。由于地方政府和債權(quán)人的利益相互沖突，難以化解和調(diào)解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為了規(guī)范債務(wù)融資行為，地方政府往往單方面要求返還擔(dān)保書和承諾書，以扭轉(zhuǎn)這種局面。大多數(shù)的擔(dān)保書和承諾書都是由發(fā)行人放在銀行發(fā)放信用的，大多數(shù)銀行的信用條件需要更高資格的審批，導(dǎo)致信用證難以返還，僵局的情況比較常見。這容易造成現(xiàn)有債務(wù)過重，使地方政府項(xiàng)目庫存增加了再融資的難度。

3 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的機(jī)制

要想有效防范地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就必須要對地方政府債務(wù)形成的機(jī)理進(jìn)行深入了解，主要分為顯性直接地方債務(wù)和顯性或有地方債務(wù)兩種。顯性直接地方債務(wù)主要就是國貸轉(zhuǎn)債資金，國家將國債通過財(cái)政部借貸給地方政府用于地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

顯性或有地方債務(wù)是一種因?yàn)榈胤秸ㄟ^公開承諾或者擔(dān)保而形成的一種債務(wù)。由地方財(cái)政部通過擔(dān)保轉(zhuǎn)給事業(yè)單位使用的國債轉(zhuǎn)貸資金就可以作為一種金融工具或者產(chǎn)品，這是一種積極的地方債，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展有著良性的推動(dòng)作用。當(dāng)事業(yè)單位合理使用這筆資金，實(shí)現(xiàn)了這筆資金的價(jià)值時(shí)，就能夠?yàn)閲J轉(zhuǎn)債資金償還本息。相應(yīng)的隱性或有地方債務(wù)是一種地方政府為了彌補(bǔ)國有企業(yè)虧損而產(chǎn)生的債務(wù)，這種地方債不能夠作為金融工具或者產(chǎn)品。國有企業(yè)之所以虧損是因?yàn)榻?jīng)營不善，沒有能夠發(fā)揮出所經(jīng)營產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)值，地方政府抽調(diào)資金彌補(bǔ)國企的這部分虧損而產(chǎn)生的地方債是消極的，因?yàn)榈胤秸度氲馁Y金償還無法從國有企業(yè)的經(jīng)營中得到保障。由此可見，政府應(yīng)對債務(wù)危機(jī)需要從改善顯性直接地方債務(wù)的經(jīng)營入手，減少或者消除顯性直接地方債的不利經(jīng)營。

4 針對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效應(yīng)對措施

4.1 從稅制改革入手化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

稅制改革是解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本辦法，需要先將中央、省級、市級、縣級這四級政府單位的財(cái)政權(quán)和人事權(quán)進(jìn)行重新匹配，保證人事權(quán)與財(cái)權(quán)對等。當(dāng)?shù)卣枰哟蟾母锒愂罩贫鹊牧Χ龋龠M(jìn)稅收制度的完善與發(fā)展，以緩解當(dāng)?shù)氐恼畟鶆?wù)危機(jī)。

4.2 擴(kuò)大養(yǎng)老金統(tǒng)籌范圍

地方政府通過借貸來發(fā)放養(yǎng)老金，而養(yǎng)老金本身無法作為一種積極的地方債，即政府對其投入后不能夠在其良性運(yùn)轉(zhuǎn)中獲利，因此也就無法保障政府舉債后償還本息的能力。最好的辦法是通過人口流動(dòng)的地域性進(jìn)行統(tǒng)籌完成，也就是說若人口在省內(nèi)流動(dòng)就通過省級統(tǒng)籌來完成養(yǎng)老金的發(fā)放，若在全國內(nèi)流動(dòng)就在全國范圍進(jìn)行養(yǎng)老金的統(tǒng)籌發(fā)放，這樣就可以將當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口所損失的生產(chǎn)力與政府養(yǎng)老金支出之間的矛盾化解。將養(yǎng)老金統(tǒng)籌范圍擴(kuò)大有助于緩解當(dāng)?shù)卣膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提高政府應(yīng)對債務(wù)危機(jī)的能力。

4.3 增加地方稅收種類

可以通過將新型稅種交給地方來化解地方政府的債務(wù)危機(jī)，比如當(dāng)下最為熱門的房產(chǎn)稅，既能為地方政府帶來稅收，緩解債務(wù)危機(jī)，還能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善公共服務(wù)質(zhì)量。房產(chǎn)稅與房屋價(jià)值直接相關(guān)聯(lián)，而房屋價(jià)值又與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)水平相關(guān)，將房產(chǎn)稅交給當(dāng)?shù)卣兄谔嵘?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建設(shè)水平和公共服務(wù)水平。

4.4 引入金融服務(wù)提供者

地方政府債券和地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以吸引成熟、風(fēng)險(xiǎn)偏好穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者，尤其是長期融資提供者。中國保監(jiān)會(huì)可以通過保險(xiǎn)公司資金使用準(zhǔn)則和償付能力分類將保險(xiǎn)資金引向地方政府債券和地方基礎(chǔ)設(shè)施公私合營項(xiàng)目。政府出臺稅收優(yōu)惠政策，能夠吸引長期資本投資者配置地方政府融資產(chǎn)品。

4.5 充分發(fā)揮我國信用評級機(jī)構(gòu)的作用

我國的信用評級機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮兩方面的作用：第一，避免對三大國際評級機(jī)構(gòu)形成盲目信任，并減少三大國際評級機(jī)構(gòu)對地方政府信用質(zhì)量的干預(yù)。第二，從獨(dú)立第三方的角度定期對地方政府的財(cái)政可持續(xù)性進(jìn)行評估，并對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，及時(shí)向中央政府、地方政府和投資者發(fā)出警報(bào)，方便各方及早作出反應(yīng)。

4.6 實(shí)施積極的財(cái)政政策

第一，加大減稅減費(fèi)力度。進(jìn)一步減輕企業(yè)稅負(fù)，放寬風(fēng)險(xiǎn)投資的稅收優(yōu)惠條件，提高中小科技企業(yè)研發(fā)費(fèi)用的稅前扣除比例。加大減費(fèi)力度包括清理、規(guī)范行政費(fèi)用和政府資金，分階段降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，降低物流能源成本，降低經(jīng)營和服務(wù)費(fèi)用。第二，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。中央政府的地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算除了實(shí)際結(jié)算等特殊事項(xiàng)外，基本上都是在六月底前發(fā)放的。因此，要深化國庫集中收付制度改革，及時(shí)調(diào)撥資金，提高資金運(yùn)行效率。第三，保障和改善民生。扎實(shí)開展精準(zhǔn)扶貧脫貧，加大特困地區(qū)脫貧力度，把貧困縣農(nóng)業(yè)經(jīng)費(fèi)一體化試點(diǎn)推廣到貧困縣，統(tǒng)一城鄉(xiāng)學(xué)生“兩免一補(bǔ)”政策，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)隨學(xué)生流轉(zhuǎn)。同時(shí)，提高有關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼水平，支持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，加大對資源型、能源型貧困地區(qū)的財(cái)政支持力度，保障人們的基本生活。第四，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)融資，做好地方政府的債券發(fā)行工作，完善地方政府專項(xiàng)債券制度，建立地方政府債務(wù)定期監(jiān)管機(jī)制。