王立明

青海省是全國司法體制改革先行試點(diǎn)省份之一。自2014年6月6日以來，青海省法官檢察官遴選委員會(huì)先后分四批開展了員額制檢察官遴選工作，遴選員額制檢察官895名?？傮w上，青海省法官檢察官遴選委員會(huì)始終把堅(jiān)持正確政治方向作為首要原則，堅(jiān)持黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路；堅(jiān)持檢察官正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展方向；堅(jiān)持嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、擇優(yōu)選任、公開公正，確保真正把業(yè)務(wù)水平高、辦案能力強(qiáng)的人員遴選為檢察官。青海省結(jié)合實(shí)際情況探索了檢察官員額制制度設(shè)計(jì)，取得了很多的成績，但也存在明顯的不足。本文以檢察官員額制運(yùn)行為視角，就青海省檢察官員額制在入額人選、入額方法、面試考察、遴選會(huì)議、學(xué)歷要求、未入額人員待遇等方面的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的制度完善建議。

一、檢察官員額制的制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行情況

頂層制度設(shè)計(jì)。我國建立員額制檢察官制度，始于黨中央的政策主張。為了更好地落實(shí)黨中央的政策主張，中共青海省委、省人民政府和省人民檢察院制定了相應(yīng)的政策措施。在各試點(diǎn)省份試點(diǎn)改革的基礎(chǔ)上，檢察官員額制于2018年被寫入了《人民檢察院組織法》。

遴選入額制度設(shè)計(jì)。2015年青海省人民檢察院制定的《青海省檢察機(jī)關(guān)司法體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》規(guī)定：“具有檢察官(含助理檢察官)法律職務(wù)、未能入額的檢察員，在改革過渡期內(nèi)分類管理，改革后仍保留其檢察官法律職務(wù)。改革過渡期間及以后新進(jìn)入的檢察人員，實(shí)行嚴(yán)格的分類招錄、分類管理?！贬槍?duì)黃南藏族自治州、果洛藏族自治州和玉樹藏族自治州基層檢察院(如澤庫縣、曲麻萊縣)有員額空缺但符合遴選條件人員不足的實(shí)際情況，省檢察院統(tǒng)一調(diào)配一定數(shù)量的檢察官入額人選名額，以彌補(bǔ)青南地區(qū)員額制檢察官的不足，并將此特殊政策寫入2017年《全省檢察機(jī)關(guān)第三批員額檢察官入額遴選工作方案》。此種做法一定程度上解決了青南牧區(qū)員額制檢察官不足的突出問題。

入額比例制度設(shè)計(jì)。中央政法委《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)中有關(guān)問題的意見》第二條規(guī)定：“推進(jìn)法官、檢察官員額制改革，應(yīng)從嚴(yán)掌握員額，控制在中央政法專項(xiàng)編制的39%以下。”為了嚴(yán)把入額檢察官人選，青海省檢察機(jī)關(guān)入額檢察官遴選述職數(shù)不超過空缺檢察官職數(shù)的60%。此外，根據(jù)《關(guān)于同意全省檢察機(jī)關(guān)第三批員額檢察官入額遴選工作方案的批復(fù)》的規(guī)定，對(duì)申請(qǐng)入額的地級(jí)市州檢察院檢察長和基層檢察院檢察長入額人選，采取“上提”的原則，即由省檢察院對(duì)地級(jí)市州檢察院的檢察長和基層檢察院的檢察長建議人選進(jìn)行審查。

面試考察制度設(shè)計(jì)。根據(jù)青海省人民檢察院《關(guān)于從現(xiàn)有檢察人員中遴選檢察官的實(shí)施方案(試行)》第五條的規(guī)定，各級(jí)院檢察長、副檢察長、檢察委員會(huì)專職委員采取“考核”方式遴選，其他檢察人員采取“專業(yè)考試+專業(yè)考核(含述職、測評(píng)、考察)”方式遴選。面試是檢察官入額的重要程序。為了體現(xiàn)公平、公開和透明的原則，青海省對(duì)制定規(guī)則、面試考核組、試題保密、面試評(píng)分參考材料、后勤保障、考場布置、考生著裝要求、面試考察人員組成、面試人員紀(jì)律、考官打分、歸檔等做了嚴(yán)格規(guī)定。

遴選會(huì)議制度設(shè)計(jì)。青海省法官檢察官遴選委員會(huì)遴選檢察官，是按照《全省檢察院入額遴選辦法》《關(guān)于同意全省檢察機(jī)關(guān)員額檢察官入額遴選工作方案的批復(fù)》《省法官檢察官遴選委員會(huì)會(huì)議議程》《關(guān)于對(duì)中央政法委〈關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法官、檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序的通知〉精神的解讀》《青海省法官檢察官遴選委員會(huì)工作規(guī)則》等開展遴選工作的。其工作內(nèi)容和程序如下：其一，省法官檢察官遴選委員會(huì)由15人組成，必須達(dá)到三分之二委員出席，方可舉行會(huì)議。其二，省委政法委員會(huì)將事先準(zhǔn)備好的材料發(fā)給每位遴選委員會(huì)委員(材料包括省檢察院及地市級(jí)檢察院的遴選方案，各級(jí)檢察院黨委出具的每位擬入額檢察官的工作業(yè)績，擬入額檢察官的個(gè)人簡歷、考試考核面試單項(xiàng)分?jǐn)?shù)、總分和排名)。其三，遴選委員會(huì)會(huì)議由省法官檢察官遴選委員會(huì)主任主持。其四，省檢察院、各市州檢察院主要負(fù)責(zé)人分別向遴選委員會(huì)介紹各個(gè)檢察院擬入額的檢察官、差額人員和領(lǐng)導(dǎo)干部入額之理由。同時(shí)，主要負(fù)責(zé)人接受遴選委員會(huì)委員的質(zhì)疑，若其無法說明情況，則由被質(zhì)疑者所在檢察院的主要負(fù)責(zé)人出面說明。其五，遴選委員會(huì)委員在審閱材料的基礎(chǔ)上，提出發(fā)現(xiàn)的問題。其六，按照審議順序分別由省法官檢察官遴選委員會(huì)考察面試主考官對(duì)本組考察面試入額檢察官入選情況做說明，提出本組對(duì)擬差額入選人員的意見及理由。其七，按照審議順序分別對(duì)入額檢察官入選進(jìn)行審議，發(fā)表意見。其八，省委政法委員會(huì)負(fù)責(zé)人宣讀省委組織部、省紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)擬入額人選的遵紀(jì)守法情況的說明。其九，按照審議順序分別對(duì)入額檢察官進(jìn)行無記名投票表決。其十，工作人員計(jì)票，在下一單元審議結(jié)束后宣布本單元投票結(jié)果。

學(xué)歷要求制度設(shè)計(jì)。《檢察官法》第十二條第五款對(duì)擔(dān)任檢察官的學(xué)歷有明確的要求?！肚嗪Ｊz察官遴選辦法(試行)》結(jié)合青海省實(shí)際情況做出了具體規(guī)定：高等院校法律專業(yè)本科以上學(xué)歷，漢藏(蒙)雙語檢察官可以放寬為高等院校法律?？埔陨蠈W(xué)歷。

二、檢察官員額制運(yùn)行中存在的主要問題

(一)制度設(shè)計(jì)不能應(yīng)對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況

2015年青海省委政法委員會(huì)制定了《司法體制改革先行先試點(diǎn)工作評(píng)估驗(yàn)收辦法》，規(guī)定了評(píng)估驗(yàn)收依據(jù)、評(píng)估驗(yàn)收內(nèi)容、評(píng)估驗(yàn)收對(duì)象及方法、組織實(shí)施和結(jié)果運(yùn)用及有關(guān)要求。但筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，檢察官員額制的制度設(shè)計(jì)不能應(yīng)對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況。其一，司法體制改革試點(diǎn)中存在的問題，盡管可以通過行政手段解決，但是改革涉及司法工作人員的切身利益，應(yīng)當(dāng)全面聽取司法工作人員對(duì)改革方案的意見建議。其二，司法體制改革試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)綜合考察社會(huì)效果，若群眾反映較好，可在全省乃至全國推行；若群眾反映問題較多，則應(yīng)由相應(yīng)的主管部門在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際情況再行擬定改革方案。其三，司法體制改革試點(diǎn)時(shí)間太短(3至5年)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長試點(diǎn)的時(shí)間，以便充分對(duì)試點(diǎn)中存在的問題妥善處理。其四，既然上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定一個(gè)適用于試點(diǎn)改革省份的實(shí)施方案。[1]47

(二)入額人選存在違背制度初衷的情況

39%的中央專項(xiàng)編制，是“絕對(duì)紅線”，不可逾越。這就導(dǎo)致檢察官入額競爭十分激烈。利益驅(qū)動(dòng)使得一些行政部門的人員進(jìn)入員額檢察官序列，但這些人入額后仍從事原來的行政工作，只是在業(yè)務(wù)部門掛名，自己承辦較少且簡單的案件，或者干脆由輔助人員具體辦理案件。司法體制改革的本意是要將優(yōu)秀的、最有辦案能力的人員充實(shí)到第一線辦案，但現(xiàn)實(shí)中，最有能力辦案的人員，并沒有全部入額。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少因各種原因未入額的辦案骨干，由于沒有辦案的權(quán)力，原來積累的辦案經(jīng)驗(yàn)，無用武之地，造成資源浪費(fèi)；而沒有辦案經(jīng)歷的行政人員入額后，因沒有辦案經(jīng)驗(yàn)，所辦案件無法保證質(zhì)量，易導(dǎo)致錯(cuò)案發(fā)生。檢察官員額制運(yùn)行存在對(duì)真正優(yōu)秀的辦案人員不公的問題，也沒有完全體現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”的原則。

(三)入額方法缺乏可操作性

以“案件數(shù)量”為依據(jù)制定的39%的專項(xiàng)編制比例，不符合青海省藏區(qū)檢察院的實(shí)際情況。員額制實(shí)行后，為了規(guī)范員額制檢察官管理，實(shí)行員額動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，中共青海省委政法委員會(huì)制定了《青海省法官檢察官員額退出管理辦法(試行)》(青政法〔2017〕6號(hào))，其中第五條第(五)(八)和(九)項(xiàng)規(guī)定，具有下列情形之一的，由法官檢察官所在院管理部門提出退出員額的意見：入額后不在司法一線辦案(業(yè)務(wù))崗位上從事辦案(業(yè)務(wù))工作或者在一線辦案(業(yè)務(wù))崗位掛名、實(shí)際從事其他工作的；入額的法院庭長、檢察院處(科)長辦案數(shù)低于本部門法官、檢察官平均辦案量50%的，市州法院副院長、檢察院副檢察長等院領(lǐng)導(dǎo)辦案量低于本院法官、檢察官平均辦案量20%的，基層法院副院長、檢察院副檢察長等院領(lǐng)導(dǎo)辦案量低于本院法官、檢察官平均辦案量30%的；績效考核不達(dá)標(biāo)的，以及經(jīng)考核認(rèn)定司法辦案能力差、不能勝任辦案工作任務(wù)的，或者無正當(dāng)理由不能完成辦案任務(wù)的；年度考核等次確定為不稱職或者連續(xù)兩年確定為基本稱職的。但是，上述規(guī)定仍有如下四個(gè)問題亟待進(jìn)一步明確：其一，何謂“辦案”？公訴辦案工作包括告知、閱卷、訊問犯罪嫌疑人、核實(shí)證據(jù)、聽取律師意見、偵查取證、制作審查報(bào)告、制作起訴書、制作舉證提綱、制作公訴意見書、制作答辯提綱、制作量刑建議書、參加庭前會(huì)議、出庭支持公訴、出席法庭宣判、審查裁判文書、網(wǎng)上錄入和內(nèi)卷裝訂歸檔等任務(wù)，其中閱卷、訊問犯罪嫌疑人、核實(shí)證據(jù)、偵查取證、審查法律文書、參加庭前會(huì)議、出庭支持公訴和出席法庭宣判等8項(xiàng)辦案任務(wù)必須由入額檢察官親自完成。就檢察機(jī)關(guān)而言，辦案有廣、狹之義。廣義上的辦案，指檢察官親自參與案件的全過程或參與其中一個(gè)或幾個(gè)環(huán)節(jié)。狹義上的辦案，指檢察官參與了案件的閱卷、訊問犯罪嫌疑人、核實(shí)證據(jù)、偵查取證、審查法律文書、參加庭前會(huì)議、出庭支持公訴和出席法庭宣判等8項(xiàng)必須由入額檢察官親自完成的業(yè)務(wù)工作。由此可見，對(duì)“辦案”一詞有必要做進(jìn)一步規(guī)范解釋。其二，“50%、20%和30%的辦案量”不夠清晰，亦有規(guī)范之必要。其三，控申、預(yù)防、案管、研究室、監(jiān)所等部門檢察官的辦案工作，也是檢察院的重要工作，亦屬于廣義的辦案范疇。這些工作量應(yīng)當(dāng)如何界定和量化呢？其四，何謂“辦案能力差”?何謂“不能勝任辦案”？此等問題有待進(jìn)一步規(guī)范解釋，否則具體執(zhí)行過程中會(huì)出現(xiàn)主觀判斷，不利于檢察機(jī)關(guān)日常工作的開展。

需要說明的是，我國有些地方檢察院為全面落實(shí)中央對(duì)檢察官員額制改革以及司法責(zé)任制改革要求，專門出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)范性文件，進(jìn)一步規(guī)定了員額制檢察官辦理案件的具體任務(wù)，特別是各級(jí)入額檢察長和副檢察長直接辦理案件的內(nèi)容，對(duì)檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)員額制檢察官改革起到了良好的示范作用。例如，2016年10月，江蘇省人民檢察院專門制定了《關(guān)于檢察長(副檢察長)直接辦理案件的規(guī)定(試行)》，從辦案方式、案件數(shù)量、案件類型等方面對(duì)入額院領(lǐng)導(dǎo)辦案提出具體要求。2017年3月，江蘇省人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于省院入額院領(lǐng)導(dǎo)直接辦理案件操作辦法(試行)》，對(duì)省檢察院入額的院領(lǐng)導(dǎo)直接辦案進(jìn)行了細(xì)化。[2]

(四)面試考察設(shè)計(jì)不夠科學(xué)、規(guī)范，考察情況不理想

面試是非常重要的環(huán)節(jié)，但面試題目的標(biāo)準(zhǔn)答案和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)顯得隨意和不夠嚴(yán)謹(jǐn)，有待進(jìn)一步科學(xué)規(guī)范。[3]參加面試的檢察官在答題時(shí)，普遍存在答題不全面、法理分析不透、法律條文掌握不熟練等問題，考察情況不理想?，F(xiàn)以筆者參加的青海省第三批入額檢察官面試(2017)為例，說明如下：

面試必答題：作為一名員額制檢察官，在辦理案件時(shí)如何嚴(yán)把“事實(shí)關(guān)”“證據(jù)關(guān)”，杜絕冤假錯(cuò)案？

標(biāo)準(zhǔn)答案要點(diǎn)：其一，樹立正確的司法理念；其二，強(qiáng)化規(guī)范意識(shí)；其三，強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)；其四，強(qiáng)化人權(quán)意識(shí)；其五，強(qiáng)化訴訟監(jiān)督；其六，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督和案件部門的監(jiān)督作用，確保公正執(zhí)法；其七，建立健全錯(cuò)案追究制。

大多數(shù)考生對(duì)上述問題的回答是：除辦案外，對(duì)公安偵查、法院審判居中監(jiān)督，不斷提高政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)，并加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)。

面試選答題之一：2015年5月宋某因電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪受過刑事處罰。2016年10月，宋某自稱警官騙得農(nóng)村女大學(xué)生張怡及其父親張向東的信任，以購買理財(cái)產(chǎn)品為由，將兩人積蓄的3萬元騙取后消失，造成被害人張怡自殺、張向東精神失常的嚴(yán)重后果。

請(qǐng)問：根據(jù)《最高法、最高檢關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙刑事案件適用法律若干問題的意見》，該案件中應(yīng)當(dāng)酌情從重處罰的情節(jié)有哪些？

標(biāo)準(zhǔn)答案要點(diǎn)：其一，造成被害人張怡自殺、張向東精神失常；其二，冒充國家工作人員——警察；其三，宋某因電信網(wǎng)絡(luò)詐騙受過刑事處罰；其四，詐騙殘疾人、老年人、未成年人、在校學(xué)生。

大多數(shù)考生只是簡單地回答“累犯”和“自殺”及“精神失?！保瑳]有從法理、證據(jù)、法律適用等方面進(jìn)行全面分析。面試考題設(shè)計(jì)不夠合理，區(qū)分度不大，導(dǎo)致不能有效區(qū)分參與面試的檢察官的業(yè)務(wù)能力，選出真正優(yōu)秀的檢察官。

(五)遴選會(huì)議運(yùn)行機(jī)制不暢

其一，遴選委員會(huì)委員對(duì)司法體制改革相關(guān)文件在理解上有意見分歧。例如，中共中央政法委員會(huì)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法官、檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序的通知》(中政委〔2017〕9號(hào))第四條中規(guī)定的“辦案骨干”“參與辦案”和第五條規(guī)定中的“其他領(lǐng)導(dǎo)干部”“綜合行政部門負(fù)責(zé)人”等，執(zhí)行起來存在歧義。其二，個(gè)別檢察院主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位擬入額的檢察官工作情況不甚了解。其三，省委組織部、省紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)擬入額人選的遵紀(jì)守法情況的說明不是提前發(fā)放，而是在遴選會(huì)議上宣讀，與程序正義不是很符合，也增加了時(shí)間成本。其四，面試不及格不能入額，那么面試成績是否作為入額必備條件，相關(guān)文件沒有具體規(guī)定，但在面試時(shí)有口頭的說法，即面試成績不及格者，不能入額。

(六)學(xué)歷層次不理想

就筆者掌握的情況看，青海省入額的檢察官，學(xué)歷層次多是本科，很少具有碩士學(xué)位，具有博士學(xué)位者更是寥寥無幾。藏區(qū)基層檢察院缺少藏漢“雙語”訴訟的法律人才。例如，第三批入額檢察官專業(yè)筆試考試，全省檢察機(jī)關(guān)只有海南州人民檢察院的切某、海北州人民檢察院的周某和祁連縣人民檢察院的仁某使用藏語答卷。此外，有檢察人員反映，檢察官員額制施行以來，其單位有多名優(yōu)秀但未進(jìn)入員額制的工作人員辭職，人員流失使本就缺乏優(yōu)秀辦案人員的青海各級(jí)檢察院面臨更大的挑戰(zhàn)。

三、完善檢察官員額制的對(duì)策建議

(一)細(xì)化制度設(shè)計(jì)，提高可操作性

針對(duì)一些地方遴選工作執(zhí)行中央改革精神不嚴(yán)不實(shí)，存在入額論資排輩、平衡照顧，入額后辦案責(zé)任不落實(shí)等問題，中央政法委員為進(jìn)一步規(guī)范法官、檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)、程序，保障司法責(zé)任制改革健康有序開展，出臺(tái)了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法官、檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序的通知》(中政委〔2017〕9號(hào))，對(duì)法官、檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序提出10條要求，具有指導(dǎo)作用。但是，該文件在執(zhí)行過程中仍有商榷余地。其一，原辦案骨干調(diào)入非辦案部門五年以上的，需回到辦案崗位參與辦案滿一年方可入額。何謂“辦案骨干”？何謂“參與辦案”？如果不給出具體的深度解釋，也不易操作。其二，除檢察長外，其他領(lǐng)導(dǎo)干部入額，應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、程序參加遴選。政治部主任、紀(jì)檢組長，以及綜合行政部門負(fù)責(zé)人入額的，應(yīng)當(dāng)在入額名單公示結(jié)束之日起3個(gè)月內(nèi)按照規(guī)定的組織程序免去原有黨政職務(wù)，調(diào)整到一線辦案崗位；未按時(shí)調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)退出員額。另外，副職是否也屬于綜合行政部門負(fù)責(zé)人？這些都是非常棘手的問題。因此，建議在遵循中央統(tǒng)一規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)給予地方更大的自由度，細(xì)化制度設(shè)計(jì)，使檢察官員額制度能夠契合地方實(shí)際，增強(qiáng)可操作性。

(二)循序漸進(jìn)，確保入額人選向業(yè)務(wù)人員傾斜

司法改革的目的，是讓真正會(huì)辦案、有經(jīng)驗(yàn)的檢察人員入額，提高辦案質(zhì)量。職責(zé)分明，權(quán)責(zé)對(duì)等。辦案人員對(duì)其所辦案件實(shí)行終身責(zé)任制，是享受高待遇的基礎(chǔ)。2017年青海省檢察院在第三次入額人選考察時(shí)，較之前兩次已明顯向業(yè)務(wù)部門從事辦案工作人員傾斜。青海省檢察院草擬的《入額檢察官、司法輔助人員和行政人員工作績效考評(píng)辦法(試行)》規(guī)定了30%的績效考評(píng)工資。因此，筆者建議，所有入額檢察官都到辦案一線承擔(dān)辦案任務(wù)，業(yè)務(wù)性不強(qiáng)的部門僅保留一至兩名入額檢察官，檢察機(jī)關(guān)受理的所有案件，統(tǒng)一由案管部門電腦分案，年終考核以辦案質(zhì)量、數(shù)量、效率、復(fù)雜程度等綜合考察確定優(yōu)良等級(jí)。讓所有人都看到高工資、高待遇背后的責(zé)任和付出，勢必會(huì)減少盲從傾向，從而慎重選擇是否入額。

中國的改革從來都不適合“一刀切”，檢察官員額制改革亦如此。筆者注意到，對(duì)年齡在50歲以上的檢察人員，因各種原因無法入額的，一般通過組織部門任職黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的途徑解決他們的政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇問題。此種做法可謂“安撫之策”，至少保證他們退休后可享受較滿意的退休待遇以及“副處級(jí)或正處級(jí)”的政治地位。根據(jù)干部管理辦法，檢察院的領(lǐng)導(dǎo)干部有縣委組織部門管理的干部(科級(jí))、地級(jí)市委組織部門管理的干部(處級(jí))、省委組織部門管理的干部(廳級(jí))、中央組織部門管理的干部(省級(jí))等四個(gè)層級(jí)體系。入額檢察官“雙肩挑”(亦即既是入額檢察官，也是副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部)屬于正?，F(xiàn)象。但是按照檢察官員額制改革循序漸進(jìn)的原則，此種做法只應(yīng)是“過渡性政策”，不應(yīng)是“常態(tài)性政策”。

(三)因地制宜，完善入額方法

青海藏區(qū)基層檢察院的工作，不只是辦案，還要完成當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)交辦的工作任務(wù)。因此，員額制檢察官制度的頂層設(shè)計(jì)，不應(yīng)采“絕對(duì)紅線”原則，而應(yīng)采“相對(duì)紅線”的原則。[3]此外，在嚴(yán)格執(zhí)行中央政法委專項(xiàng)編制39%絕對(duì)紅線的基礎(chǔ)上，青海省應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體的實(shí)際情況，留出一定的入額比例，為暫時(shí)未進(jìn)入員額制的優(yōu)秀檢察官或檢察官助理留下入額空間。最高人民檢察院的《員額制檢察官辦案考核管理辦法》，對(duì)“辦案”“辦案量”“辦案能力差”“不能勝任辦案”等概念進(jìn)行了細(xì)化，并對(duì)退出員額制的程序進(jìn)行了科學(xué)設(shè)計(jì)。此外，需要明確未入額的檢察官?zèng)]有辦案的權(quán)力，讓辦案真正落實(shí)到每一位入額檢察官的頭上。

(四)完善面試考察機(jī)制

基于檢察官專業(yè)化、職業(yè)化的發(fā)展要求，本文提出如下五方面建議：其一，建議最高人民檢察院制定員額制檢察官面試管理辦法，使面試工作更加科學(xué)規(guī)范；其二，科學(xué)設(shè)計(jì)試題，建立面試考試試題庫；其三，各級(jí)檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會(huì)專職委員必須參加面試；其四，參與面試人員打分應(yīng)按評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格打分，避免打“同情分”等；其五，提高面試分?jǐn)?shù)占比。[4]

(五)規(guī)范遴選會(huì)議制度

其一，對(duì)各級(jí)檢察院黨組出具的虛假鑒定材料，不僅要責(zé)成其重新制作，而且要對(duì)出具虛假材料的檢察院主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員給予一定的黨紀(jì)政紀(jì)處分，以杜絕此類情況發(fā)生。其二，建議最高人民檢察院在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，出臺(tái)相應(yīng)的政策性措施，對(duì)有關(guān)問題加以明確、細(xì)化。其三，各級(jí)檢察院主要負(fù)責(zé)人必須具體、詳細(xì)掌握本院擬入額的檢察官人選的基本情況，否則要被問責(zé)。其四，基于面試所考察的口頭表達(dá)能力對(duì)從事檢察官業(yè)務(wù)工作的重要性，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定凡不參加面試或者面試成績不及格者，一律不得入額。

(六)多措并舉，落實(shí)員額檢察官學(xué)歷要求

青海地處高原，土地面積大，經(jīng)濟(jì)落后，人口較少，多民族聚居。因此，應(yīng)多措并舉，落實(shí)員額檢察官的學(xué)歷要求。其一，可考慮采取“民漢考生的比例限制”，亦即藏區(qū)藏族司法人員招錄比例為60%，其他民族司法人員招錄比例為40%，且對(duì)藏漢雙語司法輔助人員采取“單獨(dú)招錄”。其二，青海民族大學(xué)可考慮采取“定向培養(yǎng)+招錄一體化”的“訂單培養(yǎng)模式”或“聯(lián)合培養(yǎng)模式”，并對(duì)藏區(qū)檢察院實(shí)行“高考定招生”，即每年由省檢察院根據(jù)全省檢察院空編情況，拿出一定數(shù)額的編制實(shí)行“高考定向委托培養(yǎng)”。其三，青海民族大學(xué)應(yīng)當(dāng)積極與國家檢察官學(xué)院青海分院合作，協(xié)同研究藏漢雙語法律人才培養(yǎng)機(jī)制，并及時(shí)向決策部門提出可行的意見建議。其四，建議在青海民族大學(xué)和青海師范大學(xué)兩所高校法學(xué)院設(shè)立藏漢雙語法學(xué)?？瓢?，適當(dāng)降低錄取分?jǐn)?shù)線，定向招錄民族地區(qū)戶籍并連續(xù)居住3年以上的考生。合格畢業(yè)生定向分配到藏區(qū)檢察院工作，并且至少服務(wù)8年。

綜上所述，青海省作為司法體制改革試點(diǎn)省份之一，在司法體制改革方面取得了一定的成績，同時(shí)也積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。司法體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，員額制改革只有與司法人員分類管理、司法人員職業(yè)保障和人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)籌管理同時(shí)推進(jìn)，才能取得成功。青海省檢察官員額制應(yīng)當(dāng)針對(duì)存在的問題，查漏補(bǔ)缺，完善機(jī)制體制，實(shí)現(xiàn)制度初衷，為實(shí)現(xiàn)司法公平正義提供人力資源保障。