付潔 安徽建工集團投資管理公司

《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10 號）解答了規(guī)范的PPP 項目、未來支出責(zé)任、隱性債務(wù)等實踐困惑，穩(wěn)定了地方政府和投資者的預(yù)期，通過正負(fù)面清單表明了政府規(guī)范發(fā)展PPP 市場的政策導(dǎo)向。根據(jù)財政部全國PPP 綜合信息平臺管理庫項目2019 年報告，PPP 市場由重數(shù)量和速度向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變。①然而，規(guī)范發(fā)展的導(dǎo)向使政府在操作項目時客觀上增加了審批條件政策變動大，財政承受能力進(jìn)一步受限，這些因素都會導(dǎo)致政府違約風(fēng)險的發(fā)生。作為PPP 市場社會資本占比較大的一類主體，國有企業(yè)具有應(yīng)對政府違約的天然優(yōu)勢。只要在合法合規(guī)的框架下，采取有效應(yīng)對措施，就可以盡可能降低政府違約風(fēng)險，確保投資收益。

一、PPP 項目政府違約的原因

PPP 項目中的政府違約是指，政府違反PPP 項目招標(biāo)文件、PPP 協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議等約定或者紀(jì)要、公告等其他類型的雙方合意，不依約履行自身義務(wù)而給項目造成損害。國企參與的PPP 項目政府違約的原因總結(jié)來看，有以下幾點：

（1）客觀因素。自2017 年開始，我國PPP 市場不再進(jìn)行大規(guī)模體量增長，進(jìn)入了清理整頓階段。2019 年，財金〔2019〕10號文之后，PPP 管理庫項目開啟了“能進(jìn)能出”的動態(tài)監(jiān)管新階段。客觀上，政府要采取PPP 模式發(fā)展地方經(jīng)濟，就不得不綜合考慮地區(qū)已有的PPP 存量、地方經(jīng)濟發(fā)展實力、項目質(zhì)量等因素。加之，宏觀經(jīng)濟下行壓力持續(xù)，有些隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的地方政府極易陷入違約之中。

（2）政府因素。政府履行公共職能，并不具備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保、污水處理等公共事務(wù)的專業(yè)技術(shù)能力，這容易導(dǎo)致政府在實施PPP 項目中出現(xiàn)缺乏決策能力、前期評估失誤、經(jīng)驗不足等錯誤決策。②另一方面，政府信用問題也是重要因素。有些地方為了吸引投資，做超出承受能力的承諾，采用較高的固定投資回報率，其實遠(yuǎn)遠(yuǎn)與實際不符；有些地方政府換屆后新任領(lǐng)導(dǎo)對前任領(lǐng)導(dǎo)簽署的合同不能完全履約等。政府信用風(fēng)險導(dǎo)致PPP 項目違約，會給社會資本造成巨大經(jīng)濟損失。③

二、國企對政府違約風(fēng)險的防控思路

政府違約風(fēng)險是PPP 項目固有的風(fēng)險之一。由于國有企業(yè)是公有制經(jīng)濟主體，具有天然優(yōu)勢，國企在PPP 項目推進(jìn)與政府協(xié)調(diào)溝通更為順暢。相比雙方協(xié)調(diào)、談判、訴訟等方式，國企可以采取其他有效途徑。

（1）事前強化磋商。在PPP 項目投標(biāo)前，國企要加強與地方政府溝通，了解項目概況、項目進(jìn)展、合法合規(guī)手續(xù)辦理情況、兩方案一報告、入庫狀況、地方政府財政能力、融資方式等情況，綜合多種因素判斷項目質(zhì)量。與地方政府強化磋商，明確地方政府投資需求，尤其是要積極對接項目實施機構(gòu)，更要側(cè)面了解該地區(qū)其他PPP、EPC 等政府投資類項目的狀況。在PPP 項目投標(biāo)到中標(biāo)通知書發(fā)放期間，政府會組織預(yù)中標(biāo)候選人開展確認(rèn)談判，就招標(biāo)文件中非核心邊界條款進(jìn)行談判，這一過程政府方會選擇合適的社會資本。國企就關(guān)系自身重要利益的條款進(jìn)行談判，既要按照企業(yè)內(nèi)部決策意見積極爭取優(yōu)質(zhì)的PPP 項目，也要努力推進(jìn)重要條款的完善工作，為政企合作奠定良好的基礎(chǔ)。

（2）事中過程管控。在PPP 項目建設(shè)、運營期，國企要應(yīng)對政府違約風(fēng)險最直接的措施就是做好全面的過程管控。PPP 項目合作期時間長，內(nèi)容復(fù)雜。項目開始后，由社會資本和政府共同組建的項目公司接手管理PPP 項目。因此，國企對于PPP 項目過程管控，將由社會資本控股的項目公司具體實施。從管理內(nèi)容來說，一是要對PPP 項目建設(shè)實施管理，包括對項目設(shè)計的管理和項目建設(shè)的管理。二是要對PPP 項目運營實施管理，包括完善價格調(diào)整機制、績效評估、項目調(diào)整等。④從管理主體來說，項目公司要與施工、銀行、檢測、監(jiān)理、設(shè)計、審計、運營商等主體做好對接，確保項目質(zhì)量和安全。只有項目資產(chǎn)良好，才能確保政府履約預(yù)期。

（3）變更履約方式。政府違約表現(xiàn)方式之一是可行性缺口補助或純政府付費類項目的政府付費履約不到位，表現(xiàn)為政府付費不足額、不及時、延遲支付、不支付等。在運營期，政府付費不到位時，如何降低投資損失，同時避免給地方財政造成持續(xù)性壓力？通常情況下，協(xié)調(diào)解決出現(xiàn)障礙時，會采取訴訟方式。國企則可以探索與地方政府簽署補充協(xié)議，變更原PPP 協(xié)議的付費方式或數(shù)額。

三、結(jié)論

國企作為社會資本參與PPP 項目，既符合國企履行社會責(zé)任的要求，又能帶動地方建設(shè)。在面對政府違約風(fēng)險時，地方政府和國企應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)處理，本著合作共贏的價值追求盡可能采取全過程舉措降低政府違約風(fēng)險，推進(jìn)項目持續(xù)健康發(fā)展。

注釋：

① https://www.cpppc.org/jb/1781.jhtml.

② 王秋云.政府與社會資本合作（PPP）法律風(fēng)險控制研究[D].南京大學(xué)碩士學(xué)位論文，2016:13.

③ 王茜茜. PPP 項目的法律風(fēng)險及其控制研究[D].山西大學(xué)碩士學(xué)位論文，2018：8.

④ 曹珊.政府和社會資本合作（PPP）項目法律實務(wù)[M].北京；法律出版社，2016.4.