李慶國(guó) 黃河水利委員會(huì)黃河水利科學(xué)研究院

縱觀政府采購(gòu)制度的歷史，距今已有兩百多年，政府采購(gòu)制度伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而生，是為了規(guī)范政府和市場(chǎng)交易活動(dòng)的基本制度，另外，這也是現(xiàn)代政治制度以及現(xiàn)代國(guó)家治理體系中重要的組成部分之一。我國(guó)政府在采購(gòu)制度上所進(jìn)行的規(guī)范內(nèi)容，在本質(zhì)上呈現(xiàn)出對(duì)購(gòu)買性支出行為進(jìn)行規(guī)范，制度設(shè)計(jì)上有所側(cè)重和取舍，這樣的設(shè)計(jì)也是為了權(quán)衡規(guī)范和效率，成本和經(jīng)濟(jì)間的關(guān)系。在依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行采購(gòu)的前提下，利用恰當(dāng)方法有效降低政府采購(gòu)制度性交易成本，在充分發(fā)揮政府采購(gòu)制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也展現(xiàn)了與國(guó)際公共采購(gòu)?fù)ㄐ幸?guī)則接軌的需求。

一、政府采購(gòu)制度性交易成本的構(gòu)成

以下對(duì)政府采購(gòu)制度性交易成本的內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)概括：第一，采購(gòu)人在進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)時(shí)需要的編制構(gòu)成的成本；第二，包含評(píng)審專家成本等采購(gòu)代理服務(wù)成本；第三，供應(yīng)商在進(jìn)行采購(gòu)信息，獲取，參加開(kāi)評(píng)標(biāo)等活動(dòng)時(shí)構(gòu)成的相關(guān)商務(wù)成本；第四，其他隱性成本；第五，采購(gòu)時(shí)間上的成本；第六，供應(yīng)商權(quán)利和救濟(jì)所產(chǎn)生的成本；第七，政府采購(gòu)的內(nèi)部和外部監(jiān)督管理所產(chǎn)生的成本等等。

由此可見(jiàn)，政府采購(gòu)制度性交易成本中包含諸多子成本，方方面面所構(gòu)成的成本集合后，才是真正的政府采購(gòu)制度性交易的成本。除此之外，我國(guó)政府在采購(gòu)方面大多數(shù)實(shí)行委托代理制，目前，該種制度可以充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和基礎(chǔ)資源的力量，尤其在比較復(fù)雜的大型機(jī)電等工程采購(gòu)方面更為明顯，但在追求利用最大化的目的，不免受利益驅(qū)使等因素影響，在相關(guān)的評(píng)審專家和代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行委托辦理時(shí)，不可避免的存在一定道德風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)已經(jīng)披露的公開(kāi)政府采購(gòu)商業(yè)賄賂相關(guān)案件來(lái)看，一些心懷不軌的供應(yīng)商為了謀取其中的利益，往往會(huì)鋌而走險(xiǎn)，向擁有決策權(quán)的相關(guān)主體進(jìn)行行賄，以此來(lái)期盼擁有不合理的準(zhǔn)入門檻來(lái)進(jìn)行相應(yīng)的采購(gòu)和交易，他們甚至還聯(lián)合一些不法商家，將不合格的人品進(jìn)行串標(biāo)和圍標(biāo)，最后導(dǎo)致審評(píng)工作完全背離客觀公正原則，破壞了評(píng)審結(jié)構(gòu)的公平透明和公平競(jìng)爭(zhēng)性。多種多樣的手段到最后都會(huì)轉(zhuǎn)嫁到政府的采購(gòu)項(xiàng)目上，這樣勢(shì)必會(huì)給政府帶來(lái)巨大的損失。

二、降低政府采購(gòu)制度性交易成本的路徑選擇

（一）堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境

為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，規(guī)范采購(gòu)市場(chǎng)，規(guī)范采購(gòu)行為，我國(guó)相繼頒布了《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》。目前，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，這兩部法律還沒(méi)有做到有機(jī)銜接。若不將政府采購(gòu)的法制內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一，那么就會(huì)必然引起采購(gòu)相應(yīng)成本的增加，對(duì)整個(gè)采購(gòu)實(shí)施工作環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境造成不利影響。舉例說(shuō)明，政府在采購(gòu)多數(shù)工程項(xiàng)目時(shí)，一般運(yùn)用的是《招標(biāo)投標(biāo)法》，其他使用財(cái)政資金采購(gòu)貨物、服務(wù)或工程的采購(gòu)項(xiàng)目通常使用《政府采購(gòu)法》。就會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目類型相同，但是因采購(gòu)招標(biāo)方式的不同而使用的法規(guī)不同，他們所遵循的法律體系就截然不同，甚至在救濟(jì)渠道和監(jiān)管部門上也有很大差距；再例如，政府在進(jìn)行電梯等建設(shè)性工程，配件設(shè)施的采購(gòu)是按照其本質(zhì)屬性，應(yīng)當(dāng)包含配套施工和安裝服務(wù)的貨物。在這過(guò)程中，貨物就是具有產(chǎn)品價(jià)值的主體，在進(jìn)行貨物采購(gòu)時(shí)《政府采購(gòu)法》適用，若是按照工程項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)，那么《招標(biāo)投標(biāo)法》適用。這樣的法律存在交叉重疊問(wèn)題，而現(xiàn)實(shí)中這樣的問(wèn)題存在并非個(gè)例，這種事例會(huì)直接讓供應(yīng)商和評(píng)審專家等政府采購(gòu)的當(dāng)事人執(zhí)行和操作上無(wú)所適從，同時(shí)還額外增加了供應(yīng)商投標(biāo)成本以及相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。近幾年來(lái)，不少供應(yīng)商在營(yíng)商環(huán)境中評(píng)價(jià)到，上述模式很容易造成交易規(guī)則不統(tǒng)一，而導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管碎片化。由此可見(jiàn)，若相關(guān)法規(guī)得不到銜接融合統(tǒng)一，那么，就不利于建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放且競(jìng)爭(zhēng)有序的政府采購(gòu)市場(chǎng)，對(duì)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定阻礙。若想從根本上解決這一問(wèn)題，就需要從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，順應(yīng)市場(chǎng)，科學(xué)合理規(guī)劃，徹底解決兩法之間存在的不協(xié)調(diào)不一致的問(wèn)題。除此之外，政府也應(yīng)該將相關(guān)內(nèi)容與最新出臺(tái)的公共資源交易管理相關(guān)規(guī)定進(jìn)行妥善銜接，來(lái)進(jìn)一步降低市場(chǎng)環(huán)境的復(fù)雜和不確定性，促進(jìn)供應(yīng)商可以在規(guī)范統(tǒng)一的法律體系下，主動(dòng)參與到包括政府采購(gòu)在內(nèi)的公共采購(gòu)活動(dòng)當(dāng)中，并為供應(yīng)商們提供更為便利的采購(gòu)條件。

（二）優(yōu)化采購(gòu)目錄及限額，合理確定政府采購(gòu)范圍

政府采購(gòu)制度隨著時(shí)代的發(fā)展也逐漸走向了成熟，在采購(gòu)范圍內(nèi)，政府也應(yīng)該保持更為穩(wěn)定的狀態(tài)。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，建議政府在采購(gòu)內(nèi)容上，對(duì)相關(guān)的人員力量配備和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行內(nèi)容進(jìn)行合理分配，努力將采購(gòu)目錄進(jìn)行深度優(yōu)化，運(yùn)用更為合理的方式來(lái)制定政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。在集中采購(gòu)目錄方面，制定時(shí)不應(yīng)過(guò)于寬泛，以致讓集中采購(gòu)的機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付，最終導(dǎo)致采購(gòu)質(zhì)量和效率受到影響，但內(nèi)容也不可以過(guò)于局限，導(dǎo)致采購(gòu)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)量不足，出現(xiàn)人浮于事的現(xiàn)象，那么最終也只能導(dǎo)致代理采購(gòu)成本內(nèi)容占項(xiàng)目采購(gòu)金額過(guò)高。這樣的操作將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法定業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槲?，既不?jīng)濟(jì)也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)還會(huì)造成機(jī)構(gòu)職能的缺位以及交易成本過(guò)高的現(xiàn)象發(fā)生，由此可見(jiàn)，該種規(guī)則必須進(jìn)行改變。若想避免上述內(nèi)容的發(fā)生，建議通過(guò)市場(chǎng)的方式，全面評(píng)估集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)運(yùn)作績(jī)效，該種方式主要考慮兩個(gè)定量評(píng)價(jià)指標(biāo)：一，對(duì)比采購(gòu)結(jié)果和市場(chǎng)價(jià)格的節(jié)約額度?？梢詰?yīng)用到評(píng)估競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和規(guī)模效應(yīng)實(shí)現(xiàn)情況當(dāng)中；二，對(duì)評(píng)估集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本的合理性的行為進(jìn)行假設(shè)。

（三）以采購(gòu)需求管理為引領(lǐng)，從源頭引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

政府在對(duì)采購(gòu)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)將需求分析和市場(chǎng)調(diào)研兼顧在內(nèi)，將采購(gòu)需求作為引領(lǐng)內(nèi)容，給出科學(xué)合理的交易規(guī)則，進(jìn)行準(zhǔn)確設(shè)置，以此來(lái)構(gòu)建出充分有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，吸引更多潛在優(yōu)質(zhì)的供應(yīng)商踴躍參與到競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，政府也能夠在付出成本后得到滿意的預(yù)期收益。在進(jìn)行采購(gòu)需求的編制時(shí)政府應(yīng)充分發(fā)揮相關(guān)專家和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)作用，同時(shí)廣納的聽(tīng)取供應(yīng)商和行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)的建議，制定出科學(xué)合理的采購(gòu)需求，以此來(lái)避免采購(gòu)需求中帶有的傾向和歧視性，盡最大程度避免和減少質(zhì)疑以及投訴爭(zhēng)議，進(jìn)一步提升一次性采購(gòu)的成功率。按照通用政府采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃，將定期的采購(gòu)信息和同項(xiàng)目的采購(gòu)進(jìn)行歸檔和整理，同時(shí)積極的將跨區(qū)域、跨部門的聯(lián)合采購(gòu)開(kāi)展出來(lái)，運(yùn)用大規(guī)模采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)，盡最大程度節(jié)省代理采購(gòu)成本和相應(yīng)的采購(gòu)活動(dòng)成果。

（四）規(guī)范與效率兼顧，有效控制政府采購(gòu)時(shí)間成本

過(guò)長(zhǎng)的政府采購(gòu)周期會(huì)引發(fā)效率低的質(zhì)疑，進(jìn)而導(dǎo)致政府采購(gòu)時(shí)間成本增加。若想更好的對(duì)政府采購(gòu)時(shí)間成本進(jìn)行控制，需要考慮以下幾點(diǎn)內(nèi)容。

第一，要盡早的進(jìn)行采購(gòu)需求的編制工作，將采購(gòu)意愿提前公開(kāi)，以此來(lái)做好采購(gòu)開(kāi)展的前期準(zhǔn)備工作。

第二，鼓勵(lì)相應(yīng)的采購(gòu)項(xiàng)目公告在進(jìn)行發(fā)布、領(lǐng)取、下載時(shí)，做到文件同步進(jìn)行，同時(shí)區(qū)分項(xiàng)目的復(fù)雜程度并標(biāo)明相應(yīng)標(biāo)期，運(yùn)用該種方法對(duì)采購(gòu)周期進(jìn)行有效壓縮。

第三，靈活運(yùn)用定點(diǎn)采購(gòu)，網(wǎng)上商城、網(wǎng)上超市等方法，以更好的方式進(jìn)行一些零星項(xiàng)目的采購(gòu)。若相應(yīng)采購(gòu)人員還有其他合法渠道獲得更具經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的產(chǎn)品，相關(guān)部門可以授予采購(gòu)人員權(quán)利，直接確定成交供應(yīng)商，最后將相應(yīng)的產(chǎn)品信息和內(nèi)容作為比價(jià)依據(jù)，提供給政府采購(gòu)平臺(tái)。

第四，對(duì)于經(jīng)常性項(xiàng)目，可采用“一次招標(biāo)，長(zhǎng)時(shí)間有效”方式，降低招標(biāo)頻率。

第五，充分利用信息化手段進(jìn)行制度實(shí)時(shí)修正和流程再造。

（五）深化“放管服”改革，精簡(jiǎn)政府采購(gòu)審批程序

把業(yè)務(wù)流程作為依據(jù)，與相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和優(yōu)化營(yíng)銷環(huán)境工作協(xié)同聯(lián)動(dòng)，按照事情減少、簡(jiǎn)化審批流程，事后加強(qiáng)監(jiān)管的方法和原則，將審批程序簡(jiǎn)單化，運(yùn)用一攬子審批方法，進(jìn)一步提升審批效率。

第一，放棄一部分事項(xiàng)審批權(quán)限。將采購(gòu)人主體全責(zé)任進(jìn)行健全，完善采購(gòu)人內(nèi)控制度，將復(fù)雜的審批事項(xiàng)放到采購(gòu)人主管部門。

第二，對(duì)審批網(wǎng)上辦理進(jìn)行推廣。充分利用政府的采購(gòu)信息管理平臺(tái)，在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行相應(yīng)的審批工作，在節(jié)省行政資源的同時(shí)提升工作效率。

第三，對(duì)非政府采購(gòu)審批事項(xiàng)進(jìn)行清理。不屬于政府采購(gòu)審批的事項(xiàng)，不得納入政府采購(gòu)審批的范圍內(nèi)，以此對(duì)審批工作進(jìn)行精簡(jiǎn)，提升采購(gòu)工作效率。

（六）以信息技術(shù)為支撐，推進(jìn)政府采購(gòu)全流程電子化

將互聯(lián)網(wǎng)和政府采購(gòu)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建立具有公共公益性質(zhì)的政府采購(gòu)信息化平臺(tái)，讓政府的采購(gòu)可以實(shí)現(xiàn)全流程電子化，利用信息技術(shù)手段來(lái)進(jìn)一步提升政府采購(gòu)的效率，從而降低采購(gòu)成本。

第一，政府可以將相應(yīng)的采購(gòu)信息發(fā)送到采購(gòu)網(wǎng)站上，這可以讓所有的采購(gòu)文件通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的方式在公共平臺(tái)上進(jìn)行發(fā)布。網(wǎng)絡(luò)會(huì)根據(jù)客戶的定制要求進(jìn)行信息的精準(zhǔn)推送，這很大程度上方便了供應(yīng)商隨時(shí)對(duì)采購(gòu)信心進(jìn)行查閱，同時(shí)也降低了供應(yīng)商搜索信息的成本，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了供應(yīng)商和社會(huì)的公眾監(jiān)督。

第二，對(duì)電子采購(gòu)和招標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行大力推廣。采購(gòu)平臺(tái)具有免費(fèi)下載文件、網(wǎng)上招標(biāo)等功能，供應(yīng)商可以直接用電子版文件打印出相應(yīng)的投標(biāo)文件復(fù)印版，這樣的操作減少了政府采購(gòu)活動(dòng)人員和供應(yīng)商的人力和物力。

第三，根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)際情況，將采購(gòu)文件材料要求進(jìn)行精簡(jiǎn)概括，利用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息共享，讓供應(yīng)商已有證照資質(zhì)等信息直接被查閱，節(jié)省了供應(yīng)商提供證明材料的過(guò)程。

第四，積極運(yùn)用公共信用信息。對(duì)信用狀況良好的供應(yīng)商，可以酌情的減少履約保證金等。確定需要收取保證金的，也可以允許供應(yīng)商自行選擇非現(xiàn)金支付方式，在歸還保證金時(shí)，要及時(shí)且按照規(guī)定流程行事。

第五，支持采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行網(wǎng)上簽約等。除此之外，政府也可以運(yùn)用先進(jìn)的數(shù)據(jù)信息技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行情況的監(jiān)督和管理，從而進(jìn)一步完善政府采購(gòu)的制度體系和工作流程，實(shí)現(xiàn)降低交易成本的目的。

三、總結(jié)

在政府采購(gòu)工作當(dāng)中，采購(gòu)制度性交易成本，指代的是執(zhí)行政府采購(gòu)制度所產(chǎn)生的特定交易成本。一方面，應(yīng)該努力完善政府采購(gòu)制度體系，對(duì)采購(gòu)流程和交易規(guī)則進(jìn)行優(yōu)化。對(duì)采購(gòu)主體責(zé)任內(nèi)容進(jìn)行清晰展現(xiàn)，讓交易規(guī)則具有科學(xué)依據(jù)，同時(shí)對(duì)監(jiān)管機(jī)制和政策方面進(jìn)行完善和健全，完善法律制度，運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)才能更好的實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府采購(gòu)交易成本的節(jié)約。當(dāng)然，在這過(guò)程中也要將經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兼顧起來(lái)。充分引用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以此來(lái)發(fā)揮政府采購(gòu)規(guī)模效應(yīng)，從而拓展政府采購(gòu)的政策功能。只有在源頭上解決政府采購(gòu)領(lǐng)域的商業(yè)賄賂問(wèn)題，才能進(jìn)一步保證采購(gòu)成本與效益匹配，將優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，物有所值的目標(biāo)，變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。