曾 寧

（大連民族大學，遼寧 大連 116600）

“當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興關(guān)鍵時期”。[1]21中國的事情能不能辦好，關(guān)鍵在于中國共產(chǎn)黨。尤其是中國特色社會主義進入新時代，國情、世情和黨情發(fā)生深刻變化，黨的建設(shè)面臨較大挑戰(zhàn)，在這種情況下，黨的制度建設(shè)起著決定性作用，貫穿于黨的建設(shè)全過程。加強黨的制度建設(shè)，“著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”，[2]22發(fā)揮黨的制度建設(shè)優(yōu)勢，對于全面從嚴治黨，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導水平尤為重要。中國共產(chǎn)黨正逐漸探索出一條“以制度管黨、用制度興黨”的治國理政新道路，為新時代黨的自身建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化提供新思路。

一、厘清黨的制度建設(shè)的科學內(nèi)涵

黨的制度建設(shè)是“更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[3]333的重大問題，其內(nèi)涵比較豐富，科學、合理地闡釋與解讀黨的制度建設(shè)內(nèi)涵是加強黨的制度建設(shè)的最基礎(chǔ)性要件，能夠為新時代實現(xiàn)黨的制度建設(shè)科學化提供基本遵循。

對于黨的制度建設(shè)內(nèi)涵，可以從靜態(tài)和動態(tài)兩方面加以把握。從靜態(tài)層面來看，黨的制度建設(shè)是把黨的諸多方面建設(shè)較為成功的經(jīng)驗，通過章程、條例、準則等形式逐步實現(xiàn)制度化，真正成為黨員及黨組織的行為準則與規(guī)范。從動態(tài)層面來看，不能局限于把黨的制度建設(shè)理解為單純的靜態(tài)化制度因素，應(yīng)更加注重和把握黨的制度建設(shè)的動態(tài)過程。在黨的制度建設(shè)過程中，要把黨的制度建設(shè)作為一項常態(tài)工作。隨著黨的建設(shè)推進，不斷豐富與完善黨內(nèi)各種行為規(guī)范與準則，并通過采取一系列措施，進一步保障規(guī)范與準則的嚴格執(zhí)行，進而有力推進黨的建設(shè)科學化進程。

黨的制度建設(shè)要堅持一定的原則。黨的制度建設(shè)原則是指導黨的制度設(shè)計的方向性引領(lǐng)，是黨的制度建設(shè)的基本前提，能夠保證黨的制度建設(shè)性質(zhì)，使黨的制度建設(shè)做到有的放矢。黨的制度建設(shè)要注重群眾整體性原則、首創(chuàng)性原則、方向性原則和差異性原則等。通過對黨的制度建設(shè)的原則把握，進一步明確黨的制度建設(shè)方向。為此，黨要通過不斷建章立制，尤其要根據(jù)黨的建設(shè)實踐需要，制定有效的制度，使黨能夠嚴格執(zhí)行制度，使黨員干部能接受制度約束，保證黨在制度的軌道上運行，使黨的權(quán)力運行有制度性保障。

二、黨的制度建設(shè)進程中存在的現(xiàn)實問題

黨的制度建設(shè)是一個系統(tǒng)工程。黨的制度建設(shè)最終是為了執(zhí)行與落實。黨的十九大報告也強調(diào)，要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[4]55但在黨的制度建設(shè)實踐環(huán)節(jié)，或多或少暴露出的問題，影響黨的制度建設(shè)乃至黨的建設(shè)深遠發(fā)展。

（一）黨的制度意識比較缺乏

黨的制度建設(shè)在實踐環(huán)節(jié)取得了一定的成效，但也存在一定問題，如黨的制度建設(shè)成效與新時代習近平對黨的制度建設(shè)的期望相比較，還存在著不足，這主要是緣于黨的制度意識比較缺乏，制度觀念不強，也沒有形成良好的制度環(huán)境，難以積極引領(lǐng)廣大黨員及黨員干部依照制度辦事。

目前，黨的制度意識比較缺乏的主要表現(xiàn)有：有規(guī)不依的個別現(xiàn)象依然存在。有的黨員或者黨員干部對黨制定的規(guī)章制度視而不見，即便看見也不能按照制度設(shè)計本身來加以執(zhí)行，往往使黨的建設(shè)出現(xiàn)人為化、人情化傾向，影響黨的制度權(quán)威性與嚴肅性，致使黨的制度建設(shè)執(zhí)行力不足，也無法保證黨的制度建設(shè)有效推進。

（二）黨的制度建設(shè)系統(tǒng)性不夠

黨的制度建設(shè)涵蓋內(nèi)容廣泛，需要構(gòu)建一整套制度體系。黨的制度建設(shè)的有效推進，離不開黨的系列制度之間的有機結(jié)合，如黨的根本制度、基本制度和具體制度等，通過制度的系統(tǒng)化建設(shè)，進一步加強制度建設(shè)的針對性、可操作性和引導性。

當前，黨的制度建設(shè)比較完善，尤其是以黨章為核心的系列制度已經(jīng)深入到黨的建設(shè)諸多領(lǐng)域、層次和環(huán)節(jié)，但制度與制度之間的有機聯(lián)系還不夠緊密。有的實體性制度比較多，程序性制度較少。只有保證程序性制度的合理化與規(guī)范化，才能真正確保制度制定的合理化及科學性，才能使制度真正落到實處。

在黨的制度建設(shè)的系統(tǒng)工程中，除了程序性制度較少以外，保障黨員權(quán)利的制度也少，使黨員在盡自己責任與義務(wù)的同時，權(quán)利的滿足很難得到有效保證。同時，規(guī)范管理黨的領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部的相關(guān)制度少，影響黨的制度建設(shè)廣度與深度，很難保證制度執(zhí)行過程的規(guī)范性。尤其是已經(jīng)制定了的制度，有的過于抽象，可操作性不是很強，影響制度進一步運行與落實。

（三）黨的制度間協(xié)調(diào)性不強

黨的制度有很多，除了存在黨的制度系統(tǒng)性、整體性問題，還存在制度之間的協(xié)調(diào)性問題，主要表現(xiàn)為：一方面是黨的若干單項制度內(nèi)部銜接得不夠緊密，甚至有時還存在缺位現(xiàn)象。通常來講，黨的單項制度內(nèi)部需要有實體性、程序性和保障性三方面規(guī)定，形成一個縱向的推進模式。但個別的單項制度沒有處理好這三方面關(guān)系，還存在不完善的地方，影響黨的制度執(zhí)行效果，尤其是主要缺乏制度在程序性和保障性方面的相關(guān)規(guī)定。

另一方面，黨的制度體系內(nèi)部銜接和黨內(nèi)外制度銜接不夠緊密。有的黨內(nèi)制度法規(guī)內(nèi)容相互重復或沖突，整體規(guī)劃不到位。有時黨內(nèi)外制度銜接甚至出現(xiàn)脫節(jié)的現(xiàn)象，黨的制度與國家法律之間的關(guān)系尚未理順清楚。為此，要維護法律權(quán)威，樹立法律至上意識，處理好黨與法律關(guān)系，使黨組織和黨員自覺遵守各項法律。處理好黨與法律關(guān)系，關(guān)鍵在于加強黨對法制工作的領(lǐng)導。

（四）黨的制度執(zhí)行不夠嚴密

近些年，黨中央高度重視黨的制度建設(shè)，制定并頒布了一系列制度，進一步加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，保證了黨對一切工作的領(lǐng)導。但由于經(jīng)驗、技術(shù)等問題，有些制度的制定還不夠嚴謹，質(zhì)量有待于進一步提高。黨的制度執(zhí)行不夠嚴密的主要表現(xiàn)為：有的制度規(guī)定理想化色彩比較濃厚，混淆了制度與道德之間的界限，使制度在實踐中的可操作性不強；有的制度制定彈性較大，針對性不夠明顯，使黨員及黨組織在運用時，很難較為精準地理解與把握，還存在比較模糊的現(xiàn)象；有的制度規(guī)范不完整，該為與不該為的不是很清楚，影響制度的落實；有的制度制定不能夠與時俱進，與現(xiàn)實情況不相符合，影響制度的進一步落實；有的制度經(jīng)不起長久論證，缺乏全面性與長期性，影響黨的工作實踐，仍需對現(xiàn)有制度不斷完善與鞏固。

在黨的制度執(zhí)行中，有時還會出現(xiàn)黨的制度制定與執(zhí)行不相匹配的現(xiàn)象，尤其是在執(zhí)行環(huán)節(jié)，不能完全按制度辦事，往往停留在制度執(zhí)行表面，使即便是制定的合理化、科學化的制度，也難以發(fā)揮制度的有效性。這是黨的制度建設(shè)的重點，也是制度執(zhí)行過程中的難點問題。如果沒有制度作為約束去規(guī)范權(quán)力，勢必會導致腐敗，而“腐敗是政治之癌，若是任由其蔓延、傳播，而不對其進行有效遏制，必然會嚴重侵蝕黨的健康肌體”，[5]影響制度的權(quán)威性與嚴肅性，削弱黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。

三、新時代推進黨的制度建設(shè)三大著力點

新時代，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨的制度建設(shè)，并逐步開辟了黨依靠制度加強黨的建設(shè)的新路，這是黨的建設(shè)的發(fā)展趨勢，也是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的關(guān)鍵之維。

（一）樹立黨的制度意識，鞏固黨的制度建設(shè)核心

“制度的生命力在于執(zhí)行。各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度?！盵6]66樹立黨的制度意識，有利于加強黨的制度建設(shè)，發(fā)揮黨的制度建設(shè)在黨的建設(shè)過程中的積極作用。為此，要樹立制度意識，培育制度思維，形成辦事依規(guī)、遇事依規(guī)和解決問題也依規(guī)的良好制度環(huán)境，使黨的建設(shè)在制度軌道上良性運行，進一步維護制度的權(quán)威性。

樹立黨的制度意識，維護黨的制度權(quán)威性，必須要努力做到在黨的制度面前一律平等，保證黨的制度有效執(zhí)行。為此，要加大對制度建設(shè)的宣傳力度，使廣大黨員及黨員干部深刻認識到制度設(shè)計與執(zhí)行的重要性及內(nèi)在價值。通過學習及深刻領(lǐng)會黨的制度精神，加強自身建設(shè)，使自己能夠自覺養(yǎng)成執(zhí)行黨的制度的好習慣，讓制度真正成為自身行為的規(guī)范，使制度內(nèi)化于心，外化于行。除了加強自身對黨的制度學習及領(lǐng)會外，還要積極引導廣大黨員及黨員干部自覺地加強對黨的制度建設(shè)的宣傳教育，以期使更多黨員及黨員干部了解和掌握黨的制度建設(shè)內(nèi)容，領(lǐng)會黨的制度建設(shè)精神，進一步明確哪些可為，哪些不可為，有效引導及規(guī)范黨員及黨員干部行為。

樹立制度意識是黨的制度建設(shè)的內(nèi)在要求，而在制度意識培養(yǎng)的過程中，強化對黨章的學習與領(lǐng)會是黨的制度建設(shè)核心。要“建立不忘初心、牢記使命的制度”[7]23，用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝全黨，夯實黨執(zhí)政的思想基礎(chǔ)，持續(xù)推進黨的理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。黨自始自終高度重視對黨章的深入學習。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是其他黨內(nèi)法規(guī)制度的“根”和“源”，是重要的基石，在黨內(nèi)政治生活中具有最高權(quán)威和最高效力。作為黨員及黨員干部要深刻認識黨章學習的重要性，并要不斷學習和領(lǐng)會黨章精神，真正把黨章作為加強自身黨性修養(yǎng)的根本標準，學會用黨章指導工作，保證黨章各項規(guī)定落到實處。

（二）完善黨的制度體系，增強黨的制度建設(shè)系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性

黨的制度建設(shè)是一個系統(tǒng)的科學體系，涵蓋黨的生活方方面面，“既需要理論體系的精神滋養(yǎng)和價值引領(lǐng)，也需要形成完整的運行體系為其提供具體的操作框架和實踐內(nèi)容”。[8]黨的制度建設(shè)重在不斷完善黨的制度體系，增強黨的制度系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，形成對黨的生活全方位與多角度覆蓋，不留死角，不留空隙。

一是堅持實事求是，以人為本，與時俱進的原則與精神，精心設(shè)計，合理規(guī)劃，有力論證，完善黨的制度體系，保證制度制定的科學性及執(zhí)行的合理性。對于現(xiàn)存制度要進行系統(tǒng)梳理與有效評估，及時廢止不符合實際的制度，及時修訂在黨的建設(shè)實踐中存在缺陷的制度，及時總結(jié)黨的制度建設(shè)經(jīng)驗，及時根據(jù)實踐需求，制定新制度，構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)的黨內(nèi)制度體系。

二是優(yōu)化與整合黨的各項制度，使黨的不同制度之間的內(nèi)容協(xié)調(diào)。黨的制度體系構(gòu)建涉及黨的思想、組織和作風等諸多環(huán)節(jié)，也包括黨員和黨組織的活動領(lǐng)域，使制度貫徹到每一個角落，防止出現(xiàn)一些重要領(lǐng)域與環(huán)節(jié)的制度空白，要定期不定期地完善。對已有的制度要不斷健全與完善，對過時的制度要及時更新或廢止，根據(jù)新情況、新任務(wù)和新要求，適時建立新制度，但一定要從黨的建設(shè)實際出發(fā)，堅持實事求是的基本原則和走群眾路線，積極爭取專家學者與群眾的意見，進行可行性論證，保證黨的制度設(shè)計既接地氣又切中要害。在程序上，要嚴格制度制定的程序，保證制度設(shè)計的規(guī)范性。在內(nèi)容上，要保證制度設(shè)計的清晰性與內(nèi)容的協(xié)調(diào)性，確保制度之間的緊密銜接，努力保證制度體系的完整。黨的制度設(shè)計一旦付諸于實踐，一定要能夠經(jīng)得起實踐考驗。制度設(shè)計的內(nèi)涵要清楚，邏輯關(guān)系要嚴謹，保證制度設(shè)計的科學規(guī)范。在精心設(shè)計制度的基礎(chǔ)上，還要依據(jù)制度的地位與作用，區(qū)別對待不同的制度設(shè)計，如根本制度、基本制度、具體制度等，使制度更具科學化、合理化。

三是注重制度執(zhí)行的保障性措施的完善。制度制定是前提，但制度執(zhí)行是關(guān)鍵。在黨的制度建設(shè)過程中，為了保證制度的有效執(zhí)行，需要構(gòu)建全方位的保障性措施。否則，再好的制度設(shè)計也是一紙空文。黨的制度建設(shè)的保障性措施，重點解決“靠什么做”的問題，促進制度的進一步貫徹與落實。事實上，黨的每項制度的制定，都要有相應(yīng)的保障性措施，尤其是結(jié)合原則性、指導性的基本制度，制定制度實施的具體細則，保證黨的制度的有效實施。

（三）深化制度改革與創(chuàng)新，加大黨的制度執(zhí)行力度

制度制定是制度執(zhí)行的基本前提，再權(quán)威嚴謹?shù)闹贫?，也只有運用到實踐中，才會真正發(fā)揮制度的規(guī)范性與保障性作用，才能樹立制度權(quán)威。要始終注重問題導向。黨的制度建設(shè)的出發(fā)點是為了解決和應(yīng)對黨的建設(shè)面臨的問題?！靶兄行У闹贫纫獔猿?、要落實，同時要針對新情況新問題以改革創(chuàng)新精神補齊制度短板，健全制度，有力執(zhí)行，真正使黨的組織生活和黨員教育管理嚴起來、實起來”[9]36。針對黨在制度執(zhí)行方面存在的問題，黨需要不斷深化制度改革，深化制度創(chuàng)新，推進黨的制度建設(shè)進程。

以改革與創(chuàng)新的精神加強黨的制度體系建設(shè)，有助于增強黨的制度建設(shè)的針對性與可操作性。尤其是要堅持和完善黨的領(lǐng)導制度體系，把黨的領(lǐng)導落實到統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局各方面。針對性是指黨的制度建設(shè)從黨的建設(shè)實際出發(fā)，突出對黨的建設(shè)整體性與全局性把握，在研究新情況、總結(jié)新經(jīng)驗基礎(chǔ)上，制定與設(shè)計新的有效制度，解決黨的建設(shè)中存在的現(xiàn)實問題?？刹僮餍允侵钢贫戎贫ㄐ枰敱M與細致，便于操作。通過對黨的制度建設(shè)針對性與可行性的把握，不斷提高黨的制度執(zhí)行力。

黨的制度執(zhí)行是黨的制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，黨要狠抓制度落實，防止出現(xiàn)制度空設(shè)、制度執(zhí)行不到位的現(xiàn)象，不斷提高制度的執(zhí)行力。對于黨員干部，尤其是領(lǐng)導干部，要以身作則，自覺執(zhí)行黨的制度，加強自律，嚴格要求，使自身區(qū)別于一般的黨員干部，要在行動上、標準上，要求上走在前列，使領(lǐng)導干部自身能夠帶頭遵守制度，將“制度建設(shè)”作為紅線貫穿黨的建設(shè)全過程和各個方面，自覺維護制度的嚴肅性與權(quán)威性。