杜 宜

(北方工業(yè)大學 文法學院，北京 100144)

引 言

我國人口老齡化的趨勢正在逐步加劇，“銀發(fā)社會”的形成將不僅是個人擔憂的問題，還是一個現(xiàn)實問題。老齡化社會的基本特征是人口結構的變遷，導致老年人在整個人口結構中的比例擴大，同時高齡人口數(shù)量增加，而相對年輕的人口比例縮減。于個體家庭而言，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，即依賴子女安度晚年者，不僅面臨著巨大的經濟壓力，也面臨著時間和精力上的壓力。社會化養(yǎng)老，即依賴社會的力量養(yǎng)老成為熱點議題。目前，我國政府組織實施的社會化養(yǎng)老分為兩個領域，一個是人保系統(tǒng)組織實施的社會養(yǎng)老保險，其目的就是使老年人的晚年能夠獲得相應的收入保障和經濟安全；另一個是民政系統(tǒng)組織實施的社會福利型社會養(yǎng)老服務。上述兩個領域皆立足于“?；尽?，國家并沒有足夠的財力使人們獲得充分的社會養(yǎng)老保障。目前，政府提供的社會養(yǎng)老之公共“產品”，其有效供給并不充分，于是，“以房養(yǎng)老”作為一種思路，其不僅僅局限于理論探索，且已經開始社會實踐。但因其缺乏相應的制度支撐，尤其是缺乏法律規(guī)制，導致“以房養(yǎng)老”亂象叢生。國家在立法層面，從未界定過何為“以房養(yǎng)老”？“以房養(yǎng)老”的對象包括哪些人？“以房養(yǎng)老”是否應該由政府監(jiān)管？由哪個部門監(jiān)管？“以房養(yǎng)老”是商業(yè)行為，還是政府福利行為？在這些問題都沒有答案的前提下，部分地區(qū)“摸著石頭過河”，展開了“以房養(yǎng)老”的社會實踐，有的地區(qū)或有的企業(yè)操作的“以房養(yǎng)老”，或許使一部分老年人能實現(xiàn)以自己的房子達到社會養(yǎng)老的目的，有的則以“以房養(yǎng)老”之名，行賺取老年人錢財之實。因此，問題的存在與解決問題的期待是并存的?！耙苑筐B(yǎng)老”究竟可為不可為？如何“以房養(yǎng)老”？這些問題須在分析的基礎上，才能厘清其頭緒。

一、養(yǎng)老模式的多樣性及“以房養(yǎng)老”的議題

(一)養(yǎng)老模式的多樣性

老年人的養(yǎng)老問題是一個歷史問題，也是一個現(xiàn)實問題。養(yǎng)老有多種模式，具體包括以下三大類，即家庭個別養(yǎng)老、社會養(yǎng)老及混合型養(yǎng)老。家庭個別養(yǎng)老，亦稱傳統(tǒng)養(yǎng)老；而社會養(yǎng)老則是近現(xiàn)代社會通過社會力量對老年人提供的養(yǎng)老保障；混合型養(yǎng)老，即家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老的有機結合。

1.傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老

如果從歷史視角審視，從古至今，養(yǎng)老問題就是人類繁衍發(fā)展的一個核心問題。我國幾千年以來就是典型的農業(yè)大國，自近現(xiàn)代開始國家的工業(yè)化，但是，至今，我國仍是一個發(fā)展中國家，農業(yè)人口還占據相當大的比例。我國農業(yè)社會的特征，是以自給自足的小農經濟為主體的，每個家庭形成一個農業(yè)生產單元，家庭便是社會發(fā)展的最基本組織，也是抗風險組織。這種情況可以回溯上千年，這種傳統(tǒng)社會的養(yǎng)老是家庭私生活的組成部分，家庭成員外的任何人對于該家庭的老年人不負擔任何養(yǎng)老義務，養(yǎng)老僅為家庭內部的“私事”。在道德義務層面，子女對老年人進行生活照料，不僅要為他們提供物質方面的供養(yǎng)，使他們衣食無憂，還要為他們提供足夠的精神慰藉，使他們身心愉悅。(1)鄭尚元、王昭：《“老年”年齡界定與社會代際養(yǎng)老關系之構建 ——從家庭養(yǎng)老到社會養(yǎng)老之社會保險創(chuàng)建邏輯》，《中國勞動關系學院學報》2020年第4期。同時，亦以封建律法之嚴苛懲治“不孝”而使養(yǎng)老外化于晚輩之行，當事人供奉老人成為剛性義務。明宣宗曾諭示：“孝者人道當然，賢智之人不待勸勉，中人以下須激勵乃能為善，旌表之意蓋如此。若權謹則朕所知質實人也宜旌之。使人見而思奮，其于治道豈不有益？”(2)駱明、王淑臣：《歷代孝親敬老詔令律例——兩宋至明清卷》，北京：光明日報出版社，2013年，第111頁。當然，傳統(tǒng)社會的家庭養(yǎng)老并不能因孝道之教化與律法之嚴苛而完全得到保障，養(yǎng)老的保障還有賴于經濟基礎。中國傳統(tǒng)崇尚多子多福，通常情況下，子女多者能提供相應物質保障的可能性大些；而子女少者，失養(yǎng)風險概率則可能會加大。所以，封建社會，后代在世代傳承以及養(yǎng)老安全等問題上顯得異常重要。無論如何，傳統(tǒng)社會之家庭養(yǎng)老，從全社會角度而言，老年人的晚年生活并沒有絕對的保障，風險仍然長期存在。

目前，我國尚未全面實現(xiàn)國民年金制度，雖然農民和城市居民參加了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，但中西部地區(qū)農村老年人領取的所謂養(yǎng)老保險金實質上是養(yǎng)老補貼，并沒有繳納保險費，養(yǎng)老金數(shù)量非常有限。因此，中西部地區(qū)仍有相當大比例的農民目前仍然依賴子女支持和個人積蓄養(yǎng)老，這與傳統(tǒng)社會的家庭個別養(yǎng)老并無實質區(qū)別。

2.社會養(yǎng)老

與家庭養(yǎng)老相對應的便是社會養(yǎng)老，社會養(yǎng)老包含經濟安全保障和養(yǎng)老服務保障兩個領域，系通過社會的力量實現(xiàn)養(yǎng)老目的的養(yǎng)老模式，其包含社會養(yǎng)老保險制度和社會養(yǎng)老服務制度兩個方面。社會養(yǎng)老保險制度，亦稱年金保險制度，即國家通過立法，確定社會中的一部分人為提供養(yǎng)老的義務人，另一部分人為享受養(yǎng)老的權利人，確定社會生活中的一部分人供養(yǎng)另一部分人的整體制度，通過以代際劃分為制度基礎的保險機制，實現(xiàn)養(yǎng)老經濟負擔的全社會分攤，即所有繳納養(yǎng)老保險費的人就是現(xiàn)實中的供養(yǎng)人群，而享受養(yǎng)老金給付的人群則是被供養(yǎng)人群。這種保險機制的引入起源于19世紀末的德國，(3)鄭尚元、扈春海：《社會保險法總論》，北京：清華大學出版社，2018年，第9—10頁。之后其他大陸法系國家和地區(qū)紛紛效仿，亦稱年金制度。目前，我國職業(yè)人群，尤其是公職人員退休后幾乎全部能夠每月領取退休金，實質上就是年金。而適用《勞動法》的勞動者通過城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，大部分人已經能夠實現(xiàn)社會化養(yǎng)老，這項業(yè)務目前由人力資源和社會保障系統(tǒng)經辦。此外，老年人的社會養(yǎng)老，亦即傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老中的生活照顧和精神慰藉部分，亦要逐步實現(xiàn)社會化服務，也就是所謂的社會養(yǎng)老服務。目前，能夠享受到此類服務的老年人數(shù)量有限。廣義上講，商業(yè)養(yǎng)老保險亦為社會所提供，為了區(qū)別公法意義上的社會養(yǎng)老保險，一般商業(yè)養(yǎng)老保險前面加上了“商業(yè)”二字，而養(yǎng)老保險多數(shù)情況下被別稱為“社?！薄Ｉ虡I(yè)養(yǎng)老保險亦是社會所提供的養(yǎng)老保險，雖然其覆蓋的人群有限，是否參加完全決定于當事人自愿，但就其結果來看，這種商業(yè)保險公司舉辦的養(yǎng)老險，有時亦稱為壽險，同樣是通過社會的力量得以實現(xiàn)。另外，我國目前存在大量的民營養(yǎng)老服務機構，或民辦公助的養(yǎng)老服務機構，雖然與官方舉辦的福利院、敬老院相比福利性有所欠缺，但實質上亦是社會所提供的養(yǎng)老服務，而不是家庭養(yǎng)老?？偠灾鐣B(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相比，從某種意義上說，其安全性更加可靠。

3.混合型養(yǎng)老

所謂混合型養(yǎng)老，乃是指家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老的有機結合。我國社會養(yǎng)老保險所提供的養(yǎng)老金，只是“?；尽保械娜祟I得多，除了養(yǎng)老還有剩余；而有的人領得少，則入不敷出。從國家建構制度的整體性角度而言，“保基本”是一個基本狀況。所以，子女經濟上的支持，老年人的個人積蓄、個人房產等皆是養(yǎng)老的憑借與依賴。社會生活相當復雜，貧富收入差距顯著，有的老年人在退養(yǎng)年齡之前早已積蓄下足以養(yǎng)老的資金，成為財務自由一族，自然無須擔憂如何養(yǎng)老的問題；有的老年人既無退休金，子女生活又很拮據，也沒有任何房產，養(yǎng)老問題成為難題；有的老年人退休金并不豐裕，子女經濟拮據或沒有子女，但有一定的房產，可以“以房養(yǎng)老”。老年人中，曾經是職業(yè)人員者，一般都有相應的退休金，且這部分老年人居住在城鎮(zhèn)，其房產具有一定的價值，晚年生活基本有保障，除非身體出現(xiàn)失能、失智須負擔額外護理費用外。農村中大部分老年人，其“養(yǎng)老保險金”數(shù)額有限，往往依賴子女或個人積蓄才能應付晚年，其養(yǎng)老的質量相對較低。身體健康者尚無太多擔憂；而身體一旦出現(xiàn)問題，需要他人護理，如此，養(yǎng)老問題成為大問題?？偠灾?，混合型養(yǎng)老系各種養(yǎng)老模式的集合。

(二)“以房養(yǎng)老”的議題

近些年，“以房養(yǎng)老”成為混合養(yǎng)老模式中的一種取向或思路，被學界和實務界所關注而成為一個熱點議題。其中實務界已經付諸實踐。多數(shù)情況下，“以房養(yǎng)老”針對的對象是有房住卻沒有錢的老年人。但是，政府層面并未設計與“以房養(yǎng)老”相關的實施途徑，也沒有任何指導性意見，更沒有具體的政策或立法。而實務界中的相關企業(yè)或個人，以“以房養(yǎng)老”為一方經營開拓的盈利領地，已經開始了經營性運作。從廣義上講，“以房養(yǎng)老”屬于養(yǎng)老產業(yè)的一種，一般由相關養(yǎng)老服務企業(yè)和相關機構合作而成“以房養(yǎng)老”業(yè)務。這些業(yè)務多數(shù)發(fā)生在大城市房產價值較高的地區(qū)，而在農村，尤其是偏遠地區(qū)的農村，“以房養(yǎng)老”純屬一個偽命題。

二、商業(yè)運作性的“以房養(yǎng)老”監(jiān)管缺位及相關的詐騙現(xiàn)象分析

當今，有一股新的潮流，即養(yǎng)老產業(yè)是塊大蛋糕，有很大的盈利空間，“以房養(yǎng)老”業(yè)務的開拓者主要是商業(yè)金融機構，尤其是民營商業(yè)金融機構。2013年9月13日，國務院發(fā)布《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》(國發(fā)〔2013〕35號，以下簡稱《意見》)，該《意見》指出：“在資本金、場地、人員等方面，進一步降低社會力量舉辦養(yǎng)老機構的門檻，簡化手續(xù)、規(guī)范程序、公開信息，行政許可和登記機關要核定其經營和活動范圍，為社會力量舉辦養(yǎng)老機構提供便捷服務。鼓勵境外資本投資養(yǎng)老服務業(yè)。鼓勵個人舉辦家庭化、小型化的養(yǎng)老機構，社會力量舉辦規(guī)?；⑦B鎖化的養(yǎng)老機構?！边@樣的規(guī)定，混淆了養(yǎng)老產業(yè)和養(yǎng)老事業(yè)，把養(yǎng)老事業(yè)這樣一項社會事業(yè)交給了市場，于是，逐步放寬限制，鼓勵和支持保險資金投資養(yǎng)老服務領域。開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點。鼓勵養(yǎng)老機構投保責任保險，保險公司承保責任保險。地方政府發(fā)行債券應統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老服務需求，積極支持養(yǎng)老服務設施建設及無障礙改造。正是基于上述《意見》，“以房養(yǎng)老”走上了前臺，在保險公司關注市場盈利的背景下，大城市老年人的房產成為了一塊“大蛋糕”。

“北京市民政局表示，‘租房置換’是對‘以房養(yǎng)老’形式的一種拓寬，既可以加強對房產資源的利用，還可以避免老人對丟失房產的擔心?！?4)崔紅：《全國明年試點以房養(yǎng)老——北京將通過推進“租房置換”的方式來進行》，《北京晨報》2013年9月14日第A03版。這種擔心，如今變成了事實，許多老年人的房產沒有了，養(yǎng)老也無法保障，錢財兩空?！侗本┤請蟆?019年5月26日報道：“北京‘以房養(yǎng)老’騙局被揭底，老人被逼賣房還高利貸”?！耙苑筐B(yǎng)老”詐騙的案情絕非少數(shù)。這正是將養(yǎng)老事業(yè)完全交給市場的惡果。國內經過中國銀保監(jiān)會批準、實質性開展住房反向抵押養(yǎng)老保險業(yè)務的，目前只有幸福人壽保險公司一家。在幸福人壽保險公司，老人將房子抵押給了保險公司，而不像北京中安民生將房子抵押給了各種各樣的小貸公司，然后再將老人的抵押款進行所謂的投資。(5)《北京“以房養(yǎng)老”騙局被揭底！老人被逼賣房還高利貸》(2019年5月26日)，https:∥www.sohu.com/a/316920738_120065079.綜上，“以房養(yǎng)老”相關問題值得分析與甄別：

PBL教學法是堅持問題導向原則，注重調動每一位學生積極性和創(chuàng)造性，重視能力的培養(yǎng)，發(fā)展自主學習和終身學習能力的一種方法。微信是目前學生最常用的網絡學習和社交工具，利用該平臺輔助開展PBL教學具有便捷、高效、整合三大優(yōu)勢[1]：近年來，我院將PBL教學法引入醫(yī)院臨床實踐教學中，利用微信平臺輔助開展，特別在內科病史采集和體格檢查培訓這方面具有良好的示范性，并與傳統(tǒng)教學方法進行對比觀察，現(xiàn)將研究結果報道如下：

其一，何為“大的保險”公司？他們的公信力何在？“以房養(yǎng)老”既然交給了市場， 就不應該確定大的保險公司可以經營，小的金融機構不可介入，市場是公平的。如何解決此類難題？

其二，房產價值如何評估？利率波動，房價波動如何處理？

其三，老年人的判斷力下降，反向抵押過程中，相關金融機構提供的格式合同不是圈套的話，能否保障相應的公平性？

最后，“以房養(yǎng)老”的定位是養(yǎng)老？還是反向抵押之金融業(yè)務？孰輕孰重？金融機構是“為人民服務”？還是“為人民幣服務”？

在一系列基本問題尚未厘清的背景下，“以房養(yǎng)老”所展開的實踐，必然是盲目的實踐，甚至是付出相應代價的實踐。

近年來的“以房養(yǎng)老”實踐，就算拋開騙局，即使正常的業(yè)務開展，其帶來的并非經驗，而是失敗的總結。其中有學者這樣認為，“以房養(yǎng)老”探索失敗的原因歸結為三大障礙，一是參與主體障礙，類似政府缺位，房產評估等中介機構不成熟、缺乏權威性，大的金融機構并不在意這樣“吃力不討好”的業(yè)務；二是市場障礙，包括利率風險、房產價格波動風險、長壽風險、道德風險等市場障礙因素；三是法律障礙。(6)范衛(wèi)紅、倪水鋒：《我國以房養(yǎng)老的法律障礙及對策分析》,《重慶理工大學學報(社會科學)》2019年第5期。

筆者認為，商業(yè)社會化養(yǎng)老系社會福利養(yǎng)老之補充，政府應當負有相應的職責，提供社會養(yǎng)老保險、社會養(yǎng)老服務等公共福利產品，這是根本性的制度。我國幅員遼闊，各地差異顯著，發(fā)展很不平衡，商業(yè)補充養(yǎng)老可以展開，既可以是商業(yè)養(yǎng)老保險項目，也可以是商業(yè)養(yǎng)老服務項目，這些商業(yè)養(yǎng)老項目與政府提供的福利性養(yǎng)老項目并不沖突。對于部分地區(qū)、部分人士而言，商業(yè)養(yǎng)老項目的展開，可以改善社會福利養(yǎng)老項目的“保基本”的局面，提升養(yǎng)老的品質。但是，商業(yè)養(yǎng)老項目的展開，如本文所論證的“以房養(yǎng)老”顯然是商業(yè)經營項目，其展開需從以下幾個方面考量。

其一，政府角色定位。金融機構經營“以房養(yǎng)老”項目，政府不應鼓勵、支持這樣的機構，使其享受政策的傾斜，否則，必然帶來監(jiān)管上的不便，甚至會出現(xiàn)權力尋租現(xiàn)象。從“賣的總比買的在行”角度，在“以房養(yǎng)老”之實踐中，政府不能任由當事人雙方藉由“合同”自由、意思自治為借口而袖手旁觀。一方當事人為老年人，作為個體，較之機構明顯弱勢，老年人又是個體中的弱者，“以房養(yǎng)老”信息如何對稱？政府本應傾斜于老年人。

其二，任何事業(yè)之展開須遵循“沒有規(guī)矩不成方圓”的基本原理，在“以房養(yǎng)老”項目展開時，其所在地應以地方立法，展開對相關事項的立法。例如，就相關機構的資質、信用度測評指數(shù)、房產中介評估機構、反向抵押制度、利率波動和房價波動的影響，從業(yè)人員入職條件、法律糾紛及其處理等等事項進行立法。如此，在法律規(guī)制的前提下，這項業(yè)務才始得展開。“我國要加緊以房養(yǎng)老專門法律制定，就各參與方的準入資質、申請人條件、參與方的權利義務、產品設計與運行機制、退出制度、風險承擔與責任分配、監(jiān)督管理和處罰機制等事項作出明確規(guī)定，著重于消除借貸雙方的信息不對稱，維護老年人和機構的合法權益，真正規(guī)制以房養(yǎng)老業(yè)務的秩序?！?7)范衛(wèi)紅、倪水鋒：《我國以房養(yǎng)老的法律障礙及對策分析》,《重慶理工大學學報(社會科學)》2019年第5期。這就如同道路運行，沒有道路交通法規(guī)，沒有紅綠燈，機動車上路如何保證安全？

其三，“徒法不足以自行”，相關地方推動“以房養(yǎng)老”項目，在立法而成制度的基礎上，當大力執(zhí)法，使得在“紅綠燈”面前，不只是“紅綠燈”，還有背后的處罰。“以房養(yǎng)老”關涉各方利益，關涉金融秩序、關涉老年人養(yǎng)老和老年人利益，秩序的形成不只是存在已經立法的規(guī)矩，更在于有強有力的執(zhí)行機構。果真如此，斷不會出現(xiàn)大面積的住房反向抵押等詐騙現(xiàn)象。概而言之，“以房養(yǎng)老”之商業(yè)運作一定要步入法制軌道，否則將危害社會公共安全。

在“以房養(yǎng)老”的實踐中，之所以出現(xiàn)老年人房財兩空的詐騙現(xiàn)象，客觀上與政府未將“以房養(yǎng)老”及住房反向抵押制度實施中的制度漏洞堵住，也沒有預設投機分子之道高一尺魔高一丈的鉆營手段，更沒有將這種住房反向抵押業(yè)務的基本運作原理、風險進行相應的宣傳?！耙苑筐B(yǎng)老”只是從宏觀上給出了一個方向，并沒有切實可行的路徑和操作方法，更沒有預防風險的手段和機制。“以房養(yǎng)老”是在國務院的相關文件中提出來的，但以房如何養(yǎng)老并無答案。住房反向抵押亦是政府倡導的一種方式，但并無相關的制度預設，更無立法。在這方面，我們可以借鑒美國等國家的相關做法。如，“美國政府還規(guī)定了老年人在申請反向抵押貸款之前必須到特定機構進行咨詢，內容包括幫助借款人熟悉反向抵押貸款的特征、收益和風險，比較各種產品，理解不同的支付方式等。該措施保證了老年人能快速正確地理解和接受反向抵押貸款，挑選出最適合的產品，使其不會因誤解而遭受損失。”(8)柴效武、胡平：《美國反向抵押貸款發(fā)展歷程及對我國的啟迪》,《經濟與管理研究》2010年第4期?？陀^上講，商業(yè)性“以房養(yǎng)老”不可能全部服務于老年人，經營者必然從中盈利，但只要是在合理合法的區(qū)間內的盈利，法律就予以保護。對于我國而言，“以房養(yǎng)老”是一個新領域，既關涉著住房金融制度，亦關涉著老年人的養(yǎng)老制度。作為商業(yè)性“以房養(yǎng)老”，必須當事人雙方、甚至多方都從中獲得利益，該制度才能得以運行。

三、“以房養(yǎng)老”之政府職責歸位及法制保障

部分老年人，尤其是失獨之老年人，且房產只有自住型房產者，其退休金又不足以支付其養(yǎng)老服務費用，尤其是養(yǎng)老院需支付較高養(yǎng)老服務費用的地區(qū)，(9)目前，我國長期照護保險制度尚未建立，養(yǎng)老院養(yǎng)老服務費用，除公立福利養(yǎng)老院費用較低外，民營養(yǎng)老服務機構費用支出較高。退休金可能不足以支付上述養(yǎng)老服務費用。此外，未來不少老年人可能只有獨生子女，子女如果經濟條件有限，養(yǎng)老問題只能依賴自己?，F(xiàn)在不少中年人經常談論的話題是“老了不靠子女”，退休金和積蓄成為未來養(yǎng)老的依賴。此等情勢下，“以房養(yǎng)老”頗有制度價值。目前，我國現(xiàn)實生活中存在的“以房養(yǎng)老”實踐，幾乎全部都是商業(yè)性的住房反向抵押。老年人看中的是以自住住房作為抵押獲得相應的貸款，提升養(yǎng)老品質，改善晚年生活，而商業(yè)經營機構，特別是部分中小金融機構(尤其是高利貸經營者)看中的是老年人的房產有利可圖?！耙苑筐B(yǎng)老”能否轉換為福利型養(yǎng)老制度，關鍵在于“以房養(yǎng)老”的定位如何。如果其定位在于實現(xiàn)有房無錢老年人的養(yǎng)老，則這樣的制度便可運作為良性的補充養(yǎng)老制度；如果定位于住房反向抵押經營業(yè)務，養(yǎng)老只是途徑或借口，這種運作則無法避免上文所述之詐騙現(xiàn)象的發(fā)生。“2005年，南京湯山溫泉留園老年公寓率先推出‘以房換養(yǎng)’模式，邁出了以房養(yǎng)老在我國試點的第一步。‘以房換養(yǎng)’模式針對的是擁有南京市60平方米以上產權房、年齡在60歲以上的孤殘老人。老人可以自愿將其房產抵押，經公證后入住老年公寓，終身免繳一切費用，房屋產權在老人過世后歸養(yǎng)老院所用?！?10)王云斌：《“以房養(yǎng)老”在中國的運行障礙及其多元發(fā)展途徑——十年探索的反思和國際經驗的啟示》,《社會福利》2013年第12期。此類項目非常類似福利性“以房養(yǎng)老”，但其實質是住房反向抵押。因其涉及的許多問題沒有解決，例如，60歲的老人只有60平米的住房，其在養(yǎng)老院里又活了30年，養(yǎng)老院是否會虧損？養(yǎng)老院提供的養(yǎng)老服務沒有達到相應標準，或者入住初期服務尚好，而之后越來越差，如何是好？因此，“以房養(yǎng)老”須解決定位問題。

(一)商業(yè)性“以房養(yǎng)老”之政府職責及法制建構

一切依賴于雙方當事人的合同約定，無須設置老年人參與的資格限制、房產限制，老年人甚至子女富有、房產很多亦可按此操作，核心點在于合同約定，在于政府對于住房反向抵押制度與“以房養(yǎng)老”項目實施的監(jiān)管。“法無禁止即自由”，只要不發(fā)生大面積的詐騙，只要不發(fā)生顯失公平之交易，其養(yǎng)老服務標準符合國家最低標準，相關金融機構提供的住房反向抵押利率在國家規(guī)定的范圍內?！耙苑筐B(yǎng)老”在符合法律規(guī)定的前提下，完全可以展開。特別是高端的“以房養(yǎng)老”業(yè)務不僅具有商業(yè)價值，也具有滿足高端養(yǎng)老消費人群需要的特征。對于大中城市中的多房一族，對于養(yǎng)老服務個性化有需求的人士而言，這樣的“以房養(yǎng)老”符合國家養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策導向，亦符合金融業(yè)發(fā)展的政策導向，亦與《憲法》上營業(yè)自由的精神導向一致。商業(yè)化經營的“以房養(yǎng)老”項目，借用的是住房反向抵押工具，其實務運作只要符合以下幾個方面要求，即可展開實務操作。

1.商業(yè)住房反向抵押與“以房養(yǎng)老”之地方立法。該領域不宜國家層面立法，因我國地域遼闊，各地房產價格差距甚大，縣城以下城市房產的出租率很低，大量房屋變現(xiàn)困難，目前不宜展開“以房養(yǎng)老”業(yè)務。而大中城市，尤其是大城市房產價值較大，變現(xiàn)方便，房產在任何人、任何機構那里都不會成為“包袱”，此外，大中城市恰好多是具有立法權的城市，可以對商業(yè)住房反向抵押之“以房養(yǎng)老”進行立法，且符合《民法典》及其他相關法律規(guī)定的具體地方性法規(guī)，便于實踐操作。

2.政府的監(jiān)管職責到位?！耙苑筐B(yǎng)老”商業(yè)業(yè)務之展開，住房反向抵押制度須在立法的基礎上不斷完善，同時，銀保監(jiān)機構對相關義務的監(jiān)管是住房反向抵押制度安全運行的關鍵。民政部門目前主管養(yǎng)老服務項目，養(yǎng)老服務產業(yè)涉及范圍廣、形式多樣，這些民營養(yǎng)老服務機構所提供的養(yǎng)老服務是否符合最低服務標準？該機構與金融機構之間有無不正當經營行為？民政部門如何與銀保監(jiān)機構聯(lián)合執(zhí)法？諸如此類問題的解決實質上就是商業(yè)“以房養(yǎng)老”實務展開并安全運行的保障，也是當事人權益維護的途徑之一。

3.糾紛解決機制的建立?，F(xiàn)實生活中出現(xiàn)的“以房養(yǎng)老”詐騙現(xiàn)象是個別的案件，即便是正常的民事交易也不可能沒有糾紛。商業(yè)性“以房養(yǎng)老”涉及民商事務糾紛，也涉及社會事務糾紛，既有可能是老年人與金融機構之間反向抵押方面的糾紛，也可能是老年人與養(yǎng)老服務機構就養(yǎng)老服務質量及服務價格方面的糾紛，非常復雜，只有就上述問題預設前提，將相關的法律問題預置于前，制度運行始能順暢。

(二)福利型“以房養(yǎng)老”法制之構建

所謂福利型“以房養(yǎng)老”，其定位于“福利”之提供，換言之，“以房養(yǎng)老”是一種福利，對于當事人而言沒有風險存在，“養(yǎng)老”的提供者應當是公立福利機構或者政府授權的民營福利機構，這種養(yǎng)老服務的標準是法定的，住房按照相應標準評估后統(tǒng)一計價，符合標準者，將養(yǎng)老的責任轉換于政府或公立福利機構。一定程度上，該業(yè)務的展開，不是盈利行為，其本位在于養(yǎng)老，同時又不致使老年人房產價值和使用價值貶損。“以房養(yǎng)老”的形式可以多種多樣，但其福利性質不變，既可以將房產折價后的資金填充養(yǎng)老服務基金，在養(yǎng)老服務機構終養(yǎng)晚年，亦可由養(yǎng)老服務基金提供倒按揭，居家養(yǎng)老。對于壽命長者，其風險將轉嫁至養(yǎng)老服務基金，總而言之，這種福利型“以房養(yǎng)老”實質上將風險轉移至社會福利機構。

1.經辦“以房養(yǎng)老”之福利機構定位。誠如上文所述，養(yǎng)老問題涉及兩個層面，一個層面是晚年經濟安全之保障，另一個層面是晚年服務之提供。前者從社會角度稱之為“社會養(yǎng)老保險”，后者稱之為“社會養(yǎng)老服務”。這里論述的“以房養(yǎng)老”是指社會性“以房養(yǎng)老”，如果是老年人將自己多余的房子租出去，獲得相應的租金作為日常消費或其他消費，該行為如同年輕人將房產租賃獲得租金一樣，不屬于本文論述的“以房養(yǎng)老”的范疇。本文論述的商業(yè)性“以房養(yǎng)老”和福利性“以房養(yǎng)老”皆是法律規(guī)定框架內的“以房養(yǎng)老”模式。不論何種形式，都無法溢出政府的監(jiān)管，且有相關法律法規(guī)對之進行相應的規(guī)制。福利性“以房養(yǎng)老”須納入統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保障體系之中，將當事人房產作為其中一個因子考量，制度設計的根本在于“養(yǎng)老”，如此，在這個過程中，經辦機構的作用顯得異常重要。我們知道，社會養(yǎng)老保險制度對于老年人晚年的經濟安全提供基本保障，使其晚年有錢可花，其經濟依賴于“社會養(yǎng)老保險基金”，對于沒有繳費的，且除了房子之外無其他經濟來源或來源很少的老年人而言，將房產經評估之后可按相應的標準沖抵社會養(yǎng)老保險基金，當事人可以領取社會養(yǎng)老保險金，以房換社會養(yǎng)老保險之給付，(11)尤其是對于以前沒有繳納養(yǎng)老保險費的老年人，這種“以房養(yǎng)老”有著相應的可操作性和制度價值。該養(yǎng)老保險金并隨社會平均收入和物價而調節(jié)，以使老年人晚年獲得安全的經濟保障。經辦此類業(yè)務的應當是社會保險經辦機構，該機構獲得房產變現(xiàn)，其額度內資金沖抵養(yǎng)老保險基金，額度外給付老年人。如果當事人有養(yǎng)老金，隨著年齡增長，生活自理能力越來越弱，雇請保姆或其他服務人員經濟能力不夠，民營養(yǎng)老院收費高昂無法承受，這種情況下，老年人的房產可以作為養(yǎng)老服務支出的費用，此種“以房養(yǎng)老”便是“以房”換取了養(yǎng)老服務。在此情況下，經辦我國社會福利型養(yǎng)老服務機構，如社會福利院應當在將房產倒按揭額度內部分沖抵社會養(yǎng)老服務基金，剩余部分交由老年人備用。

2.實施對象：失獨家庭老人、丁克家庭老人、獨身老人。自20世紀80年代，我國實施“一對夫婦只生育一個孩子”的計劃生育政策，并延續(xù)了幾十年，從而出現(xiàn)了一個龐大的獨生子女家庭群體，由于種種不幸的原因，部分獨生子女家庭成為失獨家庭，他們未來的養(yǎng)老本應該由國家負擔，但是，我國國力有限，且當初獨生子女政策實施只考慮生育率和人口數(shù)量的下降，考慮的是全局與整體，并未考慮個體和特殊性。實際上，法律制度的建構既要考量整體和全局，亦要考量個體。這些失獨家庭的老年人，養(yǎng)老的托付應當由政府承擔最后責任，應當保障這個特殊群體晚年養(yǎng)老無虞。此外，目前，我國都市中有一部分夫婦選擇了丁克，也有部分夫婦沒有生育能力，他們沒有子女，上述家庭的老年人是實施“以房養(yǎng)老”最適宜的對象和群體。此外，隨著城市化、后現(xiàn)代化的發(fā)展，都市生活中出現(xiàn)了部分獨身主義者，他們在主觀上選擇獨身。與此同時，還有大量的非主觀獨身現(xiàn)象，大城市皆有數(shù)量不菲的單身成年人，可能也有相當部分選擇最終獨身。上述群體皆無子女依賴，其養(yǎng)老只能托付于社會。上述人群，資產豐厚或經濟實力雄厚，不是本文討論的“以房養(yǎng)老”的對象?！耙苑筐B(yǎng)老”的對象是養(yǎng)老金較少，不足以應付晚年生活者，或者沒有養(yǎng)老金的當事人，他們又沒有子女，遺產最多只能留給兄弟姐妹。遺產動機相對偏弱，具備“以房養(yǎng)老”的社會條件。(12)陳健、黃少安：《遺產動機與財富效應的權衡：以房養(yǎng)老可行嗎？》,《經濟研究》2013年第9期。

3.實施范圍。上文曾提及我國各地經濟發(fā)展不平衡，房產所體現(xiàn)出的價值和使用價值差異懸殊，例如，北上廣深等一線城市，房價高昂，房租可觀，在這些地區(qū)實施“以房養(yǎng)老”，其基礎條件完全具備。而在偏遠地區(qū)、落后地區(qū)，房價低，(13)今年鶴崗曝光3萬元一套房，成為網上新聞。情形有些特殊，但說明許多中小城市房子的價值能否“以房養(yǎng)老”是一個值得深思的問題。參見：《小哥花費3萬在鶴崗買房如今賠8千，低房價的城市真的去不得？》(2020年8月31日)， http://dy.163.com/article/FLB9PPEI0521POG7.html.租金低，“以房養(yǎng)老”可能成為一種想象?！耙虻刂埔恕毕蹈鶕唧w情況作出具體選擇，對于廣大農村而言，“以房養(yǎng)老”更是存在相應的制度障礙。首先，中國廣大農村沒有城市中的丁克存在，或許存在少數(shù)失獨家庭和被動獨身者，但是，中國農村有相應的社會保障體系，即農村“五?！敝贫?，特殊家庭亦能度過難關。另外，大量的家庭仍然存續(xù)著幾千年以來對父母盡孝的社會道德，子女會贍養(yǎng)老人。同時，國家對于農村養(yǎng)老保險投入越來越大，加上農民的職業(yè)緊迫感、時間感相對較弱，農村人的養(yǎng)老問題，在某種程度上并沒有城市居民的養(yǎng)老風險大。農村“以房養(yǎng)老”還有一個瓶頸難以克服——房基地屬于集體所有，其住房的商品化率很低。(14)張曉霞、蔡宗翰、韓藝：《農村以房養(yǎng)老的法律路徑辨析——以北京地區(qū)農村居民以房養(yǎng)老為例》，《財富時代》2019年第9期。但北京等大城市周邊地區(qū)的農民因房基地被拆遷而補償了多余房產，依賴住房租金保障晚年經濟安全，這不屬于本文論述的“以房養(yǎng)老”，如同上文所言，自己通過多余房產的租賃收入用于晚年的消費，也不是本文所述之“以房養(yǎng)老”。

4.“以房養(yǎng)老”福利化之法制建構與保障?！耙苑筐B(yǎng)老”須選擇在一定的地域范圍內，通過地方立法確定實施范圍和實施對象。好事情是先從一點一滴開始的，假如，大中城市中的丁克、失獨和獨身家庭老人晚年可以通過“以房養(yǎng)老”，改善了養(yǎng)老的條件和提升了養(yǎng)老的品質，這項事業(yè)便是一項好的事業(yè)。再者，我國養(yǎng)老保障體系，是一個可以探索多種途徑、多種方法以養(yǎng)老的系統(tǒng)工程，“以房養(yǎng)老”只是其中的一個子系統(tǒng)，是一個補充性的養(yǎng)老方式。就全社會而言，不可能只依賴“以房養(yǎng)老”。因此，立法須根據當?shù)貙嵡?，在可行性和必要性論證的基礎上，建構出相應的法律制度，養(yǎng)老制度才能健康有效運行。