肖 晗，歐桂藝

（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙410081）

“證明責任”（亦稱舉證責任）具有“雙重含義說”，是行為責任與后果責任的總和，即訴訟中承擔證明責任的當事人在不能提供證據或提供證據但不足以證明其主張的情形下，依法負擔的不利后果。通常情況下，凡主張者即負證明責任，于行政訴訟而言則不然——我國《行政訴訟法》第34條規(guī)定，對被訴行政行為的舉證責任由被告負擔，且就據以作出該行政行為的證據和規(guī)范性文件負有提供的義務。行政訴訟中“原告主張、被告舉證”的證明責任分配原則由此得到立法認可。訴訟作為解決社會不同主體之間事實與法律爭議的重要途徑，公平、正義應為其永恒價值追求。顯然，將證明責任單方地、無差別地固定于某一主體之上有失偏頗，公平性將大打折扣。誠然，行政訴訟證明責任一元分配標準在長期的司法實踐中具有相當的正當性，然而伴隨著司法實踐不斷縱深，這一標準恐怕再難以適應已變化的行政訴訟環(huán)境，行政訴訟證明責任負擔主體多元化的趨勢日漸明晰。故本文僅就近年行政訴訟立法以及相關司法政策性文件對此所作調整，討論行政訴訟證明責任在主體負擔上呈現出的均衡發(fā)展趨勢，試圖促進均衡性的再發(fā)展。

一、證明責任分配原則正當性之喪失

證明責任的本質是后果責任。行為責任在后果責任推動之下得以在訴訟中變?yōu)楝F實的具體證明行為。我國行政訴訟中證明責任的一元分配模式立足于行政法治原則，盡管因行政訴訟的特殊性而設置的“原告主張、被告舉證”的原則性規(guī)定已經被視為民主法治的標桿深深植根于人們的理念之中。不得不注意的是，對私人權利提供特別保護、對行政權力進行設限的原有模式的弊病初見端倪，其本身的現實需求性與理論自洽性正在實踐中逐漸失去。

（一）行政訴訟的不同立法追求相斥

從行政訴訟立法來看，對行政機關職權行使進行法律監(jiān)督是其目的之一。這實際上限制了立法者——除對被訴行政行為預先作出違法推定的原則設定外別無選擇。權力是一把雙刃劍，恪守法治軌道界限可造福人民百姓，超越法律邊緣、游離于外則禍害國家和人民。掌權者易濫權是一條亙古不變的規(guī)律，惟有嚴密監(jiān)督用權能有效避免危險?！缎姓V訟法》制定實施的初衷之一即是監(jiān)督行政機關職權行使從而最終監(jiān)督行政權，正與“將權力關進制度的籠子里”的政策精神相呼應。行政訴訟中由行政機關就其行為合法性“自證清白”的證明責任分配原則可視為欲實現監(jiān)督目的而采用的一種手段——行政權行使須做到“法定職責必須為、法無規(guī)定不可為”，行為前須有可作為依據的法律及事實，而后才是行為。這樣的行為程序才能被認定為合法。訴訟發(fā)生于行為之后，行政機關必須提供行為前即已具備的法律、事實根據證明過程的合法性，不然就會因被認定為違法而敗訴。這種分配模式能夠產生訴訟上的不利益監(jiān)督、威懾行政機關的效果——迫使行政機關行為更為審慎，也更注意行為過程中的證據留存。這也與行政法中依法行政原則的內涵相契合。

然而，行政訴訟立法追求并不具有唯一性。除保護相對人合法權益與控權目的外，行政訴訟立法還有保障行政權運行以實現公共利益的目的，而一元模式存在降低行政效率之虞，實難與此相衡。行政權最終歸屬乃為民眾，民眾為實現整體利益而賦權給行政機關、為約束行政權而產生行政法。此時，不妨將行政權視為民眾的一項投資，從經濟學理論來看，當然地具有低成本、高產出與高效率的目標追求。民眾用權、維權意識提升，行政機關開展工作不得不愈加謹慎，就保障相對人權利而言自然是好事，但卻拖了行政效率的后腿——行政機關行為時不得不考慮太多可能引起糾紛的因素而瞻前顧后。新《行政訴訟法》改“具體行政行為”為“行政行為”，受案范圍明顯拓寬，且變審查立案制為登記立案制。這意味著相較之前，將會有數量更為龐大的行政案件涌入法院。民眾一旦“認為”其合法權利受到行政權的侵害，動輒提起行政訴訟，過去所謂“具體”“抽象”行政行為對原告的限制逐步弱化、消失。同時，行政案件大多由行政機關所在地基層法院管轄，在相對人隸屬地域與行政機關區(qū)劃重合的通常情況下，相對人并不會因起訴而耗費過多時間、經濟成本。此外，行政案件受理費用受法律嚴格限制，在實踐中十分低廉。擴大的受案范圍、低廉的費用負擔和有利的管轄規(guī)定使得行政訴訟原告沒有了訴訟成本上的后顧之憂，為原告濫用訴權提供了溫床。而行政機關卻不得不依法應訴，分身乏術之下實難保證行政效率。加之訴訟中的單一證明責任負擔，實現必要行政效率可謂艱難。高效行政追求反映在證明責任分配上便是實現分擔合理化，應使原告負擔相當的證明責任以防濫訴，避免行政機關疲于應訴和舉證，把本就稀缺的行政資源大量投入訴訟之中。潛在的濫訴風險下，懸殊的證明責任負擔更加劇了濫訴變?yōu)楝F實的可能。對此，我們不妨借鑒韓國做法。韓國行政爭訟中，原告承擔了相當的證明責任，大多是在無效確認和不作為違法確認兩類訴訟中。作此規(guī)定的原因之一就是希望通過增加原告訴訟成本以達到防止濫訴、保障行政權運行正?；哪康摹1]

（二）證據距離優(yōu)勢不恒定

顧名思義，證據距離即以證據所處位置為參照，可能負擔證明責任的當事人與之距離遠近比對。毋庸置疑，距證據越近的一方能夠以更快速度獲得證據，提供證據的難度也會越小。諸如行政處罰、行政強制、行政許可等行政程序中，行政機關往往占據主動地位，“先取證、后裁決”是其應遵循的基本工作流程，須在掌握事實和依據法律的前提下向相對人為一定行為。一旦相對人向法院提起訴訟，行政機關在先前行為過程中所依據的法律和事實便成為了可能證明其行為合法性的關鍵證據。而在行為作出之后，行政機關對于案件所涉證據材料還負有存放保管的義務。換言之，這些證據由行政機關所制作、掌握，當然地與證據更為接近，相對人則幾乎沒有接觸到的可能。如此，將行政機關、相對人各自與證據之間的距離作一比對，二者差距顯而易見。這樣一來，由作為證據優(yōu)勢方的行政機關提出證據對行為的合法性承擔證明責任是公允、合理的。反之，將證明負擔加諸于距證據較遠的相對人之上則既不利于司法經濟，又影響訴訟效率。

行政訴訟立法所貫徹的證明責任分配原則內在地具有提升訴訟效率、防止司法資源耗費的追求。在被訴行政機關距離證據更近的既定條件下，原有分配規(guī)定似乎能發(fā)揮作用以達到目的?？墒牵姓V訟被告總是距離證據較近、之于原告擁有恒定的證據優(yōu)勢？其實不然。行政訴訟中的被告與原告相比，確實給人以更具證明能力優(yōu)勢的宏觀感受。波斯納在對比論證民刑兩大訴訟應有不同證明標準時所提及的“資源優(yōu)勢”[2]一項足以對前述結論形成理論支撐。但是，朱新力教授指出，“需要證明責任規(guī)范的重要動因是，經多方努力要件事實仍真?zhèn)尾幻鳌Ｈ绻嬖谧C明的可能，相信立法者絕對不會直奔證明責任分配的主題”。[3]盡管刑事訴訟檢方的資源優(yōu)勢確實無法比擬，但也不能無視數量龐大的案件正在將此種優(yōu)勢稀釋的現實情況。而行政程序中，只有行政處罰在性質上可與刑事制裁相比，除此以外的行政活動與民事行為在親緣關系上更為接近，據此斷定行政機關更具舉證優(yōu)勢未免太過武斷。而且，以上論述本身即承認被告的證明優(yōu)勢只存在于一般的通常情況下，非常情況下或許有所變化。以給付類行政訴訟為例，行政機關的“不予給付”在不同情形下會在證據距離上產生差異性的效果（下文也會展開詳盡論述）：行政機關當履行職責為給付行為而未給付時，其距證據較近，占據證據優(yōu)勢；而在須經申請才能作出的行政給付中，相對人更明白自身情況，能夠提供證據證明符合特定行政給付的條件、證明其申請行為，此時的行政訴訟被告恰恰處于證據劣勢地位。

（三）行政機關同相對人地位趨平

行政權的權威屬性和相對人的被管理處境決定了相對人與被訴行政機關之間地位的不平等。行政機關管理社會公共事務，對相對人所為的行政行為正是行政權的體現；相對人作為權力指向對象當然地受到支配，于行政機關而言勢單力薄，地位高下立現。同時，行政機關在證據距離上亦具有相對人無法比擬的證據優(yōu)勢。照此趨勢，一旦訴訟程序開始，原被告間力量差距延續(xù)到訴訟當中，此情形下的原告幾乎沒有勝算。為扭轉這種地位上的不平衡，行政訴訟立法確立了“原告主張、被告舉證”的證明責任一元負擔原則。這一原則性規(guī)定實現了雙方在權利義務上的整體平衡——“原告主張”為相對人主張權利提供保障，相對人在受到行政權侵害時可提起訴訟以尋求救濟，訴訟地位與行政機關平等而非行政管理上的劣勢地位，法律未對相對人設定證明義務的做法更是體現了保護相對人的立法傾向?！氨桓媾e證”是行政訴訟立法加諸于行政機關的一項義務，行政機關作為被告必須證明其行為的合法性，其訴訟負擔與原告相比顯然更加繁重，而不允許事后補證的規(guī)定進一步限制了行政機關的權力。由此，一元模式通過權利義務的不平衡設置就弱化了行政機關的優(yōu)勢，改善了相對人的劣勢地位。

但是，這一理由似乎自二十世紀行政改革、行政機關角色變化之后就沒那么站得住腳了?！靶鹿补芾碇械暮诵乃枷胧抢盟椒ㄆ跫s來提供公共服務?！盵4]該理論倡導公眾參與，呼吁建立開放、公開治理模式，消除公眾在地位上的被動性以平衡行政機關與相對人的地位。由此看來，我國一直以來遵循的高權性行政與繁雜性社會事務之間的契合度正在降低，距民眾民主、法治及參與的渴求也越來越遠。政府與相對人間的地位正由傾斜轉向平等。現代行政法治與此相伴而生，要求行政訴訟過程與憲法人權保障精神相得益彰?！霸谒痉ㄖ鸩匠蔀槿藱嗟淖罱K救濟手段的背景下，行政法治要求司法審查‘必須摒棄權利與救濟相分離的思路’，從單純合法性審查轉向注重權利救濟?！盵5]行政訴訟中一以貫之的被告證明原則一味地強調被告在行政訴訟中的證明負擔，要求其提出證據且承擔說服法官的責任，負擔繁重不說，還有敗訴的后顧之憂。反觀原告，既無證明之責，也無后果之憂。在高權行政過渡到平權行政的大勢之中、現代行政法治的要求之下，將行政訴訟的證明負擔、證明不能的敗訴風險強壓于被告之上是否合理值得深思。只有義務而無權利，救濟從何談起？在這樣的時代背景之下，仍然沿襲傳統(tǒng)的被告負證明責任原則顯然有失公允。

二、證明責任主體負擔均衡化趨勢之所在

《行政訴訟法》頒行至今已屆三十載，在我國行政權異常強大的現實背景之下就規(guī)范行政機關行為而言還是具有一定的合理性與現實意義，但其所確立的分配原則過于原則、絕對卻也是不爭的事實。為扭轉這一局面、形成較為科學合理的證明責任分配機制，以期望達到與實踐需要相契合的現實目的，最高人民法院先后出臺了《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《執(zhí)行解釋》）、《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《證據規(guī)定》）以及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）等司法政策文件，通過司法解釋、證據規(guī)定的形式對證明責任分配予以修正。這諸多的規(guī)定打破了過去的舉證責任一邊倒的局面，被告的證明責任負擔由此發(fā)生改變，而形成了各主體共同負擔的均衡局面。筆者認為，這種均衡化趨勢主要從以下幾個方面表現出來：

（一）被告證明責任內容愈發(fā)豐富

顯然，《行政訴訟法》在制定之初只規(guī)定被告是證明責任負擔主體而少有提及其他。在行政訴訟證據規(guī)則日益全面的前提下，實質性提升行政訴訟法在證據規(guī)則方面與相關司法解釋的對應性的目標使然，呼吁實現證明責任主體負擔均衡的聲音不絕于耳。

事實上，經過多年努力，被告舉證的原則已逐步拓展和豐富。被告證明責任負擔范圍的變化即為此原則發(fā)展所產生的直接結果。《行政訴訟法》一改往日“具體”與“抽象”的行為劃分，“具體行政行為”被“行政行為”替代后，被告證明范圍由此相應擴大——行政機關所為行為一旦涉訴，被告就得提供證據與所依據的規(guī)范性文件證明行為的合法性。允許被告補充證據的例外規(guī)定也豐富了被告舉證原則。同時，行政訴訟立法以法律規(guī)則的方式，就行政機關首長參與訴訟的責任予以授予、確認，并明確其在相關程序中所處的地位及配套制度，行政首長出庭應訴之責即由行政法規(guī)內部責任轉為法律責任，法定權利義務被推向司法實踐。[6]這一規(guī)定不僅在效力層級上更優(yōu)越，還延伸了被告舉證責任原則的內涵，在操作上更具體化。此外，新《行政訴訟法》第36條關于被告延期舉證與補充證據的規(guī)定在立法上肯定了《執(zhí)行解釋》第28條以及《證據規(guī)定》第2條規(guī)定的被告補充證據的內容。被告得以掙脫不得在訴訟期間收集證據的束縛，既與“以事實為依據、以法律為準繩”的基本法律原則相吻合，也有利于防止原告或第三人的證據突襲行為對被告產生不利后果。當然，此條規(guī)定還設置了“人民法院準許”的前提條件，限制被告發(fā)揮主觀能動性補充證據的同時，也有利于法院職能的發(fā)揮。

（二）原告證明責任負擔增加

比照域外行政訴訟證明責任分配，不管是英美法系國家或是大陸法系國家，原告都無一例外地被列入負擔主體范圍之中。受此啟迪，我國在《執(zhí)行解釋》首創(chuàng)性地規(guī)定了原告的證明責任，《關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規(guī)定》第8條也明確規(guī)定“原告對其主張的事實有責任提供證據”。這是原告追求勝訴的目的使然，也符合行政審判方式改革需要。而后，關于原告提供證據的規(guī)定被增設到新《行政訴訟法》證據部分第37條，從立法上明確原告可提供證據證明被訴行政行為違法，但并不免除被告證明責任；第38條也提及了原告的證據提供責任。這一舉措在方便案件事實查明、審理及糾紛解決的同時，也與司法政策精神相吻合。

但是，綜合司法解釋和基本的證據法原理，實踐中原告證明責任遠遠不囿于法律所列——就起訴承擔的初步證明責任、起訴不作為的申請證明責任、行政賠償與補償案件中因行政行為所受損害等亦為原告所負擔。[7]那么，原告提供證據究竟是權利還是責任？原告所負此類證明責任與被告相比大有不同，如原告就此證明不能，即便有不利后果，卻不必然導致敗訴。從這一角度來看，原告承擔的證明責任明顯具有權利屬性。當然，也有學者所持態(tài)度與此相左。①部分學者認為原告負有的證明責任具有義務屬性。參見劉善春、畢玉謙：《訴訟證據規(guī)則研究》，中國法制出版社2000年版，第684-693頁。盡管這一問題尚未解決，但可以肯定的是，原告的證明責任在整體上確實是經歷了、并且正在經歷一個逐步增加的過程。

（三）肯定第三人證明行為效力

行政訴訟第三人與案件之間存在天然的利害關系，因而占據獨立的訴訟地位，應具有提出主張以及提供證據證明其主張的權利。實務中第三人與原告利益相沖突的現象屢見不鮮。如此，當第三人與被訴行政行為合法性或者案件判決結果存在利益關聯(lián)而和被告結成利益同盟，同原告分庭抗禮的情況下，第三人證明行為效力如何？

對此問題有兩種聲音。一種反對將第三人證明行為看作佐證被訴行政行為合法的依據，另一種則主張肯定其效力，從而使被告證明責任得以適度減輕甚至是免除。我國司法政策文件對這一問題的認識經歷了一個從完全否定到逐漸承認，最后在立法上被吸收的過程。[8]《證據規(guī)定》否定第三人證明的效力，行政機關在程序中未形成、保存行為依據的，即便第三人在訴訟程序中提供相應證據也不能證明行為合法。顯然，此規(guī)定并未將現實中第三人舉證的復雜情況納入考慮范圍。若第三人利益直接與案件結果相連而被告卻怠于舉證，其結果是被告敗訴、第三人利益受損。故一概否認第三人證明的效力未免太過武斷，從更深層次上講亦不利于案件真實的發(fā)現。至《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》出臺，第三人舉證的規(guī)定與之前相比可謂有了重大跨越。該規(guī)定第8條明確，被告應提供證據而不能的，利害第三人可向人民法院提供，無法提供證據時還可申請人民法院調取。當許可行為的合法性得到證據佐證時，原告訴訟請求將被法院以判決形式駁回。新《行政訴訟法》第34條再次提及第三人證明效力，但書條款被寫入此條——被告不能提供證據視為沒有證據，但是，涉訴行為涉及第三人合法權益而其提供的除外。從本質上講，原告利益、第三人利益僅存在立場之分，需平等保護。因此，予以第三人證明行為效力上的肯定是十分有必要的。

（四）檢察機關負擔法定證明責任

新法新增的公益訴訟規(guī)定標志著行政公益訴訟正式建立，檢察機關以訴訟參加人的角色進入了行政訴訟視野，依法承擔相應的證明責任。按照新《行政訴訟法》第25條第4款之規(guī)定，對于生態(tài)環(huán)保、食藥安全等特定領域負有監(jiān)管職責的行政機關違法行使職權或不作為而導致國家利益、社會公共利益受損的，經檢察建議后仍不履行，檢察機關可依法對其提起訴訟。此規(guī)定將行政訴訟“民告官”的陳舊模式一舉打破，檢察機關成為行政公益訴訟起訴權的唯一行使主體。

檢察機關起訴是行政公益訴訟程序啟動的前提，起訴行為應滿足《行政訴訟法》第49條規(guī)定的條件，此即原告的證明責任。此外，為避免行政公益訴權被濫用，最高人民檢察院在試點工作期間便通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，在起訴條件、資格以及證明責任分配等問題上對檢察院提出了要求。該辦法第45條就檢察院提起公益訴訟應負擔的證明責任進行了三方面的列舉：一是起訴具備法定條件；二是法定訴前程序已合法履行且行政機關不予改正的事實；三是其他應由檢察院證明的事項。隨后，最高人民法院亦針對行政公益訴訟的審理工作出臺了實施辦法，對條文規(guī)定予以細化。依照《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第14條之規(guī)定，檢察院機關在行政公益訴訟中的具體權利義務參照行政訴訟原告。相關司法解釋對各級檢察機關提起公益訴訟應交材料、證明事項進行了規(guī)定，然而，復雜、多樣的案件致使檢察機關在實踐中需證明事項遠不止該辦法所列。盡管檢察機關在試點期間的部分案件中負擔了較重的證明責任，立法以及相關解釋也并未正面回應行政機關應負的證明責任問題，但不得不承認檢察機關已然成為法定證明主體。

三、證明責任主體負擔均衡化趨勢之再發(fā)展

現有行政訴訟法框架之下，一元模式仍為證明責任分配主導規(guī)則，依然呈現出被告負擔證明責任的“一邊倒”局面。原告僅在少數情況下成為證明責任的承擔主體，且證明的范疇極小，往往只需針對特殊事項，多見于被告不作為案件、行政賠償與補償案件之中。雖然近年來針對此問題先后制定并施行諸多司法政策性文件，通過對原告證明責任增負、對第三人證明效力予以肯定的途徑，在相當程度上紓解了被告的證明壓力，使得證明責任分配在負擔主體上顯現出多元態(tài)勢。但無法否認的是，實踐中證明責任如何在原被告之間分配仍處于模糊地帶，原告何時舉證、被告何種證明責任得以免除等問題懸而未決，故有必要針對不同案件類型區(qū)分不同主體所負擔的證明責任。筆者以撤銷之訴、給付之訴及確認之訴三種不同類型的行政訴訟為例，對其中的證明責任分配展開論述。

（一）撤銷請求下的證明責任負擔

原被告在撤銷之訴中爭議焦點為具體行政行為是否違法而法院應否撤銷，被告須證明其行為作出合法，原告則承擔初步證明責任，法院一般不得依職權調查取證。

其中具體涵蓋三個方面的內容：第一，被告負證明責任。行政處罰、行政強制措施以及房屋拆遷案件等均在撤銷之訴范圍內。此類案件中，被告依法證明其行為作出的合法性。具體到案件中，即行政處罰案件中的被告應提供證據證明其所享有的處罰職權、已作出的處罰符合法律關于程序與內容的規(guī)定以及相應的法律依據等并加以證明，行政強制措施案件中的被告須就作出強制措施的合法性及依據進行證明等，否則將不得不承受不利后果。第二，原告負初步證明責任。即便《行政訴訟法》與《證據規(guī)定》均未明文規(guī)定“原告承擔舉證責任”，但后者明確指出行政訴訟原告的起訴行為應以滿足法定起訴條件的證據材料為前提。不難看出，原告在撤銷之訴中須證明的內容為其起訴行為滿足法定條件、被告已對其作出涉訴行為且侵害其合法權益。第三，法律嚴格限制法院的調查取證權。在行政訴訟中由被告負證明責任的條件下，若案件事實真?zhèn)稳詿o法查明，法院即可以“主要證據不足”為由判決被告敗訴，或者可以在符合法定條件的前提下依職權調查案件事實、調取涉案證據。

《證據規(guī)定》第22條、23條即為關于法院調取證據限度和權力范圍的規(guī)定。撤銷之訴實際上是法院對于行政主體行為作出而進行的司法審查，因此，基于其中立地位，不得在被告證明不能的情形下幫助其完成而只可予以撤銷，法律另有規(guī)定除外。如若不然，被告證明不能的不利后果將形同虛設，無疑是對行政主體違法的放任。[9]

（二）不同給付原因下的證明責任負擔

給付之訴有一般與特別之分，“前者針對的是除行政行為以外的給付行為，后者針對的是要求行政機關作出或拒絕作出（通常是受益行為）特定行政行為”。[10]就整體內容來看，可分為行政機關依職權應為而不為和相對人申請行政機關作為卻不作為兩種情形。

此類訴訟的爭議焦點在于被告的不作為或者不完全作為是否符合其在行政法上所應承擔的義務。如此，被告在訴訟中應就依職權當為而未為的行為所依據的法律規(guī)范或者對已為的事實進行證明，而原告則應證明其要求行政機關作為的申請行為在行政機關不作為時所依據的法律規(guī)范事實。第一種情形下，被告依職權應當主動履行法定義務而未為相應行為，實質上是主動依據自身判斷適用法律規(guī)范處分原告權利的行為，不作為的行為本身就表明了其在法律適用的態(tài)度。因此，理所應當地應讓被告證明不作為的法律理由。這一情形內在地包含了另一種可能性，即被告作為不足以達到原告認可的程度，同理，此時應由被告證明部分作為的合法性。在第二種情形下，原告依據某項法律提出要求行政機關作為的申請，當然地具有實現自身權利的目的性，被告此時拒絕包含作為要求的申請實質上是對于原告請求的一種評價。被告態(tài)度反映到訴訟中即是對原告主張的反駁，駁斥原告申請與法律規(guī)范之間的對應性。換言之，原告本身理應清楚其請求符合法律規(guī)定與否。所以，在此情形引發(fā)的行政訴訟中，由原告負擔證明責任符合法律規(guī)范學說和證據距離原理。

（三）不同確認請求下的證明責任負擔

確認之訴所要解決的問題是特定行為合法、有效與否，以及特定關系是否存在、有效，這也是確認之訴焦點所在。相對人主張行政行為違法、無效的，證明行政行為合法性乃為被告法律上的義務；相對人主張行政法律關系成立或不成立的，應遵循“主張者負證明責任”的原則，由提出主張的一方承擔證明責任。

這樣一來，可以將確認之訴中可能出現的證明責任負擔分為兩種情況：一是請求確認行為無效、違法時，證明責任由誰負擔的問題。此情形下，原告僅需證明起訴行為符合法定的起訴條件，被告則須證明作出行為的合法性，具體包括行為作出所依據的實體法與程序法上的要件、事實認定等進行舉證并證明。另一情形為請求確認行政法律關系存在或否時，證明責任如何分配的問題。原告主張行政法律關系存在或者不存在時，原告承擔證明責任，應當就行政法律關系存在的法律依據和引起法律關系產生的法律事實舉證證明。因為對于法律關系是否存在，判決適用的前提是沒有特定作為或不作為存在，無法通過撤銷或給付之訴實現訴訟上的目的。因此，其所針對的是法律關系而非行為。此時便應由主張的一方或者說是試圖改變或證明某種情況的一方承擔證明責任，因為大多情況下，此方即為該主張被支持時法律上的受益人。

結語

“原告主張、被告舉證”的原則性規(guī)定多年來一直貫穿于行政訴訟證明責任規(guī)則始終，也成為了行政訴訟區(qū)別于民事訴訟、刑事訴訟的一個標志。然而，此原則所具備的強勢性色彩直接導致被訴行政機關承擔了絕大多數的證明責任，這種一邊倒的做法令被告不堪重負。實踐證明，重在強調被告責任的行政訴訟證明責任分配原則已無法適應現實需要，國家也通過修改立法以及司法政策文件的形式對此進行了重設。近年來的行政訴訟立法以及相關司法政策性文件表明，我國的行政訴訟證明責任分配格局已經發(fā)生顯著變化——原告、第三人逐漸進入證明責任領域，檢察機關作為訴訟參加人也負擔了相應的證明責任，共同成為證明責任主體的組成部分，各主體負擔漸趨穩(wěn)定、平衡。這樣的變化不僅符合現實與訴權平等的需要，同時也適應了高權行政向平權行政發(fā)展的趨勢。隨著司法改革持續(xù)全面推進，我們有理由相信，行政訴訟證明責任分配定會朝著更科學、完善的方向發(fā)展，證明責任各主體的負擔也將得到進一步的完善，呈現愈加均衡化的態(tài)勢。