趙廣濤

在全面深化改革和實(shí)現(xiàn)體育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，提升政府公共體育服務(wù)的能力和挖掘社會(huì)體育資源是我國體育管理體制創(chuàng)新的重大任務(wù)。體育社會(huì)組織的規(guī)模和實(shí)力日益擴(kuò)大使公共體育服務(wù)獲取途徑更加多元化。政府向社會(huì)組織購買公共體育服務(wù)是通過優(yōu)化資源配置的市場化方式實(shí)現(xiàn)自身職能，這種方式已經(jīng)逐漸成為一項(xiàng)體育治理的手段和制度安排。然而，面向市場，通過政府購買的方式實(shí)現(xiàn)群眾健身消費(fèi)的目標(biāo)，雖然可以吸引更多的社會(huì)力量參與體育治理，但因各條件所限，難免會(huì)產(chǎn)生一定的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。[1]

一、政府購買公共體育服務(wù)的基本內(nèi)涵

由于體育人才、社會(huì)資源、運(yùn)動(dòng)技術(shù)、訓(xùn)練競賽技術(shù)等的限制，政府難以滿足全民健身消費(fèi)的需求。向社會(huì)力量購買體育服務(wù)產(chǎn)品已經(jīng)逐漸成為各級(jí)政府向社會(huì)提供公共體育服務(wù)的主要方式。政府購買公共體育服務(wù)，就是通過靈活的市場平臺(tái)，向公共市場中的體育組織購買體育服務(wù)，根據(jù)社會(huì)需要，向社會(huì)和群眾提供所購的體育服務(wù)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)的政府職能。與傳統(tǒng)的政府“自給自足”供給模式相比，以購買為主的服務(wù)模式不僅降低了供給成本，簡化了工作流程、提高了供給效率和質(zhì)量，而且能夠依據(jù)市場對(duì)社會(huì)需求的靈敏度，提高公共體育服務(wù)領(lǐng)域的供給與需求契合度。政府購買公共體育服務(wù)，即在公共體育服務(wù)的專業(yè)化生產(chǎn)與社會(huì)化供給之間難以高效耦合的情況下，政府不直接生產(chǎn)公共體育服務(wù)，而是根據(jù)社會(huì)需要，通過市場機(jī)制選擇體育類組織、體育產(chǎn)業(yè)主體、體育相關(guān)企業(yè)等對(duì)象作為服務(wù)的生產(chǎn)者，對(duì)生產(chǎn)者提供的相應(yīng)服務(wù)的質(zhì)量和效果支付一定費(fèi)用，從而完成公共體育服務(wù)的政府職能。[2]這種購買服務(wù)的方式表現(xiàn)為“政府出資、定向購買、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的閉環(huán)式公共管理模式。一方面，它規(guī)范了政府作為行為主體的管理行為，提高了政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)體育職能的能力，更好地維護(hù)國家利益和社會(huì)公眾利益；另一方面，政府購買公共體育服務(wù)是供給側(cè)改革不斷深化的重要體現(xiàn)，能更好地實(shí)現(xiàn)從政府單一供給體育服務(wù)到社會(huì)多元主體力量共同提供體育服務(wù)的轉(zhuǎn)變，更加全面、細(xì)致地滿足人民群眾的美好生活需要。

二、政府購買公共體育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

(一)提供公共體育服務(wù)的社會(huì)主體的市場準(zhǔn)入規(guī)則缺失的風(fēng)險(xiǎn)

首先，在現(xiàn)有的政府購買公共體育服務(wù)的行為中，沒有對(duì)承接主體的資格做出完善的規(guī)定。公共體育服務(wù)的產(chǎn)品由社會(huì)主體生產(chǎn)和提供，供方(一般為合同的乙方)對(duì)服務(wù)的過程和質(zhì)量起著極為關(guān)鍵的作用。所以，設(shè)立特定的資格門檻必不可少。雖然《政府采購法》和《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》對(duì)相關(guān)主體有過一些規(guī)定和條件約束，但過強(qiáng)的原則性無法體現(xiàn)公共體育服務(wù)的特殊性，未能區(qū)分“基本資格條件”與“特定資格條件”，資格審查缺乏可操作性。其次，現(xiàn)行的政府購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)排斥了許多非營利性體育組織參與公共體育服務(wù)。社會(huì)公眾享有的公共體育服務(wù)，一個(gè)基本的前提是具有突出的公共性與公益性，這就更需要較多的非營利性體育組織或者其他社會(huì)主體參與公共體育服務(wù)。考慮到服務(wù)的規(guī)范性和群眾接受體育服務(wù)的滿意度要求，參與主體的組織化程度和服務(wù)能力是值得注意的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。再次，對(duì)服務(wù)承接主體進(jìn)行資格甄別的規(guī)則和程序尚不健全。承接公共體育服務(wù)的社會(huì)主體所提供的服務(wù)質(zhì)量和規(guī)格，對(duì)服務(wù)過程毫無疑問會(huì)產(chǎn)生巨大的影響。如果缺失控制違規(guī)行為的程序，服務(wù)提供方的行為就難以得到有效的“動(dòng)態(tài)”和“靜態(tài)”的監(jiān)管，服務(wù)效果就難以得到保證。

(二)因缺乏有效市場競爭導(dǎo)致購買程序規(guī)范性缺失的風(fēng)險(xiǎn)

由于政府購買公共服務(wù)尚處于不斷成熟的階段，加之提供服務(wù)的社會(huì)主體常常出現(xiàn)功能異化的現(xiàn)象，導(dǎo)致提供公共服務(wù)的過程中出現(xiàn)職責(zé)不清現(xiàn)象。同時(shí)，政府購買行為有雇主化的傾向，政府的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌能力未能充分發(fā)揮。[3]從我國體育市場化發(fā)展的階段來看，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》沒有對(duì)政府購買公共體育服務(wù)的范圍和邊界做出規(guī)定，而且對(duì)供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)包括公益性的非法人的體育社會(huì)組織也未做出解釋性的說明；《體育法》對(duì)相關(guān)問題的指導(dǎo)更為宏觀，政府購買公共體育服務(wù)在購買內(nèi)容和方式上缺乏可操作性依據(jù)。在這種背景下，公共體育服務(wù)市場的培育和適度競爭就缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和制度保障，市場活力的激發(fā)程度還處于基礎(chǔ)階段，政府與體育社會(huì)組織之間難以形成平等的契約關(guān)系。當(dāng)種種原因影響到競爭性的招標(biāo)程序時(shí)，公共體育服務(wù)的流動(dòng)中的內(nèi)容單一、方式不多、方法不活的問題就會(huì)凸顯。不同項(xiàng)目的“定向”購買成了不得已的選擇，這對(duì)其他市場競爭主體來說有失公平和公正。制度不完善導(dǎo)致市場競爭缺乏活力，市場疲軟導(dǎo)致程序的失范，甚至?xí)绊懙揭猿绦蛏鐣?huì)化公開的為主要特征的程序公正性，導(dǎo)致違規(guī)和暗箱操作現(xiàn)象的發(fā)生。同樣，在提供公共體育服務(wù)的過程中，沒有有效的競爭，就不會(huì)有有效的制約。具有評(píng)估和監(jiān)督功能的“第三方力量”無法介入沒有形成鏈條的購買過程。上述方面的缺失與失范導(dǎo)致公共體育服務(wù)的質(zhì)量難以保障，最終會(huì)不可避免地影響到政府和體育社會(huì)組織的公信力。

(三)購買主體公共責(zé)任轉(zhuǎn)嫁導(dǎo)致承接主體公共責(zé)任偏離的風(fēng)險(xiǎn)

購買公共體育服務(wù)是政府轉(zhuǎn)變職能的重要舉措。政府對(duì)社會(huì)體育的管理從微觀管理為主向宏觀調(diào)控為主轉(zhuǎn)變，所采取的主要措施就是依賴市場機(jī)制，將人民群眾所需要的各種體育服務(wù)委托給社會(huì)組織，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)體育的工作目標(biāo)。政府在宏觀管理過程中主要肩負(fù)著組織、購買、監(jiān)督與評(píng)價(jià)的職責(zé)。[4]從近年社會(huì)體育服務(wù)的實(shí)踐來看，由于經(jīng)費(fèi)和人力資源的原因，作為購買主體的政府，有投入簡單化的趨勢，組織、監(jiān)管與評(píng)價(jià)等職責(zé)存在“虛化”現(xiàn)象。

本應(yīng)是政府責(zé)任的社會(huì)公共體育服務(wù)，在購買過程中像“卸包袱”一樣被轉(zhuǎn)移給不同的社會(huì)主體。在很多情況下，政府不僅將公共體育服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)通過購買進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓，而且沒有有效發(fā)揮供給側(cè)的作用。這種管理方式雖然在形式上可以增加社會(huì)組織的自主權(quán)，但不利于形成市場化操作。缺乏政府監(jiān)管，難以形成良好的競爭土壤，容易形成壟斷市場，不利于形成促進(jìn)社會(huì)體育組織健康成長的良好環(huán)境。

當(dāng)政府購買公共體育服務(wù)的監(jiān)管作用得不到充分發(fā)揮時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)所提供的體育服務(wù)與現(xiàn)實(shí)需求發(fā)生偏離的現(xiàn)象。甚至，人民群眾的現(xiàn)實(shí)體育需求并沒有作為主要?jiǎng)恿泶_定購買內(nèi)容。這種公共責(zé)任的偏離很大程度上會(huì)負(fù)面地直接影響到社會(huì)體育服務(wù)的承接主體，讓購買關(guān)系出現(xiàn)難以為實(shí)際目標(biāo)服務(wù)的問題。從委托代理的過程來看，作為公共體育服務(wù)購買主體的政府、作為提供服務(wù)的社會(huì)體育承接者和作為服務(wù)消費(fèi)者的人民群眾，三者之間通過形式上的委托代理關(guān)系實(shí)現(xiàn)自身的利益。這種委托代理關(guān)系常常因各主體的偏好、信息不對(duì)稱、風(fēng)險(xiǎn)的防控與承擔(dān)等的影響而出現(xiàn)不穩(wěn)定。尤其是當(dāng)社會(huì)體育承接主體在制度不完備和外部監(jiān)管不到位的情況下，很有可能損害其他相關(guān)主體尤其是終端消費(fèi)者——人民群眾的利益。公共體育服務(wù)的社會(huì)承接主體，在追求利益最大化和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)本能的驅(qū)使下，在象征意義和公共責(zé)任目標(biāo)之間，更傾向于前者。我國體育協(xié)會(huì)、社團(tuán)及俱樂部尚沒有得到充分發(fā)展，公共利益缺少市場競爭的保障，帶有壟斷性質(zhì)的體育社會(huì)組織更多地傾向于保護(hù)自身的利益，由此，公共體育服務(wù)終端消費(fèi)者的利益受到損害的風(fēng)險(xiǎn)便凸顯出來了。

三、政府購買公共體育服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避制度的完善

(一)激發(fā)體育服務(wù)的社會(huì)需求，以規(guī)?；l(fā)展促進(jìn)制度建設(shè)

社會(huì)體育發(fā)展的最主要的動(dòng)力是廣大人民群眾日益增長的體育需求。人民對(duì)健康的需求是對(duì)美好生活追求的重要組成部分，這構(gòu)成了對(duì)政府公共體育服務(wù)的基本訴求。隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，人民對(duì)公共體育服務(wù)的量的增加和質(zhì)的提高有了更高的期望，這對(duì)政府的體育管理能力提出了更高的要求。在新常態(tài)背景下，人們的體育消費(fèi)潛能不斷地被激發(fā)，消費(fèi)的基本結(jié)構(gòu)不斷地升級(jí)和優(yōu)化，具有發(fā)展性消費(fèi)特征的體育服務(wù)性消費(fèi)需求明顯增多，逐漸成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的不可忽視的力量。公共體育需求規(guī)模的升級(jí)，為政府的深化供給側(cè)改革帶來了極大的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在如何面對(duì)體育服務(wù)需求的多元化、多樣性、層次性所帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)方面。制度化建設(shè)無疑是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的最重要的舉措。在政府購買公共體育服務(wù)的探索性階段，制度建設(shè)的方向應(yīng)當(dāng)以引導(dǎo)體育消費(fèi)和培育市場為主線，在體育的社會(huì)需求、人們愿望的表達(dá)與傳遞、體育組織方的運(yùn)作方式上體現(xiàn)出影響力。制度建設(shè)需要較多地注意購買體育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)源，避免在市場化的道路上出現(xiàn)政府主體、承接主體、消費(fèi)主體之間的不平衡，優(yōu)先完成公共體育服務(wù)各主體之間需求表達(dá)與傳遞的實(shí)施機(jī)制。[5]

(二)規(guī)范承接程序，完善承接機(jī)制

良好的制度建設(shè)旨在規(guī)范和引導(dǎo)政府的購買行為。從理論上講，制度細(xì)化至可操作的程度才有實(shí)際意義。承接機(jī)制應(yīng)規(guī)范公共體育服務(wù)承接主體的準(zhǔn)入條件、承接內(nèi)容、承接方式和承接程序，著重限定潛在承接主體具備公共體育服務(wù)供給側(cè)的資質(zhì)和聲譽(yù)，為啟動(dòng)良好的承接程序做準(zhǔn)備。在承接程序方面，制度的導(dǎo)向性需要明確競爭性選擇程序和非競爭性選擇程序，并明確兩者在公共體育服務(wù)承接方面的業(yè)務(wù)范圍。競爭性選擇程序通過公開招標(biāo)和評(píng)標(biāo)的方式取得提供公共體育服務(wù)的承接資格；非競爭性選擇程序則是通過詢價(jià)采購、單一來源采購的方式確定承接主體資格。前者被認(rèn)為更能反映出市場配置資源的規(guī)律，后者更能體現(xiàn)出專業(yè)指向性和小規(guī)模承接的效率。隨著體育第三產(chǎn)業(yè)市場競爭的日益激烈，對(duì)程序的制度化管理日趨迫切。以制度規(guī)范承接程序是建立科學(xué)承接機(jī)制的核心環(huán)節(jié)，良好的承接機(jī)制主要解決“向誰購買”“購買什么”“如何購買”等問題。有了規(guī)范的承接程序作為前提，政府購買公共體育服務(wù)可以有規(guī)可依地選擇適當(dāng)承接主體和科學(xué)的承接方式。如果在購買的過程中加入信息公開的程序，就會(huì)形成完整的工作閉環(huán)，形成基本的承接工作機(jī)制。這樣，政府購買公共體育服務(wù)就有了必要的透明度，購買流程就更加清晰，更加具有可操作性。

(三)強(qiáng)化政府監(jiān)督職責(zé)，完善動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系

評(píng)價(jià)監(jiān)督是衡量公共體育服務(wù)供給主體工作質(zhì)量和效率的重要工具，也是籌劃和跟蹤政府行為的必要手段。在政府購買公共體育服務(wù)的過程中，政府的角色從服務(wù)的“直接提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)市場的監(jiān)督者，發(fā)生了根本性的變化。[6]角色的轉(zhuǎn)換是“管”和“辦”的適度分離，是完善供給側(cè)改革、強(qiáng)化政府質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任的重要舉措，也是為了實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)供給創(chuàng)新模式的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。首先，政府有責(zé)任成立以專家、公眾代表、媒體等為主體組成的有效的、完全獨(dú)立的監(jiān)管、評(píng)估團(tuán)隊(duì)，依據(jù)服務(wù)所需指標(biāo)，對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行客觀、公正、全面的評(píng)價(jià)。把政府所應(yīng)起到的主導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)管的職能和評(píng)價(jià)結(jié)果結(jié)合起來，形成雙向反饋的效能提升機(jī)制。其次，監(jiān)管體系的職能盡可能貫穿公共服務(wù)的全過程。動(dòng)態(tài)監(jiān)管在于主體間的互動(dòng)，在于政府、受益者、媒體、體育服務(wù)承接組織等主體之間的良性交流，在溝通中直接真實(shí)地發(fā)現(xiàn)服務(wù)效果。以監(jiān)督促進(jìn)反饋機(jī)制的建立，把媒體打造成質(zhì)量監(jiān)管的重要渠道，由媒體積極引導(dǎo)服務(wù)的導(dǎo)向和質(zhì)量。通過這種引導(dǎo)建立良好的反饋通道和發(fā)揮公眾信息平臺(tái)的反饋職能。當(dāng)政府職能和反饋平臺(tái)有了充分的耦合，相應(yīng)的績效評(píng)估就會(huì)更加地全面和客觀，有評(píng)價(jià)流程、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、主客體之間權(quán)責(zé)等因素的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制就會(huì)更好地發(fā)揮作用，以確保政府購買公共體育服務(wù)的質(zhì)量和效率。

(四)堅(jiān)持以人為本，培育公共體育服務(wù)文化

政府購買公共體育服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)始終是人民群眾的社會(huì)體育訴求。體育產(chǎn)品的社會(huì)流動(dòng)中，是否滿足人們對(duì)體育的需求是最重要的標(biāo)準(zhǔn)。在法律與制度保障的前提下，實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)的目標(biāo)，就需要倡導(dǎo)公共服務(wù)精神，改進(jìn)政府的政績觀和社會(huì)主體的利益觀，促進(jìn)公共體育服務(wù)文化的孕育與成長。第一，要緊密聯(lián)系公共需求，根據(jù)區(qū)域發(fā)展情況和文化特色，科學(xué)調(diào)整公共體育服務(wù)的內(nèi)容，更好地滿足群眾需要。體育社團(tuán)、協(xié)會(huì)、俱樂部等承接組織應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)，把滿足公共利益需要置于經(jīng)濟(jì)利益之上，有助于促進(jìn)或至少無損于公眾體育利益。第二，根據(jù)區(qū)域發(fā)展特色，積極引導(dǎo)和培育體育社會(huì)組織。推動(dòng)承接主體的社會(huì)體育文化建設(shè)，通過教育促進(jìn)體育社會(huì)組織強(qiáng)化職業(yè)操守與職業(yè)道德。既要拓展社會(huì)組織的業(yè)務(wù)發(fā)展空間以提升其公共服務(wù)的承接能力，也要塑造社會(huì)組織的公共服務(wù)精神以強(qiáng)化其對(duì)自身責(zé)任的回應(yīng)性。第三，建立政府與體育社團(tuán)、民辦非營利組織之間的信任協(xié)作機(jī)制。在資金投入、人才培訓(xùn)、場地設(shè)施、稅收等方面給予體育社會(huì)組織支持。同時(shí)要明確政府的責(zé)任邊界，推動(dòng)購買內(nèi)容設(shè)定的科學(xué)化水平和提供服務(wù)的規(guī)范化水平，最大限度地發(fā)揮政府與體育社會(huì)組織雙方合作的優(yōu)勢。

總之，購買公共體育服務(wù)主體的政府和提供服務(wù)的公共體育服務(wù)承接者，應(yīng)具有高度的公共服務(wù)精神和公益性。只有這樣，才不會(huì)偏離滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往和實(shí)現(xiàn)健康中國夢的價(jià)值追求。