李愛琴 王莫言

(東北林業(yè)大學 文法學院，黑龍江 哈爾濱 150000)

一、生態(tài)保護紅線法律制度的理論內(nèi)涵

1.生態(tài)保護紅線的概念及特征

生態(tài)保護紅線是我國繼 “18億畝耕地紅線” 后，另一條被提升到國家層面的底線，是社會實踐發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是當代中國環(huán)境治理的重要途徑。從管控內(nèi)容的角度來看，生態(tài)保護紅線的管控內(nèi)容主要集中在生態(tài)功能保護、環(huán)境質(zhì)量提高、自然資源的高效利用三個方面；從保護形式的角度來看，生態(tài)保護紅線是對自然區(qū)域環(huán)境的全面保護，也是對自然區(qū)域環(huán)境保護的最低標準，旨在通過一系列科學有效的維護措施而對自然區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境、自然資源進行保護。而生態(tài)保護紅線的劃分也是國家按照統(tǒng)一的技術(shù)標準建立的，實質(zhì)上生態(tài)保護紅線是具有國家強制力的空間 “實線”，這種標準性劃分更加有利于生態(tài)環(huán)境的有效保護。

生態(tài)保護紅線有三大特征：一是客觀性。生態(tài)紅線的首要目標是對生態(tài)環(huán)境的保護和環(huán)境質(zhì)量的提高，是以構(gòu)建國家生態(tài)安全格局為目標，充分分析了生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)及主體功能特點，在遵循客觀自然規(guī)律及生態(tài)系統(tǒng)整體性的基礎(chǔ)上搭建的一道國家生態(tài)安全 “屏障”。明確生態(tài)保護紅線是保護我國生態(tài)環(huán)境的硬性要求，貫徹落實生態(tài)紅線從客觀上對于促進我國生態(tài)文明建設(shè)、人與自然和諧相處、提高自然環(huán)境發(fā)展的可持續(xù)性具有重要意義。二是協(xié)同增效性。生態(tài)保護紅線制度的建立不僅是對我國生態(tài)環(huán)境的保護，更是為了解決當前人類經(jīng)濟飛速發(fā)展與自然環(huán)境不斷惡化之間的矛盾，加強生態(tài)文明建設(shè)對于促進我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有長遠作用。當前我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，人類無節(jié)制地向大自然索取各類自然資源，排放污染物，導致自然資源嚴重短缺，生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。因此，需加強全國跨區(qū)域生態(tài)保護紅線的立體銜接，建立協(xié)調(diào)有序的生態(tài)保護紅線總體規(guī)劃，促進生態(tài)保護紅線劃定與區(qū)內(nèi)總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，切實立足于地方生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)狀。三是強制約束性。生態(tài)保護紅線是我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的根本性規(guī)定，具有嚴格的約束力和可操作性。其目的是確保生態(tài)環(huán)境的底線不被突破，要求生態(tài)保護紅線一旦劃定，有必要根據(jù)其特點制定嚴格的管理措施和環(huán)境準入制度，禁止在生態(tài)紅線范圍內(nèi)進行不符合環(huán)境評估的工程建設(shè)和破壞行為，違法者對不符合區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護要求的違法行為必須承擔相應(yīng)的法律責任。

2.生態(tài)保護紅線法律制度的意義

生態(tài)保護紅線是我國環(huán)境保護的重要制度創(chuàng)新，不是對已有的環(huán)境法律制度體系的替代，而是在新時代條件下從生態(tài)系統(tǒng)角度對環(huán)境法律制度的立法理念、管控措施、制度安排等方面的重新定位，對于有效維護生態(tài)系統(tǒng)的有序發(fā)展和生態(tài)空間具有重要作用，是優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局、整合環(huán)境資源配置的創(chuàng)新方式。生態(tài)保護紅線法律制度在調(diào)整人與自然關(guān)系的各種制度選擇中，逐漸成為我國生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域最嚴格的法律制度，這是我國現(xiàn)實生態(tài)環(huán)境發(fā)展的客觀要求和時代需要，也是馬克思主義理論中國化在環(huán)境保護領(lǐng)域的一次質(zhì)的飛躍和原創(chuàng)性成果。

二、生態(tài)保護紅線法律制度的問題審視

1.生態(tài)保護紅線制度規(guī)劃立法缺乏整體觀

由于我國生態(tài)保護意識覺醒較晚，關(guān)于生態(tài)保護紅線的立法技術(shù)不足，立法水平低。生態(tài)保護紅線制度的整體觀是指生態(tài)保護紅線制度應(yīng)與其他法律法規(guī)保持協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌兼顧。在生態(tài)保護紅線制度立法的過程中，各個法律制度之間缺乏一定的關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)和綜合性。我國生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)法律規(guī)定是伴隨著時代發(fā)展的實際需要不斷修改完善的，在應(yīng)時而生的生態(tài)紅線的戰(zhàn)略決策與促進生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，一些法律規(guī)定已經(jīng)不能滿足我國新時期環(huán)保事業(yè)的發(fā)展要求。

由于生態(tài)保護紅線與森林、草原、水資源等息息相關(guān)，生態(tài)保護紅線制度立法應(yīng)當全面協(xié)調(diào)我國《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》及《中華人民共和國水法》，這些法律條文雖然都體現(xiàn)了保護自然資源和自然環(huán)境的指導思想，但調(diào)整范圍上過于狹窄、籠統(tǒng)，涵蓋范圍不明確，缺乏整體協(xié)調(diào)性，在法律適用的過程中難免出現(xiàn) “獨木難支” 的局面，使法律運轉(zhuǎn)效率低下。加強生態(tài)保護紅線制度立法的整體性，需要高水平運用立法技術(shù)，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)好我國出臺的環(huán)境保護的相關(guān)法律，協(xié)調(diào)好國家監(jiān)管權(quán)力、各級政府主體責任、公眾保護生態(tài)義務(wù)，建立一個嚴密、立體的生態(tài)保護系統(tǒng)，否則會使得生態(tài)保護制度在法律適用的過程中缺乏實效性，使立法目的無法實現(xiàn)，導致司法資源的浪費、生態(tài)保護的目的無法實現(xiàn)。

2.生態(tài)保護紅線制度差異化管控機制不足

生態(tài)保護紅線制度差異化管控機制是指在生態(tài)保護紅線制度的立法過程中應(yīng)當根據(jù)各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境差異、經(jīng)濟社會發(fā)展差異進行差異化規(guī)定，增強法律適用的有效性和機動性。然而，我國生態(tài)紅線保護制度采用全國 “一刀切” 的方式，這一立法模式，雖然減輕了立法負擔，但由于我國幅員遼闊，各地生態(tài)環(huán)境有較大差異，如果采用統(tǒng)一的立法方式，難免會產(chǎn)生法律適用率低，無法真正解決現(xiàn)實矛盾的局面。除此之外，我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平也存在差異，經(jīng)濟發(fā)展水平的差異會使得違法成本的不同，如果全國采用統(tǒng)一標準的話，難免導致對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的犯罪行為懲戒力度不夠，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)懲罰過重，無法起到法律應(yīng)有的規(guī)范作用。同時，各地生態(tài)問題存在許多不可預(yù)測的因素，由于我國生態(tài)保護紅線制度的差異化管控機制不足，立法缺乏一定的靈活性，導致法律適用率低下，無法起到法律定分止爭的效果。

3.生態(tài)保護紅線法律責任制度缺失

在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，往往出現(xiàn)一系列破壞生態(tài)環(huán)境的行為，置生態(tài)紅線制度于不顧，然而生態(tài)破壞行為的發(fā)生往往不是一個犯罪主體，包括主管部門監(jiān)管力度不夠，行為人法律意識淡薄，執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴等原因。這一行為的背后無疑暴露出我國生態(tài)保護紅線法律責任制度缺失的問題，在發(fā)生違法行為后應(yīng)當對故意越線造成生態(tài)環(huán)境破壞的有關(guān)部門和責任人員依法懲治，嚴厲打擊。如果缺乏嚴厲的責任追究機制往往會使行為人對其違法犯罪行為缺乏必要的警戒意識和底線意識。同時加強監(jiān)管，監(jiān)管力度不足，監(jiān)管主體窄，監(jiān)管渠道不暢，使得社會對生態(tài)破壞行為的監(jiān)管力度不足，單靠政府往往很難達到監(jiān)管效果。

三、生態(tài)保護紅線法律制度優(yōu)化維度

1.依據(jù)整體觀推動生態(tài)紅線總體規(guī)劃立法

利用馬克思主義整體觀指導新的實踐，正確認識生態(tài)保護紅線制度作為環(huán)境保護法律體系的一個分支，是生態(tài)環(huán)境保護工作的法定化和系統(tǒng)化管理模式。是以生態(tài)紅線劃分的科學性、生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性為出發(fā)點，對有限的空間資源進行整合和有效利用，充分考慮生態(tài)建設(shè)的各個法律制度之間的關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)且綜合的設(shè)計，在社會經(jīng)濟的發(fā)展目標和維持生態(tài)系統(tǒng)運行能力之間做出權(quán)衡，需要國家履行監(jiān)管權(quán)利、各級政府落實主體責任、公眾履行保護生態(tài)的義務(wù)，共同實現(xiàn)有效提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的一種有組織方式。生態(tài)紅線體現(xiàn)了眾多類型生態(tài)系統(tǒng)在發(fā)展中的保護要求，為構(gòu)建系統(tǒng)完整、功能穩(wěn)定的生態(tài)保護紅線區(qū)不僅需要立足于當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的發(fā)展實際，更應(yīng)注重由諸多環(huán)境要素組成的新型空間管控模式的銜接與協(xié)調(diào)，推動建立全國統(tǒng)一的生態(tài)保護紅線法律法規(guī)體系。強化生態(tài)紅線法律約束力，設(shè)立生態(tài)紅線專門司法審判團隊，建立各類案件繁簡分流、快速辦理機制，優(yōu)化政法資源配置與利用，完善生態(tài)紅線糾紛解決過程中的人民調(diào)解機制，運用公益訴訟維護社會環(huán)境公共利益以及人民群眾的合法權(quán)益，提高法院審判 “生態(tài)紅線” 糾紛的執(zhí)行質(zhì)效[1]。

2.依據(jù)辯證觀構(gòu)建生態(tài)紅線差異化管控機制

在馬克思主義辯證觀的指導下，一切從客觀實際出發(fā)，在紅線劃定過程中既考慮各區(qū)域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實訴求，更考慮到未來發(fā)展需要，以確保劃定的生態(tài)紅線區(qū)域得到長遠有效保護。首先，由于我國各地區(qū)資源環(huán)境條件及經(jīng)濟發(fā)展水平存在區(qū)域差異性，加之各地生態(tài)問題存在許多不可預(yù)測的因素，生態(tài)保護紅線在劃定過程中需因地制宜、充分考慮區(qū)域生態(tài)功能承載力及區(qū)域發(fā)展的動態(tài)變化，依據(jù)生態(tài)要素自身的客觀特征、生態(tài)空間服務(wù)功能差異制定與生態(tài)保護紅線性質(zhì)相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護標準和嚴格的差異化地域空間管控措施，以生態(tài)空間保護、環(huán)境質(zhì)量控制及資源利用管理為基礎(chǔ)，對自然保護區(qū)域進行科學評估，依據(jù)生態(tài)要素自身的客觀特征、生態(tài)空間服務(wù)功能差異制定與生態(tài)保護紅線性質(zhì)相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護標準和嚴格的差異化地域空間管控措施來構(gòu)建生態(tài)紅線分類與管控體系。基于各省市地區(qū)現(xiàn)有資源環(huán)境優(yōu)勢及未來發(fā)展?jié)摿?，劃定具有不同發(fā)展方向的區(qū)域類型，與全國各區(qū)域主體功能區(qū)劃相銜接，促進紅線區(qū)域空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，依據(jù)空間準入規(guī)則制定各區(qū)域開發(fā)標準和控制引導措施[2]。其次，設(shè)定差異化生態(tài)補償標準。生態(tài)補償標準多數(shù)是由政府制定的，不同類型的生態(tài)系統(tǒng)及不同地區(qū)的情況有很大差異，并且受償主體也不同，其適用的補償標準也應(yīng)有所不同。統(tǒng)一的補償標準不具備針對性，需要根據(jù)每個區(qū)域保護對象的不同，綜合考慮各種差異化因素，包括生態(tài)紅線區(qū)域必要的基本設(shè)施建設(shè)、生態(tài)效益的利用情況、直接經(jīng)濟損失及各項管理費用，制定一套科學合理的政府指導性補償標準。

3.依據(jù)社會歷史觀建立生態(tài)紅線法律責任制度

馬克思主義社會歷史觀充分彰顯了以人為本的價值理念，體現(xiàn)了人民性的鮮明價值立場，指明了人民群眾是生態(tài)文明建設(shè)的推動者。生態(tài)保護紅線法律責任制度作為改革生態(tài)環(huán)境保護管理機制的重要手段，逐漸成為我國不同環(huán)境區(qū)域基本的保護標準，已成為我國環(huán)境質(zhì)量的 “高壓管理制度”。生態(tài)保護紅線作為當今生態(tài)環(huán)境保護的 “生命線”，體現(xiàn)天人合一的思想境界，讓生態(tài)紅線法律責任制度成為維護我國環(huán)境安全的 “帶電高壓線” 勢在必行。

在生態(tài)紅線法律責任制度設(shè)計上，一方面，使人們自覺樹立紅線意識維護生態(tài)保護紅線，嚴格控制紅線區(qū)范圍內(nèi)的居民活動和不利于區(qū)域內(nèi)總體環(huán)境維護的建設(shè)項目。當前生態(tài)環(huán)境問題頻頻出現(xiàn)，究其原因是人類不斷增長的物質(zhì)需求和對大自然的過度索取導致的，在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，往往出現(xiàn)一系列破壞生態(tài)環(huán)境的行為。因此，對不顧生態(tài)紅線區(qū)域的規(guī)定，置生態(tài)紅線制度于不顧，故意越線造成生態(tài)環(huán)境破壞的有關(guān)部門和責任人員依法追究其民事、行政等法律責任，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任。在生態(tài)紅線越線責任追究制度設(shè)計中明確政府、企業(yè)和公民個人的環(huán)境保護義務(wù)與法律責任，對于超越生態(tài)紅線的侵害行為承擔嚴厲的刑事責任，使公眾更加明晰生態(tài)紅線是不可觸碰的生態(tài)安全底線，更加自覺保護生態(tài)環(huán)境，嚴格的越線責任形式是實現(xiàn)生態(tài)保護紅線制度價值目標的根本路徑和關(guān)鍵。另一方面，建議根據(jù)國家明確的 “樹立底線思維，嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線” 要求，有針對性地選擇目前生態(tài)紅線要求下涌現(xiàn)的新增突出難題。首先，開展不同對象、不同層次、不同類型的政府環(huán)境責任考核，明確政務(wù)工作人員在環(huán)境領(lǐng)域的責任紅線，提高自身素質(zhì)；其次，政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)、政民良性互動平臺等亟待完善，在制度實施過程中進一步加大考核評價等信息的公眾參與力度，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，加強公眾對政府行為的監(jiān)督，充分尊重社會公眾的主體地位[3]。

四、結(jié)語

生態(tài)保護紅線制度是我國推進生態(tài)文明建設(shè)的重要進程，對于完善我國生態(tài)環(huán)境治理體系、推進環(huán)境治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，蘊含了馬克思主義哲學的立場、觀點、方法。本文從哲學的視角深入認識生態(tài)保護紅線制度建設(shè)的相關(guān)問題，在發(fā)掘問題的基礎(chǔ)上以馬克思主義哲學為依據(jù)，提出解決當前我國生態(tài)保護問題的一系列積極舉措。立足我國國情，使這些舉措更加具有針對性和有效性，從立法到執(zhí)法，在政策的執(zhí)行過程中，提高保護效率，提升法律決策的科學性，保證法律能落到實處。使這類違法犯罪行為不能、不想、不敢再發(fā)生，更好地創(chuàng)造社會發(fā)展新優(yōu)勢、環(huán)境保護新模式，努力開創(chuàng)國家生態(tài)文明建設(shè)的新局面，對于加強生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。