謝成

從我國(guó)城市發(fā)展歷程來(lái)看，城市更新工作一直在穩(wěn)步推進(jìn)，不同地區(qū)不同時(shí)期采取的模式也有所不同。近年來(lái)，一些文化底蘊(yùn)深厚、歷史風(fēng)貌獨(dú)特的城市紛紛探索使用“留改拆”代替“拆改留”，更加注重“留”的作用，達(dá)到以保留保護(hù)為主的目的，體現(xiàn)對(duì)城市發(fā)展歷史和原住民意愿的尊重。然而，在推進(jìn)“留改拆”模式過(guò)程中，一些矛盾和問(wèn)題也隨之而來(lái)，亟待健全管理機(jī)制來(lái)加以破解。

一、城市更新“留改拆”模式實(shí)施現(xiàn)狀

近年來(lái)，作為城市更新的一種實(shí)踐形式，“留改拆”模式在上海、南京、武漢等地逐步開始推行。

上海在國(guó)內(nèi)率先提出，由“拆改留并舉，以拆為主”向“留改拆并舉，以保護(hù)保留為主”轉(zhuǎn)型，以城市更新的全新理念推進(jìn)舊區(qū)改造工作。2017年，該市規(guī)定，將二級(jí)舊里為主的舊式里弄及以下房屋，優(yōu)秀歷史建筑、文物建筑、歷史文化風(fēng)貌區(qū)內(nèi)以及規(guī)劃列入保留保護(hù)范圍的各類里弄房屋納入“留改拆”工作范圍。2018年至2019年，該市建立健全中心城區(qū)730萬(wàn)平方米里弄房屋的保留保護(hù)機(jī)制，完成97.3萬(wàn)平方米中心城區(qū)二級(jí)舊里以下房屋改造、2230萬(wàn)平方米舊住房綜合改造、214萬(wàn)平方米里弄房屋修繕保護(hù)。

南京是首批國(guó)家歷史文化名城，中華文明的重要發(fā)祥地，有著近2600年建城史和近500年的建都史。為保護(hù)城市深厚文化底蘊(yùn)，該市綜合采取“留改拆”模式，推動(dòng)主城中心區(qū)更新改造和品質(zhì)提升。以古都起源——秦淮區(qū)為例，該區(qū)成立城市有機(jī)更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組和歷史文化名城保護(hù)委員會(huì)，建立專家?guī)?，制定老城保護(hù)更新計(jì)劃，遵循保護(hù)理念，推行“小規(guī)模、漸進(jìn)式、多樣化、微循環(huán)”的更新路徑，在保護(hù)特色風(fēng)貌基礎(chǔ)上，修繕歷史遺存，改造市政設(shè)施，全力打造全國(guó)中心城區(qū)有機(jī)更新示范樣板。

華中重鎮(zhèn)武漢也在積極推動(dòng)城市更新改造由“拆改留”向“留改拆并舉，以保留保護(hù)為主”轉(zhuǎn)變。該市提出，要兼顧提升城市品質(zhì)與彰顯城市特色，借鑒先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，厘清留、改、拆的范圍，因地制宜、多措并舉，改善市民居住條件、保留保護(hù)好城市肌理。2019年，該市結(jié)合籌辦世界軍人運(yùn)動(dòng)會(huì)契機(jī)，整治提升示范片區(qū)20個(gè)、老舊建筑3.4萬(wàn)棟、重點(diǎn)道路221條，完成53個(gè)老舊小區(qū)改造；并計(jì)劃用3年時(shí)間，到2021年底前基本完成全市760個(gè)老舊小區(qū)（建筑面積約2713.95萬(wàn)平方米）改造工作。

二、我國(guó)城市更新“留改拆”模式面臨的執(zhí)行困境

1.傳統(tǒng)決策思維依然存在，影響頂層設(shè)計(jì)

城市更新“留改拆”模式推進(jìn)廣度和深度，在一定程度上受制于決策者思維模式。隨著城市化進(jìn)程加快，城市人口快速增加，與之而來(lái)的土地需求問(wèn)題亟待地方?jīng)Q策者解決。一些決策者受經(jīng)濟(jì)利益等因素影響，偏好于“大拆大建”“推倒重來(lái)”等做法，將舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居納入征收拆遷范圍，推動(dòng)傳統(tǒng)形式的“舊城改造”。另有一些決策者在工作業(yè)績(jī)等因素驅(qū)動(dòng)下，選擇擴(kuò)建城區(qū)，大力發(fā)展新城。但由于新城的選址、規(guī)劃和建設(shè)需要較長(zhǎng)時(shí)間，遇到主要決策者崗位調(diào)整的情況，新城規(guī)劃也會(huì)重新調(diào)整。在這些決策思維主導(dǎo)下，城市更新“留改拆”模式的推進(jìn)必然受阻，社會(huì)效益和城市環(huán)境雙贏局面難以實(shí)現(xiàn)。

2.部門之間存在“九龍治水”現(xiàn)象，協(xié)作力度不夠

相比以往的舊城改造模式，城市更新“留改拆”模式涉及面廣，需要地方發(fā)展改革、國(guó)土規(guī)劃、城建城管、文化旅游和住房保障等多個(gè)部門參與，通力配合。在工作推動(dòng)中，一些地區(qū)由于缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的指揮部，相關(guān)部門受自身職能職責(zé)約束，各自為政的現(xiàn)象較為普遍，集中發(fā)力不夠。在整合現(xiàn)有城市設(shè)計(jì)、改造工作管理平臺(tái)，實(shí)施數(shù)據(jù)線上運(yùn)行、實(shí)時(shí)更新、互聯(lián)互通等方面工作成效不明顯，多層級(jí)、多部門協(xié)調(diào)的管控系統(tǒng)的建立、正常運(yùn)行還需要時(shí)間。

3.資金來(lái)源渠道不多，推進(jìn)成本較高

與以優(yōu)化城市布局、改善基礎(chǔ)設(shè)施為主的傳統(tǒng)“舊城改造”模式不同，城市更新“留改拆”模式中“留”項(xiàng)目的占比更大，涉及到城市歷史建筑修繕和管理運(yùn)營(yíng)，具有一定的公共屬性。按照公共產(chǎn)品理論，市場(chǎng)機(jī)制難以在該領(lǐng)域達(dá)到“帕累托最優(yōu)”，產(chǎn)生“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象，無(wú)法引入充足的社會(huì)資本投入城市更新“留改拆”項(xiàng)目中。由此而來(lái)的是，城市更新“留改拆”模式資金來(lái)源過(guò)分依賴政府專項(xiàng)資金撥付，給地方財(cái)政帶來(lái)較大壓力，最終將阻礙“留改拆”模式的全面推行。

4.考核機(jī)制不完善，質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制亟待健全

針對(duì)“留改拆”模式中“拆”項(xiàng)目，地方政府及相關(guān)企業(yè)掌握了一些行之有效的監(jiān)督考核方式，項(xiàng)目推動(dòng)也有章可循。但對(duì)于“留”和“改”項(xiàng)目，應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)不足，尤其是在項(xiàng)目進(jìn)展的科學(xué)調(diào)度、歷史建筑功能的高效置換、原住民居住環(huán)境的大力改善等方面，對(duì)有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人缺乏科學(xué)、精準(zhǔn)的考核機(jī)制。另外，“留”“改”項(xiàng)目責(zé)任單位的資質(zhì)參差不齊，質(zhì)量監(jiān)管存在空白區(qū)域?！吨腥A人民共和國(guó)文物保護(hù)法》規(guī)定，“文物保護(hù)單位的修繕、遷移、重建，由取得文物保護(hù)工程資質(zhì)證書的單位承擔(dān)”。在城市更新項(xiàng)目設(shè)計(jì)、工程施工單位招投標(biāo)工作中，一些地區(qū)對(duì)責(zé)任單位資質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平把關(guān)不嚴(yán)，容易出現(xiàn)“打擦邊球”現(xiàn)象，難以保障“留”“改”項(xiàng)目，特別是歷史建筑的修繕取得預(yù)期成效。

三、完善城市更新“留改拆”模式管理機(jī)制的對(duì)策

根據(jù)城市更新的特點(diǎn)，結(jié)合前文對(duì)我國(guó)城市更新“留改拆”模式面臨執(zhí)行困境的分析，提出幾點(diǎn)完善管理機(jī)制的對(duì)策。

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)謀劃城市更新模式

不同地區(qū)的城市更新模式選擇并非千篇一律，決策者需要摒棄舊式思維，科學(xué)謀劃，選擇符合地區(qū)實(shí)際的最佳模式。要綜合考慮地區(qū)發(fā)展歷史、城市發(fā)展需要、居民意愿等因素，分類制定方案，開展“留改拆”。例如，對(duì)歷史風(fēng)貌片區(qū)、歷史建筑、文物保護(hù)單位等區(qū)域進(jìn)行踏勘摸排，制定修繕計(jì)劃，進(jìn)行保留保護(hù)；對(duì)設(shè)施老化、環(huán)境惡化的典型老舊小區(qū)進(jìn)行更新改造；對(duì)確實(shí)影響城市發(fā)展、群眾拆除意愿強(qiáng)烈且不具有保留保護(hù)價(jià)值的區(qū)域，納入拆除范圍。要探索建立向先進(jìn)城市學(xué)習(xí)借鑒成熟經(jīng)驗(yàn)、同類城市之間互相學(xué)習(xí)交流和市民、專家、智囊團(tuán)隊(duì)共同參與決策等工作機(jī)制，協(xié)助決策者謀劃研判，提升頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性。

2.建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，打造集成管控系統(tǒng)

推進(jìn)城市更新“留改拆”模式，必須建立一個(gè)高效的指揮中樞，負(fù)責(zé)整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。既要明確職責(zé)分工，引導(dǎo)發(fā)展改革部門加強(qiáng)謀劃，結(jié)合地區(qū)實(shí)際編制“留改拆”規(guī)劃；國(guó)土部門明確用地劃定標(biāo)準(zhǔn)，劃定用地邊界；城鄉(xiāng)建設(shè)部門明確基礎(chǔ)設(shè)施改善標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)齊市政基礎(chǔ)設(shè)施短板；住房保障部門制定老舊小區(qū)更新改造計(jì)劃，明確改造規(guī)模、內(nèi)容、騰退方式和還建房源等；文化旅游部門制訂城市風(fēng)貌保護(hù)辦法，細(xì)化歷史建筑修繕和管理運(yùn)營(yíng)要求。同時(shí)，也要密切聯(lián)系，打造一個(gè)集成規(guī)劃編制、項(xiàng)目審批、實(shí)施監(jiān)管、評(píng)估決策于一體的城市更新管控系統(tǒng)。

3.發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，拓寬資金來(lái)源渠道

鑒于“留”“改”項(xiàng)目具有公共屬性，地方政府需要承擔(dān)主體責(zé)任，在提供財(cái)政專項(xiàng)資金、發(fā)行政府債券等形式以外，還應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，引進(jìn)多方市場(chǎng)主體和社會(huì)資本。對(duì)具備產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)布局、人文環(huán)保等全方位把握和運(yùn)營(yíng)能力的市場(chǎng)主體，要優(yōu)化投資環(huán)境，配套產(chǎn)業(yè)政策支持，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放政策性低息貸款，激發(fā)其參與積極性。對(duì)“留改拆”項(xiàng)目進(jìn)行分區(qū)分類，使參與的市場(chǎng)主體既能參與保留保護(hù)項(xiàng)目，也能參與新建開發(fā)項(xiàng)目，兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，使其盡快實(shí)現(xiàn)收支平衡。同時(shí)，要引導(dǎo)城建投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等地方政府投資融資平臺(tái)積極參與，共同推進(jìn)城市更新“留改拆”模式。

4.改進(jìn)考核考評(píng)方式，實(shí)施精細(xì)化管理

對(duì)直接負(fù)責(zé)推進(jìn)“留改拆”項(xiàng)目的各級(jí)政府和相關(guān)職能部門，進(jìn)一步完善目標(biāo)考核機(jī)制，將推進(jìn)情況納入年度績(jī)效考核范圍，實(shí)施定期檢查考核，加大督查檢查力度，對(duì)未完成目標(biāo)任務(wù)、推進(jìn)工作不力的，實(shí)施年度考核“一票否決”，取消其各類評(píng)優(yōu)資格。對(duì)“留改拆”項(xiàng)目的參建方，要引入專業(yè)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目開展全過(guò)程實(shí)施全面監(jiān)督，包括對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工質(zhì)量、工程竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的監(jiān)管。同時(shí)，引入市民代表和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)“留改拆”項(xiàng)目實(shí)施成效進(jìn)行測(cè)評(píng)，提出意見(jiàn)建議。通過(guò)全方位監(jiān)督管理，促使項(xiàng)目建設(shè)各方切實(shí)提高工程質(zhì)量責(zé)任意識(shí)，達(dá)到項(xiàng)目預(yù)期成效。

四、結(jié)語(yǔ)

2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)“城市更新”概念，提出要加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等工作。在此形勢(shì)下，以優(yōu)化居民的居住環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，保留城市現(xiàn)存歷史文化的“留改拆”模式必將得到廣泛推廣和實(shí)施，為城市更新工作開創(chuàng)新局面。