馮靜茹

（上海財經(jīng)大學 法學院，上海 200433）

環(huán)境公益訴訟制度在我國已初步成形，2017 年7 月1 日修訂生效的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定了民事環(huán)境公益訴訟制度，2015 年新修訂的《環(huán)境保護法》第五十八條、《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》確立了普通環(huán)境公益訴訟相關內(nèi)容，為符合規(guī)定的社會組織提起環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)。①然而，在海洋環(huán)境公益訴訟問題上，無論在理論界還是司法實踐中，尚存在一系列爭議，尤其是關于社會組織是否有權提起海洋環(huán)境公益訴訟的問題。2017 年11 月修訂生效的《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款規(guī)定了海洋環(huán)境公益訴訟相關內(nèi)容，規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門有權提出損害賠償要求。據(jù)此，司法實踐中，大連海事法院、青島海事法院、茂名市中院和山東省高院均以《海洋環(huán)境保護法》是特別法的理由，認定《環(huán)境保護法》第五十八條不適用于海洋環(huán)境保護領域，排除社會組織適格原告的主體地位并駁回起訴。②然而，上述司法裁定并未說服學界，除此之外，政府監(jiān)管部門提起的海洋生態(tài)損害賠償之訴是否屬于海洋公益訴訟以及二者之間是什么關系都有待進一步探討。

環(huán)境公益訴訟始于美國，自1970 年《清潔空氣法案》第一次自聯(lián)邦法層面設置公益訴訟條款以來，環(huán)境公益訴訟被稱為“當代環(huán)境法中最普遍、最顯眼、最具持續(xù)性的制度創(chuàng)新”③，美國環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗也為其他國家所借鑒。本文將以美國海洋環(huán)境公益訴訟制度為研究重點，力求呈現(xiàn)美國海洋環(huán)境公益訴訟制度的內(nèi)容、原理及其價值功能，以期對我國海洋環(huán)境公益訴訟相關問題的解決提供另一種視角。

一、美國海洋環(huán)境公民訴訟之樣本分析

（一）立法模式：單行法規(guī)定

環(huán)境公益訴訟在美國稱為環(huán)境公民訴訟，概言之，美國環(huán)境公民訴訟是指由公民或環(huán)保組織等私人主體針對政府機構或其他私主體，就違反聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)的不法行為所提起的訴訟，主張禁令和民事罰款的法律救濟。④在海洋環(huán)境公益訴訟問題上，美國沒有專門區(qū)分“海洋環(huán)境公民訴訟”和其他環(huán)境公民訴訟的制度，也沒有專門的適用于海洋環(huán)境公民訴訟的訴訟制度和規(guī)則，在該問題上，美國環(huán)境法是在環(huán)境、生物和能源保護等相關的各個單行法逐個授權的形式設置公民訴訟條款。換言之，第一，在海洋環(huán)境問題上，公民訴訟的立法模式、法律適用、訴訟主體、救濟方式等具有一般環(huán)境公民訴訟的普遍性特征。⑤第二，并非所有有關海洋環(huán)境的問題，都可以適用公民訴訟。比如《國家環(huán)境政策法》（NEPA）、《海洋哺乳動物保護法》（MMPA）中未涉及公民環(huán)境訴訟條款，不能據(jù)此提起公民環(huán)境訴訟。第三，即使可以適用公民訴訟的單行法中，公民訴訟的適用范圍也有具體的規(guī)定，通常情況下，其適用范圍即單行法所規(guī)定的具體范圍。比如，與海洋環(huán)境公民訴訟有關的包括《清潔水法》僅針對美國可通航水域的污染問題；1972 年《海洋保護、研究與保護區(qū)法案》針對海洋傾倒廢棄物問題（ocean dumping）；1973 年《瀕危物種法》針對受威脅或瀕臨滅絕物種；《外大陸架法案》針對外大陸架資源開采活動；《海底礦物資源法案》針對深海礦物開采活動；除此之外，還有《防止船舶污染法案》適用于世界各地所有懸掛美國國旗的船舶，以及在美國港口或碼頭?？炕蛟诿绹ê剿蚝?或美國專屬經(jīng)濟區(qū)作業(yè)的所有外國旗船舶；《1990 年油污污染法案》對油污損害規(guī)定了船東、經(jīng)營人和光船租船人的責任和義務，以及對油船和其他各類船舶設計和安全設備提出了嚴格要求；《深水港法案》針對位于美國領海以外石油和天然氣進出口的深水港項目的運營、所有等設立許可制度；《海洋溫差發(fā)電法》（又譯為《海洋熱能保護法》）針對海洋熱能設施設立許可。在海洋環(huán)境公益訴訟中，以《清潔水法》中“公民訴訟”條款最為典型，下文的分析主要基于《清潔水法》所規(guī)定的公民訴訟條款，同時也間有考察諸如《瀕危物種法》等和海洋環(huán)境相關的聯(lián)邦法規(guī)。

（二）原告訴訟主體資格：事實上的損害

國內(nèi)學界對美國環(huán)境公民訴訟特點的分析往往側重于強調原告是“任何人”，比如美國《清潔水法》規(guī)定，“除非本節(jié)（b）款另有規(guī)定，任何公民（citizen）都有權以自己的名義（on his own behalf）……提起民事訴訟”。⑥《海洋熱能保護法》也規(guī)定，“任何合法利益受到或將要受到不利影響的人可以起訴”。⑦然而，提起環(huán)境公民訴訟的原告，除受美國憲法第3 條規(guī)定的適格原告條件的限制外，還受到相關單行法規(guī)、判例法的限制，包括事實上的損害，損害與被告行為的因果關系以及可救濟性。⑧其中，事實上的損害是三者中的核心限制條件，因果關系和可救濟性是作為證明存在事實上損害的構成要件，⑨因而，下文論述主要基于事實上的損害（injury-in-fact）。

1970 年“莫頓案”（Sierra Club v. Morton）確定原告須證明自身受到“事實上的損害”后，《清潔水法》、《海洋熱能保護法》從立法上確認了在公民訴訟中須證明“其利益受到或將要受到不利影響（adversely affected）”的限制性要件。⑩之后1992 年Lujan v. Defenders of Wildlife 案首次判決因原告在不能證明自身受到具體、特定、迫切損害的情形下，不具有原告資格。公民訴訟的原告必須證明個人利益受到一個具體的、特定的、實際的或迫切的損害，才能建立起事實損害，僅僅證明公共利益而非個人特殊利益受損，不能滿足適格原告主體訴訟要求。

（三）可訴范圍的限制

1.可訴對象的限制：兩種類型

美國環(huán)境公民訴訟的被告盡管也是“任何人”（any person）,但單行法通常會在公民訴訟條款中以列舉方式說明可訴對象和可訴行為，著重強調政府機構和政府機構的負責人可以成為公民訴訟的被告。

美國環(huán)境公民訴訟中可訴對象分為兩類：第一，針對環(huán)境違法者，包括私主體、美國聯(lián)邦和州行政機構的違反法律的行為，即“私人/公民執(zhí)法訴訟”（private enforcement action），其訴訟目的在于使環(huán)境違法主體停止或防止損害行為的發(fā)生，遵守相應的法律、法規(guī)。第二，針對美國環(huán)保署（EPA）署長未履行“非自由裁量的義務”（nondiscretionary duty），即“強制執(zhí)法訴訟”，?其訴訟目的在于確保美國環(huán)保署履行其行政職責。以《清潔水法》和《瀕危物種法》為例，《清潔水法》規(guī)定公民訴訟的被告包括兩類：（1）“任何人（any person），包括州和聯(lián)邦機構，只要其違反了任何標準、限制或關于上述標準、限制的政府法令”。（2）美國環(huán)保署署長，針對的是環(huán)保署署長未履行非裁量職責義務。《瀕危物種法》在公民訴訟條款也做出了類似的規(guī)定，即被告包括任何人以及行政機構的負責人。因而，在海洋環(huán)境相關的公民訴訟的適格被告方面，包括任何違反環(huán)境法律法規(guī)的私主體和公主體，也包括違反非裁量職責義務的具體、特定環(huán)境主管機構。

2.可訴行為的限制

可訴行為的限制體現(xiàn)在兩方面：一是違法行為的種類限制，二是違法行為的時間限制。違法行為的種類限制是指提起公民訴訟的違法行為只是特定的，限于公民訴訟條款本身明確規(guī)定的，而非違反單行法規(guī)定的行為。比如《清潔水法》規(guī)定的可訴行為包括違法者違反本章排放標準或限制的行為，或違反州、環(huán)保署署長所發(fā)布的與上述排放標準或限制相關的行政命令的行為。?《海洋保護、研究與保護區(qū)法案》規(guī)定的可訴行為包括違反本分章規(guī)定的，或根據(jù)本分章規(guī)定的任何禁止性規(guī)定、限制、標準或許可。?

違法行為的時間限制是指公民訴訟中違法行為必須是正在進行或持續(xù)中，而非已經(jīng)終止的違法行為。Gwaltney v. Chesapeake Bay Found案確認了正在進行中的違法行為（ongoing violation）的標準，最高院指出《清潔水法》公民訴訟條款不適用完全過去的違法行為，只針對持續(xù)進行的或間歇性的違法行為。?

（四）公民訴訟的除外條款：通知和勤勉執(zhí)法

美國聯(lián)邦環(huán)境法對公民訴訟的限制主要表現(xiàn)在兩個方面：通知和勤勉執(zhí)法。第一，通知的要求(notice requirement)。公民訴訟中的原告，至少要在提起訴訟前60 天通知環(huán)保局局長、違法行為發(fā)生地所在州和違法者。?六十日通知是強制性的法定要求，一旦原告未履行通知義務，聯(lián)邦法院將駁回訴訟。?第二，勤勉執(zhí)法（diligent prosecution）。根據(jù)成文法的規(guī)定，如果政府已經(jīng)提起訴訟或對違法行為勤勉執(zhí)法，則公民訴訟將被排除適用。但是何為“勤勉執(zhí)法”，國會未作出具體界定，由法院在個案中認定。多數(shù)法院的態(tài)度都是基于文義解釋，認為只有行政機關提起一項民事或刑事訴訟行為才符合勤勉執(zhí)法的行為要件要求。?然而，美國司法實踐和學界對勤勉執(zhí)法內(nèi)涵的解釋標準并未達成統(tǒng)一意見，有的認為勤勉執(zhí)法也包括行政機關的行政行為，比如行政執(zhí)行命令。?美國多數(shù)學者認為對勤勉執(zhí)法的認定應當是根據(jù)文義解釋，采嚴格適用，即僅有行政機關的行政程序不能構成勤勉執(zhí)法，只有政府已經(jīng)向法院提起訴訟，并且該訴訟構成“勤勉執(zhí)法”，才符合公民訴訟的阻卻事由要件。?以上兩個除外條款以及對勤勉執(zhí)法的認定也在《清潔水法》、《海洋保護、研究與保護區(qū)法案》、《瀕危物種法》等都有所體現(xiàn)，比如《清潔水法》第1365 節(jié)規(guī)定了公民訴訟的限制和除外條款，第一，公民訴訟的原告，至少在提起訴訟前60 天通知相關主體，包括環(huán)保局局長、違法行為發(fā)生地所在州以及被控違法者。第二，如果環(huán)保局局長或州已經(jīng)就該違法事項或違法者提起訴訟，則公民訴訟將被駁回。?

（五）法律救濟方式

美國環(huán)境公益訴訟可尋求的救濟方式主要包括禁令救濟（injunctive relief）、民事罰款(civil penalties)和宣告性救濟(declaratory relief)三種途徑，以前兩種救濟方式為主。禁令救濟包括禁止性和強制性禁令，主要目的在于停止損害行為，要求違法者遵守相關的法律法規(guī)，或要求行政機關對違法者進行執(zhí)法，而非損害填補。?民事罰款在各單行法中有所不同，大多數(shù)單行法并未規(guī)定民事罰款的法律救濟，而僅允許禁令的救濟方式，而且民事罰款規(guī)定了最高限額，并只能歸于美國國庫所有。?因而，美國環(huán)境公益訴訟中民事罰款的性質更多體現(xiàn)的是行政罰款而非民事?lián)p害賠償，其根本目的在于環(huán)境公益的保護，既無意于原告私人利益損害賠償，也無意于生態(tài)損害的修復。

二、行政優(yōu)先與私人執(zhí)法的平衡

在美國環(huán)境治理架構下，包括海洋環(huán)境治理體系中，環(huán)境公民訴訟制度的設計體現(xiàn)出行政優(yōu)先與私人執(zhí)法二者的平衡。針對違反環(huán)境利益的違法行為，美國法律提供了不同的救濟途徑和方式。以《清潔水法》為例，對于違反《清潔水法》的不法行為，第一，行政機關有權發(fā)布行政遵守命令（compliance order），要求違法者停止侵害。第二，行政機關有權提起民事訴訟或刑事訴訟，主張法院的禁令、罰金或限制自由等救濟手段和責任方式，但該訴訟并未視為公民訴訟的范疇。根據(jù)《清潔水法》，美國行政機關針對違法者提起民事訴訟的情形是當違法者出現(xiàn)違法行為時，聯(lián)邦環(huán)保局會就該違法事項通知該違法者以及州環(huán)保局。如果州沒有在30 天內(nèi)采取行政措施，聯(lián)邦環(huán)保局有權發(fā)布一項行政命令，或者在聯(lián)邦地區(qū)法院提起民事訴訟，也可以提起刑事訴訟。?第三，行政機關有權作出行政處罰。第四，公民有權針對違反者提起訴訟，主張法院的禁令救濟或民事罰款，即本文討論的環(huán)境公民訴訟。?美國環(huán)境公民訴訟設置的最初背景是對行政機關被“俘獲”的憂慮，環(huán)境公民訴訟的制度功能定位為行政執(zhí)法的補充，因而一方面規(guī)定原告、被告為任何人，另一方面又通過種種限制性規(guī)定保障行政環(huán)境執(zhí)法權的優(yōu)先性，限制私人發(fā)起的“準執(zhí)法”司法活動。

環(huán)境公民訴訟是政府行政行為的補充而非替代這一理念也體現(xiàn)在環(huán)境公民訴訟條款的立法歷程和司法實踐中。第一，回顧公民訴訟條款的立法歷程，可以發(fā)現(xiàn)國會在設計公民訴訟的初始，就將其定位于執(zhí)法機制，即只有在聯(lián)邦、州以及地方行政機構未能履行行政執(zhí)法職責時，公眾才有權提起公民訴訟。?以除外條款中六十日通知的法定要求為例，該通知期限可以使得聯(lián)邦和州政府機關對違反行為做出相應的行政行為，也體現(xiàn)出公民訴訟是作為行政執(zhí)法的補充方式的定位。第二，美國司法實踐認為，公民訴訟條款是和政府執(zhí)法相吻合的，私人執(zhí)法程序（private enforcement provision）有兩重目的，一是作為刺激政府執(zhí)法的手段，二是在政府執(zhí)法缺位的情形下，起到補充執(zhí)法手段的作用。?公民訴訟或私人執(zhí)法，相對于政府執(zhí)法而言，應該是第二順位的。因而，公民訴訟條款中的限制性規(guī)定都是要實現(xiàn)公民訴訟配合和補充政府執(zhí)法的目的。原因在于，一方面，現(xiàn)代環(huán)境問題的治理主要直接依賴于行政權，而非立法權和司法權。?只有在行政機關不能或者不愿執(zhí)法，不能實現(xiàn)環(huán)境生態(tài)服務功能和保護環(huán)境公共利益的情形下，才有環(huán)境公益訴訟提起的必要。?行政機關的行政執(zhí)法應是環(huán)境公共利益實現(xiàn)的第一順位。另一方面，能夠避免被告同時應付多個訴訟的情形，既能節(jié)約司法資源，很大程度上也能減少不同法院在實施同一法定標準時裁決的沖突問題。

在環(huán)境行政治理優(yōu)先與私人執(zhí)法平衡的理念下，行政機關履行環(huán)境治理職責是第一順位，為對抗可能的行政執(zhí)法不力，任何人都可以提起私人執(zhí)法。公民環(huán)境訴訟僅是作為行政機關的替代措施，刺激和補充政府行政執(zhí)法。因而，就美國海洋環(huán)境公民訴訟而言，原告盡管可以是任何人，但無論公民還是社會組織，都必須證明事實上的損害這一核心要件；在程序設置上，原告須履行通知義務，且勤勉執(zhí)法可成為環(huán)境公民訴訟的除外條款；在救濟途徑上，既不追求生態(tài)環(huán)境的功能修復，也非為了公民受損利益的損害賠償，而主要限于禁令的法律救濟，強制要求違法者停止違法行為、遵守法律規(guī)定或要求行政機關本身針對違法者進行執(zhí)法。

注釋：

①《民事訴訟法》第55 條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！薄董h(huán)境保護法》第58條規(guī)定，“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益?！?/p>

②山東省高級人民法院[2018]魯民終1334 號，北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴榮成偉伯漁業(yè)有限公司案；福建省高級人民法院[2018]閩民終385 號，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴平潭縣流水鎮(zhèn)人民政府、平潭縣龍翔房地產(chǎn)開發(fā)有限公司海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案。

③Barton Thompson,“The continuing innovation of citizen enforcement”,University of Illinois Law Review 185,2000.

④Robin Kundis Craig,“Will separation of powers challenges‘take care' of environmental citizen suits? Article II, injury-in-fact,private enforces,and lessons from Qui Tam litigation”,72 University of Colorado Law Review 93, 2001.

⑤Barry Breen, Citizen Suits for Natural Resource Damages: Closing a Gap in Federal Environmental Law, 24 WAKE FOREST L.REV. 851, 872 (1989).

⑥33 U.S.C.§1365 (1994).

⑦42 U.S.C.§9124(a)(2006).

⑧曹明德：《中美環(huán)境公益訴訟比較研究》，載《比較法研究》2015 年第4 期，第67-77 頁。

⑨Cass R. Sunstein,What’s standing after Lujan? Of citizen suits, “injuries,” and Article III, 91 Michigan Law Review 163,1992.

⑩33 U.S.C. § 1365(g) (1994). 42 U.S.C. § 9124(a) (2006).

?Barry Boyer,Errol Meidinger, Private Regulatory Enforcement: A Preliminary Assessment of Citizen Suits under Federal Environmental Laws,Buffalo Law Review 833,1985.另外，在海洋環(huán)境保護領域的聯(lián)邦單行法中，《海洋保護、研究與保護區(qū)法》中公民訴訟條款未規(guī)定“強制執(zhí)法訴訟”。

?33 U.S.C.§1365(a)(1)(1977) .

?33 U.S.C.A §1415(g)(1)(1972).

?Gwaltney v.Chesapeake Bay Found，484 U.S.49(1987).“(1) provision of CWA authorizing citizen suits ...did not confer federal jurisdiction over citizen suits for wholly past violations, (2) provisions conferred citizen suit jurisdiction based on good-faith allegations of‘continuous’or‘intermittent’ violations,”間歇性的違法行為是指已經(jīng)徹底終止的違法行為有可能再次發(fā)生損害環(huán)境的違法性。

?33 U.S.C.§1365(b)(1)(A) (1994),? U.S.C.§ 1540 (g)(2)(A)(i),(B)(i),(C)(1994).

?Hallstrom v.Tillamook County,493 U.S.20,28-31(1989).

?Gwaltney of Smithfield, LTD V.Chesapeake Bay Foundation, INC and Natural Resources Defense Council,108.S.Ct.376, Supreme Court of the United States,1987.

?North and South Rivers Watershed Ass’n,Inc.v.Town of Scituate,949 F.2d 552,?91.

?Jeffrey G.Miller,“Theme and Variations in Statutory Preclusion against Successive Environmental Enforcement Actions by EPA and Citizens: Part One: Statutory Bars in Citizen Suit Provisions”,? Harvard Environmental Law Review. 401,2004.

?《清潔水法》33 U.S.C. ?65 (a)(b)(?72).“如果環(huán)保局局長在美國法院已經(jīng)提起并且勤勉地執(zhí)行一項民事或刑事訴訟……要求守法。”

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?《清潔水法》 33 U.S.C.1319(a)(b)(c).

?Leonard Townsend,“Hey you, get off my cloud: an analysis of citizen suit preclusion under the clean water act”,Fordham Environmental Law Review,Volume 11,1999.《清潔水法》33 U.S.C.1319(a)(3)(b)(c)(d)(g).

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