李龍飛

（西南政法大學 經(jīng)濟法學院，重慶 401120）

我國作為海洋大國，海洋國土有300 多萬平方公里，海底蘊藏著大量的石油和天然氣資源，維護我國海洋權(quán)益，加大對海洋環(huán)境的保全和保護是我國需要面對的重要任務。[1]軍隊作為國家及人民安全的重要保障力量，在我國社會中承擔著眾多任務，其中軍隊對我國海洋環(huán)境的保護作用就彰顯了其重要機能。為加大對海洋生態(tài)與環(huán)境的保護力度，加強對海洋環(huán)境污染行為的規(guī)制，我國軍隊環(huán)境保護部門的海洋環(huán)境保護任務在我國相關(guān)立法中被多次提及，《中國人民解放軍環(huán)境保護條例》這一軍事規(guī)范性文件對軍隊的環(huán)境保護事項作了專門規(guī)定，體現(xiàn)了我國軍隊對國家環(huán)境保護事業(yè)的大力支持。

《聯(lián)合國海洋法公約》于第十二部分對海洋環(huán)境保護作了明確規(guī)定，在海洋環(huán)境的國際保護及保全方面起到了至關(guān)重要的影響作用，但由于《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)制主體為國際主體，對軍隊在海洋環(huán)境保護方面的相關(guān)事項并沒有具體規(guī)定，僅就軍艦的航行權(quán)等制度作了規(guī)定。因此，對于軍隊視角下海洋環(huán)境保護的法律規(guī)制問題，僅根據(jù)我國現(xiàn)行有效的相關(guān)法律規(guī)定作研究分析，在綜合軍隊有關(guān)海洋環(huán)境保護方面的立法基礎上，透析軍隊海洋環(huán)境保護相關(guān)立法在實踐中存在的立法不足與現(xiàn)實困境，需結(jié)合建立健全軍隊海洋環(huán)境法律體系，創(chuàng)建海洋環(huán)境聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，賦予軍隊海洋環(huán)境公益訴訟原告適格地位等具體措施加以發(fā)展完善。

一、軍隊視角下海洋環(huán)境保護的立法審視

縱觀我國軍隊海洋環(huán)境保護的立法進程，其始于1982 年《中國人民解放軍環(huán)境保護暫行條例》（現(xiàn)已廢止）的頒布，該暫行條例第三條明確提出,軍隊的環(huán)境保護工作是我國國家環(huán)境保護工作的重要組成部分，由此開始將軍隊環(huán)境保護納入到了國家環(huán)境保護法律體系之中。1988 年實施的《防止拆船污染環(huán)境管理條例》對軍隊環(huán)境保護主管部門在軍港水域的拆船污染工作作了規(guī)定，體現(xiàn)了我國軍隊在拆船污染領(lǐng)域的海洋環(huán)境保護作用。1989 年《環(huán)境保護法》（現(xiàn)已修訂）第七條第三款對軍隊海洋環(huán)境保護作了明確規(guī)定：“國家海洋行政主管部門、港務監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理?！彪S著2014 年《環(huán)境保護法》的修訂，上述條文在原有基礎上被具體細化，更加體現(xiàn)了我國對軍隊環(huán)境保護的重視力度。1990 年我國發(fā)布并實施了《中國人民解放軍環(huán)境保護條例》，對中國人民解放軍防止污染、治理污染、環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測與科研等內(nèi)容作了詳細規(guī)定，充分體現(xiàn)了軍隊在我國環(huán)境保護事業(yè)中的重要地位。此外，我國軍隊海洋環(huán)境保護的具體規(guī)定還體現(xiàn)在以下多部法律法規(guī)之中，對與軍隊海洋環(huán)境保護相關(guān)的立法分析詳見表1。

表1 軍隊海洋環(huán)境保護相關(guān)法律規(guī)定

續(xù)表1

除上述與軍隊海洋環(huán)境保護相關(guān)的法律法規(guī)之外，在諸如《國家海洋局關(guān)于印發(fā)〈海洋工程環(huán)境影響評價管理規(guī)定〉的通知》、《國家海洋局關(guān)于印發(fā)全國海島保護規(guī)劃的通知》等在內(nèi)的多個部門規(guī)章以及其他指導性案例中，都有與軍隊海洋環(huán)境保護的相關(guān)規(guī)定。通過對與軍隊海洋環(huán)境保護相關(guān)法律規(guī)定的分析，可以較為直觀地了解我國軍隊海洋環(huán)境保護的立法現(xiàn)狀，并且可以清晰地發(fā)現(xiàn)，在軍隊海洋環(huán)境保護的相關(guān)法律中，與環(huán)境影響評價相關(guān)的法律規(guī)定較多，這也凸顯了我國軍隊在環(huán)境影響評價方面起到的重要作用。除了散見于其他法律中的相關(guān)條文外，軍隊海洋環(huán)境保護的立法保障在《中國人民解放軍環(huán)境保護條例》中被具體細化，一方面印證了軍隊在我國海洋環(huán)境保護工作中的角色作用，另一方面也體現(xiàn)了軍隊對我國環(huán)境保護事業(yè)作出的貢獻。

二、軍隊視角下海洋環(huán)境保護的法律困境

通過對我國軍隊海洋環(huán)境保護相關(guān)法律條文及詳細內(nèi)容的梳理分析，一方面要肯定軍隊在海洋環(huán)境保護方面作出的突出貢獻，肯定我國相關(guān)法律對于海洋環(huán)境污染與海洋生態(tài)破壞的規(guī)制作用，另一方面也需要正視當前軍隊海洋環(huán)境保護相關(guān)立法的不足與實踐困境，在立足我國國情的基礎之上，詳細分析導致立法不足與現(xiàn)實困境的具體原因。目前，我國軍隊海洋環(huán)境保護立法中主要存在軍隊海洋環(huán)境保護法律體系不健全、軍隊在海洋環(huán)境法律實施中缺乏聯(lián)合協(xié)調(diào)性、軍隊檢察機關(guān)海洋環(huán)境公益訴訟原告適格存在爭議等法律困境，需要我們加以重視。

（一）軍隊海洋環(huán)境保護法律體系不健全

在我國現(xiàn)行立法中，雖然有《中國人民解放軍環(huán)境保護條例》這一專門性法律文件，但是該部法律規(guī)定的相關(guān)條文較少，在其他相關(guān)法律文件中，與軍隊海洋環(huán)境保護相關(guān)的法律條文大都在上文進行了總結(jié)分析，總體看來，相關(guān)的法律條文相對較少，某些法律條文的可行性與實踐性較差。與軍隊海洋環(huán)境保護相關(guān)的法律條文與相關(guān)制度并不健全，還沒有形成完備的軍隊海洋環(huán)境保護法律體系，暫行的與軍隊海洋環(huán)境保護相關(guān)的法律法規(guī)都過于原則性，沒有明確具體的海洋環(huán)境保護措施及實施方法，也沒有具體嚴格的處罰措施等。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展與海洋環(huán)境保護實踐的發(fā)展變化，軍隊海洋環(huán)境保護將會涉及到更多更具體的法律問題,這對軍隊海洋環(huán)境保護立法提出了新的要求。由于我國海洋執(zhí)法體制較為分散，且目前我國的涉海法律法規(guī)絕大部分是專項性的，缺乏以軍隊海洋環(huán)境保護為主的法律體系，對此應該大力著手發(fā)展和完善軍隊海洋環(huán)境保護法律法規(guī)，對已經(jīng)出臺的相關(guān)條文也應盡快制定具體明確的配套規(guī)章，對軍隊海洋環(huán)境保護的具體義務、責任及措施作詳細明確的規(guī)定，逐漸形成完備的法律體系。

（二）軍隊海洋環(huán)境保護缺乏聯(lián)合協(xié)調(diào)性

我國軍隊海洋環(huán)境保護的另一大實踐困境是缺乏聯(lián)合協(xié)調(diào)性，這不僅體現(xiàn)在軍隊內(nèi)部部門之間缺乏聯(lián)合協(xié)調(diào)性，也體現(xiàn)在軍隊海洋環(huán)境保護主管部門與其他海洋環(huán)境保護主管部門之間缺乏聯(lián)合協(xié)調(diào)性。軍隊是我國公眾及國家利益的重要保障力量，隊伍制度化、專業(yè)化強，由于軍隊的主要目的是維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，海洋環(huán)境保護主管部門與其他環(huán)境保護部門相比具有特殊性，其海洋環(huán)境保護資料收集等工作與其他海洋環(huán)境保護部門相比較為困難，難以及時準確地掌握相關(guān)環(huán)境信息。此外，軍隊海洋環(huán)境保護主管部門與其它環(huán)境保護主管部門之間的協(xié)調(diào)性相對較差，缺乏完善的協(xié)調(diào)機制。

（三）軍隊海洋環(huán)境公益訴訟原告適格存在爭議

對于海洋環(huán)境公益訴訟的原告適格問題，學界具有較大爭議，對于軍事檢察機關(guān)是否具有海洋環(huán)境訴訟的原告資格更是需要加以分析。[2]根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款的相關(guān)規(guī)定，對造成海洋生態(tài)破壞、影響海洋水產(chǎn)資源、造成海洋保護區(qū)破壞，給國家造成重大損失的，可以由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的相關(guān)部門代表國家對具體責任者提出損害賠償請求。由此可見，具有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門即可具有環(huán)境公益訴訟原告資格。[3]根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條第一款的相關(guān)規(guī)定，對造成環(huán)境污染等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的相關(guān)機關(guān)及組織可以向人民法院提起訴訟，因此有關(guān)機關(guān)及組織也可以具備環(huán)境公益訴訟的原告資格。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法〉的通知》第一條的具體規(guī)定，人民檢察院在認為被告有污染環(huán)境、生態(tài)破壞等損害社會公共利益的行為時，可以向人民法院提起民事公益訴訟。由此條文可以看出，檢察機關(guān)亦可以獲得環(huán)境公益訴訟的原告資格。根據(jù)《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《民事訴訟法》等相關(guān)法律的規(guī)定可知，具備海洋環(huán)境公益訴訟原告資格的主體主要有行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，環(huán)保組織以及檢察機關(guān)。根據(jù)我國法律的相關(guān)規(guī)定，軍隊具備海洋環(huán)境的監(jiān)督及管理權(quán)，軍事檢察機關(guān)也是我國檢察機關(guān)中的重要一員，但我國法律僅規(guī)定“檢察機關(guān)”有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，并沒有在法律條文中將“檢察機關(guān)”具體細化到“軍事檢察機關(guān)”，導致我國軍隊海洋環(huán)境公益訴訟的原告資格在現(xiàn)實實踐中存在爭議，在現(xiàn)實操作中也具有一定的分歧。

三、軍隊視角下海洋環(huán)境保護的完善路徑

軍隊作為我國海洋環(huán)境保護的重要力量，在我國海洋環(huán)境及生態(tài)保護工作中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。在現(xiàn)實實踐中，應針對上述問題，尋求有效對策加以解決。

（一）建立健全軍隊海洋環(huán)境法律體系

實踐中存在的軍隊海洋環(huán)境保護的立法困境，很大程度上是由現(xiàn)行立法不足導致的，對此，應加強海洋環(huán)境保護立法，賦予軍隊海洋環(huán)境保護主體的權(quán)力，制定詳細的操作規(guī)范及實施細則，將與軍隊海洋環(huán)境保護相關(guān)的指導性案例或制度規(guī)定不斷強化上升為立法文件，明確軍隊環(huán)境保護部門在海洋環(huán)境保護方面的法律地位與具體職責，為軍隊海洋環(huán)境保護工作的順利進行提供法律依據(jù)。由于我國的《海洋環(huán)境保護法》修訂不久，近期對其再次修訂的可能性并不大，目前我國正致力于制定《海洋基本法》，海洋環(huán)境的保護工作必定是重中之重，可以在《海洋基本法》中專設軍隊海洋環(huán)境保護一章，加大對軍隊海洋環(huán)境保護的立法力度，完善軍隊海洋環(huán)境保護的法律體系，以充分體現(xiàn)軍隊海洋環(huán)境保護的作用。[4]165

（二）創(chuàng)建軍隊海洋環(huán)境聯(lián)合協(xié)調(diào)機制

為有效解決軍隊海洋環(huán)境保護工作中缺乏聯(lián)合協(xié)調(diào)性的困境，可以從建立健全信息共享機制和建立軍地一體的應急值班制度兩方面進行完善。第一，建立健全信息共享機制。行政執(zhí)法機關(guān)可以根據(jù)軍事檢察機關(guān)在海洋環(huán)境公益訴訟案件中的具體需要，向軍事檢察機關(guān)提供相關(guān)海洋環(huán)境行政執(zhí)法信息，其中與海洋生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的信息和監(jiān)測數(shù)據(jù)應定期向軍事檢察機關(guān)報告，及時反饋海洋環(huán)保督察行動中發(fā)現(xiàn)的海洋環(huán)境問題及線索信息。軍事檢察機關(guān)也應該定期向相關(guān)部門提供海洋環(huán)境公益訴訟案件相關(guān)的信息數(shù)據(jù)，以便其他部門海洋環(huán)境保護工作的順利進行。[5]第二，建立健全軍地一體的應急值班制度。通過建立應急值班制度，可以加強對海洋環(huán)境突發(fā)事件的預測，較為及時準確地掌握海洋環(huán)境及海洋生態(tài)的動態(tài)情況，保證軍隊在第一時間了解海洋突發(fā)事件的嚴重程度，有利于分析及制定應急預案及突發(fā)事件的及時處置。軍地一體的應急值班制度使得有關(guān)部門保持不間斷的溝通聯(lián)絡，能夠確保一旦發(fā)生海洋環(huán)境突發(fā)狀況，相關(guān)軍隊海洋環(huán)境保護部門立即行動，對突發(fā)事件的應急管理與防護措施的實施起到保障作用。

（三）賦予軍隊海洋環(huán)境公益訴訟原告適格地位

根據(jù)國外環(huán)境公益訴訟的具體實踐，對環(huán)境公益訴訟進行原告適格擴張在國外已有先例。在海洋環(huán)境污染與海洋生態(tài)破壞頻發(fā)的現(xiàn)實狀況下，賦予軍事檢察機關(guān)海洋環(huán)境公益訴訟的原告資格，代表國家為維護海洋公共利益提起海洋環(huán)境公益訴訟，可以更大程度上保護我國的海洋公共利益。[6]根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，行政法規(guī)以及地方性海洋環(huán)境保護法規(guī)等可以對海洋環(huán)境公益訴訟的原告制度作出實施性的細化安排。[4]168由于我國海洋環(huán)境公益訴訟具有一定的特殊性，對于原告適格問題，最高人民法院可以出臺專門司法解釋，明確賦予軍事檢察機關(guān)在海洋環(huán)境公益訴訟中的原告適格地位，使得軍隊環(huán)境保護部門參與海洋環(huán)境公益訴訟具有明確的法律根據(jù)。檢察機關(guān)已經(jīng)成為了維護公共利益的適格主體，軍事檢察機關(guān)作為檢察機關(guān)的一員，具有維護其所主管區(qū)域海洋公共利益的重要責任，理應具備海洋環(huán)境公益訴訟的原告資格，需要我國法律對此進行明確界定，以此加大對我國海洋環(huán)境及海洋生態(tài)的保護力度。