王 嬋

黨的十八屆四中全會首次提出“黨內(nèi)法規(guī)體系”的概念①《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。，并將其納入中國特色社會主義法治體系的范疇。之后，隨著黨內(nèi)法規(guī)理論研究的深入②較為代表性的觀點如，宋功德教授提出：“完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由成千上萬的黨內(nèi)法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件構(gòu)成。”參見宋功德:《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》，httрs://www.chinalaw.org.cn/Column/Column_View.asрх?ColumnID=1088&InfoID=23339，中國法學(xué)會網(wǎng)，2019年4月14日訪問。肖金明教授指出：“除體系化的黨內(nèi)法規(guī)外，黨內(nèi)法規(guī)制度體系還包括更加大量的黨內(nèi)規(guī)范性文件。明確黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的關(guān)系，突出黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)地位，提升黨內(nèi)規(guī)范性文件的質(zhì)量和水平，是構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本要求?！眳⒁娦そ鹈?《論黨內(nèi)法治體系的基本構(gòu)成》，《中共中央黨校學(xué)報》2016年第6期。二位學(xué)者均提出“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”這一概念，并對其內(nèi)容進行了闡釋。，這一概念逐步走向成熟，形成了“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的概念，并被首次寫入黨的十九大文件中。③黨的十九大報告強調(diào)實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，并進一步明確要形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨建各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。參見黨的十九大報告第十三部分，要堅定不移地全面從嚴治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，黨要增強依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強和改善對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。至此，黨內(nèi)規(guī)范性文件已成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的必要組成部分。建設(shè)中國特色社會主義法治體系作為全面推進依法治國的總目標和總抓手，其中就要求形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系④中共中央宣傳部：《第十七講 加快建設(shè)社會主義法治國家》，載中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，學(xué)習(xí)出版社2018年版，第183-189頁。，而完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的形成離不開法治的思維和法治的方式，因為法治被看作是迄今為止人類能夠認識到的最佳治國理政方式⑤治國理政的方式除了法治外還有德治、習(xí)慣之治等其他方式，但在所有的治理方式中，法治被看作是最佳的一種治理方式。，也是“推行執(zhí)政黨政策的最佳方式”①參見王振民：《法律、法治與法學(xué)》，法律出版社2016年版，第80頁。。具有絕對數(shù)量優(yōu)勢的黨內(nèi)規(guī)范性文件的法治化作為完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要一環(huán)②宋功德教授在《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》一文中指出，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成時，黨中央和省級黨委大約需要制定出臺5萬件左右相關(guān)規(guī)范性文件。目前，黨中央和省級黨委制定的規(guī)范黨組織和黨員的規(guī)范性文件約有2萬多件，它同黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量比約為10:1。如果按照這個比例估算，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系要有將近5000件黨內(nèi)法規(guī)，相應(yīng)地要制定出臺5萬件左右的有關(guān)規(guī)范性文件。，“必然成為中國法治進程中必不可少的一部分”③參見謝宇:《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法治化》，《云南社會科學(xué)》2016第3期。。但黨內(nèi)規(guī)范性文件在法治化過程中存在的黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)性不足、黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律銜接性不夠以及黨內(nèi)規(guī)范性文件自身運行機制不健全等問題，必將制約黨內(nèi)規(guī)范性文件自身的發(fā)展，影響黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)部完善，延緩中國法治建設(shè)的進程，因此，必須予以認真嚴肅對待并提出適當?shù)慕鉀Q之策。

一、黨內(nèi)規(guī)范性文件法治化的必要性反思

黨內(nèi)規(guī)范性文件的法治化確有必要，法治化在黨內(nèi)規(guī)范性文件建設(shè)過程中的“失聲”“失語”會產(chǎn)生以下不利后果：一是不利于黨內(nèi)規(guī)范性文件貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)功能的發(fā)揮④例如，中共中央出臺《關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》后，中辦國辦陸續(xù)制發(fā)了《關(guān)于全面推進公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》《中央和國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》等一系列文件作為“八項規(guī)定”的配套規(guī)定。，限制了黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)定的落實，影響了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在和諧。二是不利于黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律體系之間的銜接。黨內(nèi)規(guī)范性文件的“溢出”效應(yīng)相對明顯⑤《黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件備案規(guī)定》第2條規(guī)定，黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動經(jīng)濟社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強和改進黨建等方面的重要文件。文件內(nèi)容本身涉及到一定的國家或社會事務(wù)，突破了黨內(nèi)事務(wù)的局限，相比黨內(nèi)法規(guī)具備“溢出”效果。但這種“溢出”后調(diào)整國家、社會事務(wù)的效果不同于國家法律法規(guī)，整體而言，黨內(nèi)規(guī)范性文件一般是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)引導(dǎo)、組織等率先垂范，而不直接對國家政權(quán)機關(guān)、普通民眾進行強制性約束。，所規(guī)制事項與國家法律調(diào)整對象存在的交叉重疊于短期內(nèi)難以避免，重復(fù)性甚至是沖突性規(guī)定造成兩大體系的銜接不暢將會長期存在，而銜接不暢的消極后果是明顯的“不僅黨的自身治理無法規(guī)范化和程序化，國法體系在既定憲法架構(gòu)下亦不可能自足而有效發(fā)展”⑥參見田飛龍.：《法治國家進程中的政黨法制》，《法學(xué)論壇》2015年第3期。。三是不利于國家機構(gòu)改革的順利推進。黨政機構(gòu)合署合并⑦十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于黨政機構(gòu)改革的決定》和《深化黨政機構(gòu)改革的方案》確定了未來黨政機構(gòu)合署合并的改革方向。的目的是構(gòu)建一個科學(xué)高效的黨和國家機構(gòu)職能體系，發(fā)揮1+1＞2的作用，但具有不同話語體系和組織運行機制的黨政機關(guān)在對外行為時是依法還是依規(guī)并沒有得到明確，黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文⑧黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文是黨組織與國家機關(guān)共同制定的，以黨內(nèi)文件文號頒布的重要文件，既包括黨內(nèi)法規(guī)也包括黨內(nèi)規(guī)范性文件。前者如中辦國辦印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究的規(guī)定》，后者如中共中央、國務(wù)院印發(fā)的關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見。為問題的解決提供了暫時可行的方案并得到普遍認可。聯(lián)合制發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件基于立文的便利，能夠及時且有效率的解決改革中的問題，尤其是在關(guān)鍵敏感領(lǐng)域能夠借助黨政機關(guān)的聯(lián)合所形成的權(quán)威優(yōu)勢保證改革的順利推進，而法治化較低或欠缺的黨內(nèi)規(guī)范性文件勢必降低改革的速度，破壞改革的已有成果，嚴重者將會導(dǎo)致改革偏離正確的方向。四是不利于好的傳統(tǒng)、習(xí)俗、作風(fēng)等不成文規(guī)定向成文規(guī)定轉(zhuǎn)化。①長期以來在黨內(nèi)形成的不成文的傳統(tǒng)、習(xí)俗、作風(fēng)，如勤儉節(jié)約、團結(jié)一切可以團結(jié)的力量等，雖然它們不屬于黨內(nèi)法規(guī)制度，但確實發(fā)揮了管黨治黨的重要作用，因此，在條件成熟時應(yīng)將它們制定為更加穩(wěn)定且操作可行的成文規(guī)定，如《中國共產(chǎn)黨厲行節(jié)約反對浪費條例》。但多數(shù)情況下，當不成文規(guī)定上升為黨內(nèi)法規(guī)條件還不夠成熟時，制定黨內(nèi)規(guī)范性文件就成為首選，主要是得益于黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定相對便利，在制定正式黨內(nèi)法規(guī)之前，通過先制定為黨內(nèi)規(guī)范性文件的方式發(fā)揮其在黨內(nèi)不成文規(guī)定與黨內(nèi)法規(guī)之間鋪路架橋、先行先試的作用。長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)的不成文規(guī)定不但制約了其應(yīng)有作用的發(fā)揮，還抑制了黨內(nèi)規(guī)范性文件的豐富多樣，造成不成文規(guī)定向成文規(guī)定的轉(zhuǎn)化受阻。綜合以上分析不難看出，黨內(nèi)規(guī)范性文件的法治化既是“治國必先治黨、治黨務(wù)必從嚴、從嚴必有法度”經(jīng)驗的具體落實，也是建設(shè)法治政黨，實現(xiàn)黨內(nèi)治理的應(yīng)然要求。

二、黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)性不足的問題及應(yīng)對

黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一于“黨內(nèi)”，制定主體高度重合，調(diào)整對象重疊交叉，在條件成熟的情況下，黨內(nèi)規(guī)范性文件可以適時轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)②例如，2010年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》，2017年中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》。，而兩者之間存在的諸多差異則為這種轉(zhuǎn)化提供了可能。按照宋功德教授的觀點，黨內(nèi)規(guī)范性文件主要是解決短期的、局部的、具體的問題，總結(jié)尚需繼續(xù)探索、不斷積累的經(jīng)驗，采取動態(tài)的靈活政策措施；黨內(nèi)法規(guī)主要解決中長期的系統(tǒng)問題，固化比較成熟定型的經(jīng)驗。③參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第78-79頁。也就是說在經(jīng)驗不足、條件不成熟的情形下，在同一領(lǐng)域應(yīng)先制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，發(fā)揮其先行先試的作用，待條件成熟后根據(jù)時代發(fā)展的需要再將規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化成黨內(nèi)法規(guī)。通過對新中國成立以來中共中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的梳理以及結(jié)合工作實踐分析發(fā)現(xiàn)，兩者雖在中央層面實現(xiàn)了一定程度的體系化、規(guī)范化和制度化，但規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)仍存在諸多不協(xié)調(diào)的地方：第一，現(xiàn)有的黨內(nèi)規(guī)范性文件概念適用范圍有限、表達方式不科學(xué)，不能“反映出一個事物得以區(qū)別于其他事物的本質(zhì)特征”④參見何華輝：《比較憲法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2013年版，第17頁。，也不能滿足實際工作的需要?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱“《備案規(guī)定》”）第2條⑤黨內(nèi)規(guī)范性文件是指中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動經(jīng)濟社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強和改進黨的建設(shè)等方面的重要文件。規(guī)定的黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體難以涵蓋工作中存在的所有主體⑥在工作中，如寧國市委制定的《關(guān)于全市開展黨的群眾路線教育實踐活動的實施方案》，還有在日常工作中存在的黨政機關(guān)聯(lián)合制發(fā)黨內(nèi)規(guī)范性文件的情形，如中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于加強農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見》。另外，2016年出臺《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出：“探索賦予副省級城市和省會市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)?！爆F(xiàn)實情況是深圳開始試點并制定了5部[分別是《中國共產(chǎn)黨深圳市街道工作委員會工作規(guī)則（試行）》《中國共產(chǎn)黨深圳市社區(qū)委員會工作規(guī)則（試行）》《深圳市社會組織黨的建設(shè)工作規(guī)定（試行）》《黨支部書記履行黨建工作職責(zé)考核辦法（試行）》《建立健全糾正“四風(fēng)”長效機制規(guī)定（試行）》]黨內(nèi)法規(guī)，貫徹落實以上黨內(nèi)法規(guī)是否需要賦予以上主體黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定權(quán)？，正面列舉的文件表現(xiàn)形式不能窮盡一切文件應(yīng)有的形式⑦例如，《2010-2020年干部教育培訓(xùn)改革綱要》《中央和國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步制止黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》等，以上“綱要”“方案”“說明”都未在《備案規(guī)定》中明確，導(dǎo)致上述文件身份不定。在這里并不是想通過后制定的規(guī)范去評價之前業(yè)已存在的規(guī)范性文件，而是想證明正面列舉的方式并不科學(xué)，不能窮盡文件應(yīng)有的形式。，對黨內(nèi)規(guī)范性文件功能的籠統(tǒng)描述非但不能突出文件自身的特性，還會與黨內(nèi)法規(guī)相混淆①《備案規(guī)定》第2條第2款規(guī)定：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，指黨組織在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件”其中的“在履行職責(zé)過程中形成的”說明，黨內(nèi)規(guī)范性文件的功能主要是，制定主體在履行相應(yīng)職責(zé)時制定的某一類重要文件，而中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委同時作為黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體，在履行職責(zé)過程中均可制定黨內(nèi)法規(guī)與文件，如對“履行職責(zé)”不能加以明確，同一制定主體制定出的“文件”將難以區(qū)分。，尤其是在文件表現(xiàn)形式列舉不科學(xué)的情況下，制定出的文件極易陷入“身份”難定的窘境。②例如，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹執(zhí)行《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步制止黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》幾個問題的說明，該文件究竟屬于黨內(nèi)法規(guī)還是黨內(nèi)規(guī)范性文件？黨政機關(guān)聯(lián)合制定發(fā)布的文件既可以是黨內(nèi)法規(guī)也可以是黨內(nèi)規(guī)范性文件，中辦、國辦在制發(fā)文件時究竟履行的是何種職責(zé)？如果不明確，那么制定出的文件在歸類上必定存疑，如本文件。因此存在問題的黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念，必然從源頭上導(dǎo)致其與黨內(nèi)法規(guī)之間難以區(qū)分甚至混淆，造成二者于黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)配合不當。第二，黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定缺少宏觀層面的立規(guī)規(guī)劃③目前為止，立規(guī)規(guī)劃主要存在于中央一級黨內(nèi)法規(guī)的編制中，分別是《中共中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第一個五年規(guī)劃(2012-2017年)》和《中共中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018-2022年)》。，現(xiàn)有規(guī)劃重黨內(nèi)法規(guī)輕規(guī)范性文件，造成黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件總體上的不協(xié)調(diào)，微觀層面，黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)的共同制定主體缺乏明確的權(quán)限劃分，權(quán)力的集中與監(jiān)督的缺失容易產(chǎn)生規(guī)范性文件制定的恣意。第三，在同一問題的具體規(guī)定上，存在黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定不一致的現(xiàn)象，例如，就黨務(wù)公開的方式而言，《關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》（以下簡稱“《意見》”）和《中共共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》（以下簡稱“《條例》”）就存在不一致的規(guī)定?！兑庖姟芬?guī)定了黨員依申請公開④《關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》規(guī)定：“黨員按有關(guān)規(guī)定向黨的基層組織申請公開相關(guān)黨內(nèi)事務(wù)。對申請的事項，可以公開的，黨的基層組織應(yīng)向申請人公開或在一定范圍內(nèi)公開；暫時不宜公開或不能公開的，及時向申請人說明情況?！?，而《條例》規(guī)定的公開方式只有主動公開一種⑤根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》中第15-16條以及第二章公開的內(nèi)容和范圍上判斷，黨務(wù)公開只有黨組織主動公開這一種公開方式。，沒有規(guī)定黨員的依申請公開。按照位階關(guān)系理論判斷，黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)做出具體規(guī)定，顯然《意見》中規(guī)定的公開方式已超出《條例》的規(guī)定范圍，是對公開方式的一種創(chuàng)設(shè)，屬于與上位法相抵觸的情形，應(yīng)被修改或廢除。類似的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在，雖有時間跨度較大、立規(guī)技術(shù)不完善等方面的客觀原因，但審查機關(guān)審查不嚴難辭其咎，任其發(fā)展不但會給執(zhí)行工作帶來困擾，還會使黨的權(quán)威受損。第四，黨內(nèi)規(guī)范性文件向黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)化在規(guī)定上存在空白，轉(zhuǎn)化的種類、標準、程序以及轉(zhuǎn)化后相關(guān)文件的處理等問題有待規(guī)定。黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)被看成是二者協(xié)調(diào)的終極形式，是二者內(nèi)在一致性的外在表現(xiàn)，轉(zhuǎn)化的目的不是要抹殺黨內(nèi)規(guī)范性文件自身的特殊價值，而是要通過黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整，實現(xiàn)對特定領(lǐng)域更加穩(wěn)定和規(guī)范的控制，是對黨內(nèi)規(guī)范性文件的進一步發(fā)展，也是銜接黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律體系的客觀需要，且實踐工作中也確實證明存在轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實需求和轉(zhuǎn)化的空間。例如，1986年中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳共同印發(fā)了《關(guān)于嚴格控制黨政機關(guān)召開“片會”的通知》，要求黨政機關(guān)改進會風(fēng)，精簡辦會，2012年為適應(yīng)全面從嚴治黨的新要求，將《通知》中的“精簡辦會”等內(nèi)容寫入《關(guān)于改進工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的規(guī)定》，簡稱“八項規(guī)定”，轉(zhuǎn)化后的黨內(nèi)法規(guī)與原黨內(nèi)規(guī)范性文件在內(nèi)容上一脈相承，轉(zhuǎn)化的結(jié)果更能滿足新時期從嚴治黨的要求，更加符合黨內(nèi)規(guī)范性文件自身發(fā)展的規(guī)律，因此，轉(zhuǎn)化應(yīng)被鼓勵。但問題是如此轉(zhuǎn)化依據(jù)何在？具體來說，哪些黨內(nèi)規(guī)范性文件適合轉(zhuǎn)化？黨內(nèi)規(guī)范性文件中的哪些內(nèi)容需要轉(zhuǎn)化？轉(zhuǎn)化后形成的黨內(nèi)法規(guī)與原規(guī)范性文件如何適用以及轉(zhuǎn)化應(yīng)遵循的程序等一系列問題均無規(guī)可依。轉(zhuǎn)化的任意性不但使轉(zhuǎn)化后的黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量降低，還會制約黨內(nèi)規(guī)范性文件自身的發(fā)展與完善。解決黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)之間存在的以上不協(xié)調(diào)問題，可行的應(yīng)對措施如下。

（一）科學(xué)界定黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念，準確區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件

首先，擴充文件的制定主體，將省級以下黨委一并納入到規(guī)范性文件的制定主體范圍之中，同時，將黨政機關(guān)聯(lián)合的整體作為規(guī)范性文件的一類制定主體。其次，采用否定列舉或排除列舉的方式窮盡文件所有的表現(xiàn)形式。具體做法是：對黨內(nèi)法規(guī)的7種“法定”表現(xiàn)形式做排除性規(guī)定，反面列舉規(guī)范性文件的一切表現(xiàn)形式。最后，將概念中的“履行職責(zé)”明確為“為落實執(zhí)行政策、法律和黨內(nèi)法規(guī)”。因此，黨內(nèi)規(guī)范性文件概念的科學(xué)表述是：一定層級（特定）的黨組織或黨政機關(guān)聯(lián)合在貫徹執(zhí)行黨和國家政策、國家法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)過程中依照規(guī)定的權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布的（涉密除外）除黨內(nèi)法規(guī)表現(xiàn)形式之外的，具有普遍約束力并可反復(fù)適用的重要文件。將重構(gòu)后的黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念與《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。（以下簡稱“《制定條例》”）中規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)概念進行比較發(fā)現(xiàn)，二者的區(qū)別變得更加顯著和明確，具體見表1：

表1 黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的區(qū)別

（二）定期編制黨內(nèi)立規(guī)規(guī)劃，對相同制定主體的制定范圍做出合理劃分

宏觀層面，根據(jù)現(xiàn)有的立規(guī)技術(shù)并結(jié)合實際工作對黨規(guī)的需求情況②“黨規(guī)”是黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的統(tǒng)稱。，編制3-5年的黨內(nèi)立規(guī)規(guī)劃，規(guī)劃包括立規(guī)的總量、黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件各自占比以及重點的立規(guī)領(lǐng)域等內(nèi)容，其中應(yīng)將黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的立規(guī)規(guī)劃單列，目的是通過統(tǒng)籌兩者間的數(shù)量和比例達到黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在統(tǒng)一協(xié)調(diào)。微觀層面，對《制定條例》和《備案規(guī)定》分別做出解釋或通過制定配套規(guī)定，明確何種情形下應(yīng)當制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，何種情形下只能制定黨內(nèi)法規(guī)，消除同一制定主體既可以制定黨內(nèi)法規(guī)又可以制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的“中間地帶”。例如，應(yīng)當明確規(guī)制內(nèi)容涉及黨務(wù)之外的其他事務(wù)時應(yīng)首先考慮制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，將制定黨內(nèi)法規(guī)作為例外；如果規(guī)制內(nèi)容涉及黨內(nèi)事務(wù)則應(yīng)首先考慮制定為黨內(nèi)法規(guī)，將制定黨內(nèi)規(guī)范性文件作為例外。

（三）黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)在審查內(nèi)容上應(yīng)各有側(cè)重

進一步將審查分為基礎(chǔ)性審查與合理性審查兩類，由上級黨組織配合規(guī)范性文件的審查工作?！秱浒敢?guī)定》第7條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)性文件共有的6項審查內(nèi)容①《備案規(guī)定》第7條：（一）是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；（二）是否同憲法和法律不一致；（三）是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；（四）是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突；（五）規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當；（六）是否符合制定權(quán)限和程序。，其中（一）（三）（四）（五）（六）之5項內(nèi)容屬于黨內(nèi)審查，第（二）項屬于合憲合法性審查，而黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)的重心應(yīng)放在黨內(nèi)，也就是對以上5項內(nèi)容的審查，合憲合法性審查可暫不考慮②黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件在合法性審查的要求上應(yīng)做出區(qū)分，對黨內(nèi)法規(guī)的審查要求應(yīng)嚴于黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查要求，黨內(nèi)法規(guī)必須合憲合法，這也是黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律的重要原因。對黨內(nèi)規(guī)范性文件的合法性審查要求顯然要低于對黨內(nèi)法規(guī)的審查要求，原因是黨內(nèi)規(guī)范性文件在一定程度上可以突破已有法律的規(guī)定，但突破要以合理性為界限。否則則會導(dǎo)致文件的“失控”，造成嚴重的后果。，這樣做的一個重要假定前提是處于高位階的黨內(nèi)法規(guī)合憲合法。另外，基于黨的領(lǐng)導(dǎo)的先進性與時代性特征，自然要求黨內(nèi)規(guī)范性文件具備較高的前瞻性，必然會在一定程度上突破現(xiàn)有法律的某些規(guī)定，此時若還一味強調(diào)文件要合憲合法就會掉入“用今天的法律審判昨天的罪行”的怪圈。除了合憲合法性審查，接下來的審查重點應(yīng)放在“規(guī)定內(nèi)容是否明顯不當”即合理性審查這一點上，原因是（一）（三）（六）之3項內(nèi)容屬于對文件的基礎(chǔ)性審查，對是否抵觸、是否符合的審查相對容易判斷③這里不考慮第（四）項審查內(nèi)容的原因是，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件存在上下位階關(guān)系，同位階的黨內(nèi)規(guī)范性文件之間是否沖突不影響黨內(nèi)法規(guī)與黨規(guī)范性文件之間的協(xié)調(diào)，或者說同位階黨內(nèi)規(guī)范性文件之間，如果存在沖突，應(yīng)屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件之間協(xié)調(diào)的問題。，而合理性審查屬于對文件的實質(zhì)性審查，其審查較為專業(yè)、復(fù)雜且難度較大，因此說“合理性審查是價值追求，是更高程度、更高標準的審查”④參見李大勇、宋潤潤：《黨內(nèi)法規(guī)備案審查的多元化標準》，《理論視野》2017年第1期。。正是由于合理性審查反映了文件本身所承載的價值理念與追求，甚至在某些情況下審查的結(jié)果同時還暗含了時代發(fā)展的方向，所以合理性審查被看成是基礎(chǔ)性審查的高級階段。但不可否認的是，基礎(chǔ)性審查是前提，是文件審查不可逾越的重要一環(huán)，即使文件僥幸通過了合理性審查，但因基礎(chǔ)性審查不過關(guān)，也會直接影響到文件的審查結(jié)果，在審查過程中，只有兩者同時符合要求，才能說文件通過了審查。審查應(yīng)以中共中央辦公廳法規(guī)局為主，以黨內(nèi)規(guī)范性文件制定機關(guān)的上級黨組織審查為輔。中辦法規(guī)局本身就是負責(zé)黨內(nèi)法規(guī)制度備案審查的專職機關(guān)，由其負責(zé)黨內(nèi)規(guī)范性文件的合理性審查能夠保證審查的專業(yè)性、準確性和高效性。以制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的上級黨組織審查為輔，主要是基于《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》中第15條第1項的規(guī)定，“黨組織應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定向上級黨組織報備下列事項：（一）黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件.....”由此規(guī)定看出，上級黨組織有負責(zé)對下級黨組織制定的規(guī)范性文件進行備案的義務(wù)，為提升備案工作的質(zhì)量，提高經(jīng)備案的規(guī)范性文件的執(zhí)行效力，減輕中辦法規(guī)局備案審查工作的壓力，加強上級黨組織對制定出臺規(guī)范性文件的重視，應(yīng)考慮將上級黨組織共同作為規(guī)范性文件的審查機關(guān)，對黨內(nèi)規(guī)范性文件是否合理進行初步審查。

（四）明確黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)的范圍和方式

一是將轉(zhuǎn)化的種類確定為屬于加強和改進黨的建設(shè)方面的重要文件，其他3類文件不作為轉(zhuǎn)化的對象。加強和改進黨的建設(shè)屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)共同規(guī)制的領(lǐng)域，且轉(zhuǎn)化后發(fā)揮的管黨治黨作用更充分和顯著，其他3類文件如確需轉(zhuǎn)化應(yīng)首先考慮轉(zhuǎn)化為其他形式，如國家法律、法規(guī)等。二是擬定轉(zhuǎn)化的標準，包括成熟性、適時性和發(fā)展性3個標準。成熟性標準又可分為技術(shù)成熟和條件成熟，技術(shù)成熟強調(diào)技術(shù)上的滿足，條件成熟強調(diào)條件已達到制定黨內(nèi)法規(guī)的程度，如果仍以文件形式存在將很難滿足時代發(fā)展的需求；適時性標準強調(diào)轉(zhuǎn)化后的黨內(nèi)法規(guī)仍能適應(yīng)和滿足時代發(fā)展的需要；發(fā)展性標準關(guān)注的是轉(zhuǎn)化后的黨內(nèi)法規(guī)在將來發(fā)揮的作用以及能否與國家法律銜接或轉(zhuǎn)化為國家法律。三是明確規(guī)定提出轉(zhuǎn)化的主體，分別是黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體、執(zhí)行主體和審查主體以及一定數(shù)量的黨員個人。四是制定專門的轉(zhuǎn)化程序，具體規(guī)定提出轉(zhuǎn)化申請的時間、方式，審查的時間、方式，審查結(jié)果的處理、救濟等內(nèi)容。五是對轉(zhuǎn)化后的黨內(nèi)法規(guī)與原黨內(nèi)規(guī)范性文件如何適用做出專門說明，且說明應(yīng)具備較強的可操作性。具體做法可選擇通過在新發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)中加以明確，也可選擇通過制定黨內(nèi)規(guī)范性文件來發(fā)布通知，亦或選擇在制定黨內(nèi)規(guī)范性文件時在文末單獨注明，應(yīng)視情況的不同選擇適用恰當?shù)姆绞健?/p>

三、黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律銜接性不夠的問題與應(yīng)對

《備案規(guī)定》第14條要求“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制”，該規(guī)定說明在黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件之間可通過審查實現(xiàn)銜接。如此規(guī)定的邏輯基礎(chǔ)是，黨內(nèi)規(guī)范性文件在涉足國務(wù)事項時與國家法律存在調(diào)整事項上的重合①如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)編制問題上，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》、中辦國辦轉(zhuǎn)發(fā)《中央機構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》的通知，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》的通知和《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》的通知，從不同角度涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)編制事項的規(guī)定。，而這些重合事項為兩者的銜接提供了可能和前提，例如，某些黨內(nèi)規(guī)范性文件在法律實施中發(fā)揮了“最后一公里”的作用，某些黨內(nèi)規(guī)范性文件發(fā)揮了調(diào)整國家事務(wù)的“先行先試”作用，不論是對法律的貫徹執(zhí)行還是先法律存在，黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律之間都具有或多或少的承接性或繼承性，兩者通過不同的邏輯架構(gòu)和話語表達方式統(tǒng)一于中國特色社會主義法治實踐。而不同的邏輯架構(gòu)與不同的話語體系正是造成黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律之間不銜接的主要因素，具體表現(xiàn)為：（1）黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律在具體事項的規(guī)定上存在不一致②《中華人民共和國公務(wù)員法》第102條規(guī)定：“公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動?！薄吨泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理黨和國家機關(guān)干部在公司（企業(yè)）兼職有關(guān)問題的通知》第5條也對黨和國家退休干部二次就業(yè)問題做了規(guī)定，規(guī)定當黨和國家機關(guān)的退休干部到本人原所在機關(guān)主管的行業(yè)和企業(yè)任職，必須在辦理退休手續(xù)滿兩年以后。顯然，文件關(guān)于公職人員離職回避的具體規(guī)定低于法律規(guī)定的最低回避期限，根據(jù)《備案規(guī)定》第7條判斷屬于與法律規(guī)定不一致的情形。，不但影響了中國特色社會主義法治體系的內(nèi)在和諧統(tǒng)一，還直接阻礙了兩者的順利執(zhí)行，尤其是在執(zhí)法執(zhí)規(guī)主體、守法守規(guī)主體的法治水平參差不齊的狀況下，執(zhí)行適用中的混亂將難以避免。（2）部分黨內(nèi)規(guī)范性文件“先行先試”的功能定位決定了在條件成熟時應(yīng)將規(guī)范性文件及時轉(zhuǎn)化成國家法律法規(guī)，如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2016年5月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》，隨后公安部印發(fā)了《公安機關(guān)執(zhí)法細則》，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助工作人員管理工作的意見》和《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助工作人員管理工作的意見》兩部行政規(guī)范性文件。但轉(zhuǎn)化的條件、程序、結(jié)果的處理等諸多事項仍缺乏規(guī)定，致使轉(zhuǎn)化的效率和效果不能得到保證。為了解決以上問題，實現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律之間的有序銜接，應(yīng)分別從黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定、審查以及轉(zhuǎn)化方面完善相關(guān)規(guī)定。

（一）劃分“共管”范圍各自的制定權(quán)限，側(cè)重合法合理性審查標準在黨內(nèi)規(guī)范性文件審查中的適用

“共管”范圍屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律相交叉的領(lǐng)域，二者皆有各自制定規(guī)則的權(quán)力。當不同的主體在同一領(lǐng)域均享有規(guī)則制定權(quán)時，科學(xué)合理地分配制定權(quán)尤為重要，否則“極易致使對效率的重視“淹滅”了對權(quán)力濫用的擔(dān)心”①陳曉楓：《中國憲法文化研究》，武漢大學(xué)出版社2014年版，第466頁。?！胺杀Ａ簟迸c“黨務(wù)保留”應(yīng)作為劃分二者權(quán)限的重要指標。黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定應(yīng)“止步”于《立法法》第8條規(guī)定的“法律保留”事項，且文件的制定應(yīng)嚴格控制在《備案規(guī)定》第2條規(guī)定的4種類型以內(nèi)，嚴禁“以文代法”，保證規(guī)范性文件不“越位”的同時，發(fā)揮法律“缺位”時規(guī)范性文件的“補位”作用。與此同時，國家法律也不應(yīng)涉足純粹的黨內(nèi)事務(wù)，黨內(nèi)事務(wù)的規(guī)則制定權(quán)應(yīng)專屬于黨的制定機關(guān)，國家法律應(yīng)做到“有所為有所不為”，即便是黨務(wù)事項存在規(guī)定上的空白，國家法律也不能越位補足，只能通過由立法機關(guān)行使建議權(quán)的方式，建議有關(guān)黨委可以先就該黨務(wù)事項制定黨內(nèi)規(guī)范性文件。

黨內(nèi)規(guī)范性文件與國法的銜接決定了在審查上應(yīng)突出與法有關(guān)的審查標準的適用，也就是對規(guī)范性文件的合法性和合理性進行審查②此處的合理性審查側(cè)重于文件內(nèi)容是否符合黨規(guī)的一般原理，而上面提到的合理性審查中的“理”是反映法治精神的一般法理。，但并不是說其他審查內(nèi)容不重要或可有可無，相反地，這樣做是為了使審查更具針對性和可行性，讓審查的結(jié)果變得更容易被接受。為了提高審查的準確性和保證審查效率的需要，應(yīng)對不同類型的黨內(nèi)規(guī)范性文件選擇適用不同的審查標準，具體做法如下：對貫徹執(zhí)行中央決策部署類的黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)突出合憲性審查，原因是中央決策部署總體上屬于黨做出的重大決策判斷，在黨內(nèi)具有最高的政治定位，黨的先進性和純潔性能夠保證此類決策的政治正確和方向正確，為了貫徹執(zhí)行中央決策部署制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件，不是再另行創(chuàng)設(shè)新的決策和主張，而只是僅就黨的重大決策判斷予以執(zhí)行，對此應(yīng)將貫徹執(zhí)行的過程作為審查的主要對象，對執(zhí)行的過程是否符合憲法“保障權(quán)利、約束權(quán)力”的基本精神做出判斷。指導(dǎo)推動經(jīng)濟社會發(fā)展類的黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)側(cè)重于合理性審查，原因是經(jīng)濟社會的發(fā)展離不開改革的推動，改革意味著突破現(xiàn)有規(guī)定創(chuàng)設(shè)新的規(guī)則，往往導(dǎo)致“改革”與“有據(jù)”之間張力明顯，而緩解二者緊張關(guān)系的唯一辦法則是對新規(guī)則引入合理性的審查，使通過審查的新規(guī)則能夠達到實質(zhì)法治的要求。涉及群眾切身利益的黨內(nèi)規(guī)范性文件雖直接涉及群眾切身利益，但規(guī)范性文件不會直接對群眾的權(quán)利帶來減損和義務(wù)的增加，對此，審查應(yīng)圍繞是否體現(xiàn)民主、平等、公正、人權(quán)、程序等憲法，法律所反映的精神實質(zhì)展開。加強和改進黨的建設(shè)方面的黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查應(yīng)重點強調(diào)合憲合法性，這是由黨的基本活動原則決定的，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，加強和改進黨的建設(shè)屬于黨內(nèi)活動，而且是我黨保持生機和活力的重要活動，理應(yīng)遵守憲法和法律并接受憲法和法律的嚴格審查。憲法和法律能夠確保黨的生機與活力得到最大限度的釋放，俗話說“按規(guī)則辦事才是最有效率的辦事方法”。黨的各項活動只有嚴格控制在憲法和法律的范圍內(nèi)，才能確保黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的高效性，保證行為的可接受性和行為結(jié)果的可持續(xù)性。

（二）確定黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為國法的類型

首先，應(yīng)明確規(guī)定黨內(nèi)規(guī)范性文件與國法之間可以轉(zhuǎn)化，但這種轉(zhuǎn)化是單向的，只能是黨內(nèi)規(guī)范性文件向國法的轉(zhuǎn)化。①有學(xué)者曾主張，法律可以轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)，最主要的理由是通過法治思維、精神貫徹于黨內(nèi)法規(guī)制定執(zhí)行的全過程，使法治信仰、法治權(quán)威在黨內(nèi)治理中得到強化與延伸。這種觀點不可取的主要原因是本末倒置，在制定黨內(nèi)法規(guī)之前先制定相關(guān)法律，是以高成本付出換取低成本的回報，同時，法律的穩(wěn)定性、可預(yù)期性難以保證。同理，將法律轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)規(guī)范性文件作為兩者銜接的一種方式也是不可取的。其次，確定轉(zhuǎn)化的類型，這是提高轉(zhuǎn)化質(zhì)量和轉(zhuǎn)化效率的重要保證，也是減少與國家法律規(guī)定不一致的重要前提。轉(zhuǎn)化類型應(yīng)結(jié)合黨內(nèi)規(guī)范性文件的4種基本類型予以確定，貫徹執(zhí)行中央決策部署類的黨內(nèi)規(guī)范性文件目的在執(zhí)行，而很多執(zhí)行工作離不開政府的推動；執(zhí)行內(nèi)容的重要性一般與其外在表現(xiàn)形式的位階成正比，因此如需轉(zhuǎn)化，此類規(guī)范性文件最適合轉(zhuǎn)化為行政法規(guī)。指導(dǎo)推動經(jīng)濟社會發(fā)展類的文件往往涉及經(jīng)濟社會改革的重大事項，因此，此類規(guī)范性文件最適合轉(zhuǎn)化為國家法律，因為由法律推動改革會讓改革進行的更加順利。涉及人民群眾切身利益的規(guī)范性文件在制定過程中奉行了“法律保留”的原則，在明確了制定法律與制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的界限之后，為充分發(fā)揮法律與規(guī)范性文件各自的作用，此類規(guī)范性文件應(yīng)保持原狀而不做轉(zhuǎn)化。加強和改進黨的建設(shè)方面的規(guī)范性文件主要規(guī)范黨務(wù)，不涉及國家事務(wù)的調(diào)整，所以也不存在轉(zhuǎn)化為法律的問題，如果條件成熟應(yīng)將其轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)。再次，規(guī)定轉(zhuǎn)化的主體、轉(zhuǎn)化的條件、轉(zhuǎn)化的程序、轉(zhuǎn)化保障的措施以及轉(zhuǎn)化后文件的處理等問題，其中應(yīng)適當擴大提出轉(zhuǎn)化申請主體的范圍，包括但不限于黨組織、一定數(shù)量的黨員、各級人大及常委會、黨政機關(guān)的聯(lián)合等。轉(zhuǎn)化的保障措施包括通過建立第三方評估主體對轉(zhuǎn)化進行評估，從而區(qū)分為應(yīng)當轉(zhuǎn)化而沒有及時轉(zhuǎn)化的情況處理與不應(yīng)當轉(zhuǎn)化而被轉(zhuǎn)化的情況處理。嚴格的轉(zhuǎn)化程序設(shè)計是黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為國家法律的根本保證，包括提出轉(zhuǎn)化申請的時間、對申請的審查及審查結(jié)果的處理，其中，審查程序應(yīng)作為轉(zhuǎn)化程序的重點，其決定著能否轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵問題。

四、黨內(nèi)規(guī)范性文件自身運行機制不健全的問題與應(yīng)對

黨內(nèi)規(guī)范性文件自身的良好運行需要對文件的制定、審查、清理各環(huán)節(jié)做出嚴謹周密的規(guī)定，使民主、程序、責(zé)任等法治價值貫穿于規(guī)范性文件運行的全過程。但目前“黨內(nèi)立法法”尚不完善，黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定無法可依，文件的審查與清理規(guī)定粗糙、簡單，難以滿足對制度供給的需求。

（一）黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定規(guī)定不科學(xué)

一是規(guī)范性文件的制定缺少科學(xué)具體的規(guī)劃。從目前黨內(nèi)規(guī)范性文件所規(guī)定的內(nèi)容看，往往過分偏重于某一方面或某一類型的文件，造成黨內(nèi)規(guī)范性文件在整體發(fā)展上不均衡。如在高壓反腐情勢下，加強和改進黨建方面的規(guī)范性文件就偏多，造成與其他方面的文件在數(shù)量上不成比例。二是制定主體之間缺少權(quán)限劃分，規(guī)范性文件的特殊價值得不到應(yīng)有體現(xiàn)。中央和地方兩級黨委就黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定權(quán)限沒有一個明確的界分，依照工作中的慣例一般認為，地方黨委制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件是對上級黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行，就地方黨委而言，很少有自主創(chuàng)設(shè)的空間，帶來的問題是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的積極性、主動性難以充分調(diào)動和激發(fā)。另外，在黨政機關(guān)聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件中，沒有對黨委、政府、黨政聯(lián)合各主體制發(fā)規(guī)范性文件的權(quán)限分別予以特別限制，容易產(chǎn)生黨內(nèi)規(guī)范性文件替代行政規(guī)范性文件即“以黨代政”的問題。

（二）黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查規(guī)定不合理

《備案規(guī)定》對黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查主體、范圍、程序做了統(tǒng)一規(guī)定，是黨內(nèi)備案審查工作的一大進步，但總共18條的《備案規(guī)定》首先從規(guī)定的數(shù)量上來講，就很難適應(yīng)和滿足實際工作的需要，本身就是一種不合理；其次，從規(guī)定的審查對象上看，沒有對黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查規(guī)定加以區(qū)分，這種合并規(guī)定的方式導(dǎo)致備案審查工作的可操作性降低，科學(xué)性打折，審查質(zhì)量難以保證；再次，從規(guī)定的具體內(nèi)容上看，確實存在某些不合理和不嚴謹?shù)牡胤健！秱浒敢?guī)定》第5條確定了中辦法規(guī)局為黨內(nèi)規(guī)范性文件審查主體①《備案規(guī)定》第5條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查工作由中央辦公廳負責(zé)，具體事務(wù)由中辦法規(guī)工作機構(gòu)辦理?！?，問題是作為唯一的文件審查主體，中辦法規(guī)局能否在規(guī)定時間內(nèi)完成審查工作？現(xiàn)實情況是省級以上黨委（包括省級）制定發(fā)布的黨內(nèi)規(guī)范性文件數(shù)量較多②宋功德教授在《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》一文中指出，目前，黨中央和省級黨委制定的規(guī)范黨組織和黨員的規(guī)范性文件約有2萬多件，但這2萬多件文件不包括省級以下各級黨委制定的大量的規(guī)范性文件。，如何使法規(guī)局原本就有限的精力投入到“文山文海”的文件審查中還能確保審查的質(zhì)量？尤其是在法規(guī)局的行政級別低于中央各部門及省級黨委的情況下，如何確保法規(guī)局在審查上級黨委制定的規(guī)范性文件時，不會受到級別干擾的同時還能保證審查的公平與公正？以上擔(dān)憂僅憑《備案規(guī)定》第5條恐怕難以解決。此外，《備案規(guī)定》第8條規(guī)定了報送機構(gòu)具有說明有關(guān)情況的義務(wù)，但在說明情況的期限上卻規(guī)定“報送機構(gòu)應(yīng)當在規(guī)定期限內(nèi)予以說明”，按照《備案規(guī)定》中上下規(guī)定間的邏輯關(guān)系很容易就推導(dǎo)出說明情況的期限應(yīng)當包括在備案審查期限30日之內(nèi)③《備案規(guī)定》第8條規(guī)定：中央辦公廳法規(guī)工作機構(gòu)在辦理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查事宜時，需要報送機構(gòu)說明有關(guān)情況的，報送機構(gòu)應(yīng)當在規(guī)定期限內(nèi)予以說明；第9條規(guī)定：中央辦公廳法規(guī)工作機構(gòu)應(yīng)當在收到報送備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件后30日內(nèi)完成備案審查。，但由于在說明情況的期限上缺乏明確且剛性的規(guī)定④《備案規(guī)定》第12條規(guī)定：“建立備案工作考核評價制度，對備案工作成績突出的單位和個人，按照有關(guān)規(guī)定予以表彰。對備案審查中發(fā)現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在的突出問題，可以在一定范圍內(nèi)通報?！憋@然此規(guī)定因欠缺強制性的懲戒措施和具體的獎勵辦法，可操作的空間極為有限。，致使審查超期的可能性大大增加。

（三）黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理規(guī)定不實用

黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理如同“檢測儀”，定期或不定期對規(guī)范性文件開展“健康體檢”，目的是避免因“僵尸文件”“古董文件”的積壓造成文件的“超重”和適用上的混亂。因此，從一定意義上來說，“黨內(nèi)法規(guī)的清理屬于特殊形式的黨內(nèi)法規(guī)的制定，因為清理的結(jié)果直接關(guān)系到相關(guān)文件的效力”⑤參見陳志英：《省級黨內(nèi)法規(guī)清理研究》，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第1期。。但非常遺憾地是，截至目前，關(guān)于黨內(nèi)規(guī)范性文件清理的規(guī)定只有2012年制定的《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》（以下簡稱“《意見》”）一部，規(guī)定每5年對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行一次集中清理，清理的標準包括不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致，對于清理的主體、清理后結(jié)果的公開以及公開的范圍等都沒有提及。顯然《意見》規(guī)定的簡單、籠統(tǒng)無助于實際清理工作的順利開展，無法建立一個立規(guī)良性循環(huán)的開放性系統(tǒng)，終將會影響到規(guī)范性文件的存在質(zhì)量。

對于黨內(nèi)規(guī)范性文件自身存在的這三個問題，應(yīng)分別從增加文件制定中的民主性、強化審查責(zé)任的追究與落實和完善文件的清理機制三個方面提出具體的解決措施。

（一）增加黨內(nèi)規(guī)范性文件制定的民主性

首先，要堅持“開門立規(guī)”，從制定黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)劃開始就要落實民主參與的原則，邀請相關(guān)專業(yè)、相關(guān)部門的黨內(nèi)外人士參與擬定，包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、黨務(wù)部門工作人員，法學(xué)專家、黨員代表、普通公民等與規(guī)劃有關(guān)或受之影響的主體。在制定具體的黨內(nèi)規(guī)范性文件時，應(yīng)積極聽取利益關(guān)系人的意見和建議，使黨組織、黨員、非黨組織和利益群眾的意志得到充分的表達，對涉及群眾切身利益的相關(guān)意見予以高度重視，并將意見采納情況及時反饋，對未被采納且較為集中的意見必須在起草中做出說明。其次，通過民主的形式制定權(quán)力清單，約束黨內(nèi)規(guī)范性文件制定主體的制定權(quán)。權(quán)力清單的內(nèi)容包括：何種情形下只能制定黨內(nèi)規(guī)范性文件不能制定黨內(nèi)法規(guī)；何種情形下只能制定黨內(nèi)規(guī)范性文件而不能制定行政規(guī)范性文件等。再次，民主的實現(xiàn)離不開監(jiān)督的保障，匯集黨內(nèi)、黨外的力量加強對制定主體進行監(jiān)督，防止因部門利益爭奪產(chǎn)生文件“打架”現(xiàn)象。另外，需要特別指出的是，規(guī)范性文件的制定也需要適度的集中，這樣做的邏輯基礎(chǔ)是黨內(nèi)規(guī)范性文件一般都具有很強的時效性，要對瞬息萬變的時代需求在最短時間內(nèi)做出判斷并予以回應(yīng)，缺少集中的民主非但不能保證規(guī)范性文件的時效，還降低了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，造成問題久拖不決，嚴重情況會影響到社會和諧穩(wěn)定的大局。

（二）提高現(xiàn)有黨內(nèi)規(guī)范性文件審查主體的地位，充實審查機構(gòu)建制，強化審查責(zé)任的追究與落實

規(guī)范性文件審查的主體應(yīng)限定于黨內(nèi)機關(guān)，黨外機關(guān)如人大機關(guān)、司法機關(guān)不宜作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查主體，即便是黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)規(guī)范性文件，也不宜引入黨外機關(guān)對其審查。①有學(xué)者指出，黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查主體應(yīng)在中央辦公廳法規(guī)局的基礎(chǔ)上增加人大等黨外機關(guān)作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查主體，試圖通過建立黨內(nèi)黨外二元聯(lián)動審查機制實現(xiàn)對黨政聯(lián)合制發(fā)的文件進行審查。參見林群中：《黨內(nèi)規(guī)范性文件審查問題及其解決思路》，《理論探索》2018第1期。這樣做主要基于以下兩方面的考慮：一是無論人大機關(guān)還是司法機關(guān)都是專門的法律機關(guān)，對制定、執(zhí)行法律文件具有較強的專業(yè)認知和較高的評判標準，而黨內(nèi)規(guī)范性文件不是法律文件，其本身的政策性與前瞻性決定了用法律的嚴格標準來衡量黨內(nèi)規(guī)范性文件并不科學(xué)；二是黨政機關(guān)聯(lián)合制發(fā)的文件雖然涉及政府，但制發(fā)的目的是為了貫徹黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，采取的措施也多為依靠和加強各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)且發(fā)文字號只有黨委沒有政府。綜上說明，黨外機關(guān)不宜也不便作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查主體。

“鑒于中央和地方黨委法規(guī)工作機構(gòu)與國家法制機構(gòu)相比規(guī)格普遍偏低，為適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的需要，建議條件成熟時適當提升黨委法規(guī)工作機構(gòu)的規(guī)格?！雹诶钪遥骸饵h內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究》，中國社會科學(xué)出版社2015年版，第121頁。中共中央辦公廳法規(guī)局的級別至少應(yīng)與黨內(nèi)規(guī)范性文件制定主體的級別相一致，否則下級機關(guān)在審查上級機關(guān)制定的文件時會“束手束腳”，很難保證審查結(jié)果的客觀與公正。除了要提高審查主體的行政級別，還應(yīng)增加人員編制、充實機構(gòu)配備。通過選調(diào)、考試等方式優(yōu)先選拔具有相關(guān)工作經(jīng)驗的專業(yè)人員補充到現(xiàn)有的審查隊伍中，并按照規(guī)范性文件的內(nèi)容類型對審查工作進行二次分工，滿足文件審查的專業(yè)化、專門化要求。

建立黨內(nèi)規(guī)范性文件責(zé)任追究制：（1）增加黨內(nèi)規(guī)范性文件只要違法，文件制定者就應(yīng)當負責(zé)的規(guī)定；（2）建立備案機關(guān)及其相關(guān)人員的責(zé)任追究機制。備案行為既是文件備案機關(guān)的權(quán)力同時也是備案機關(guān)的義務(wù)，因此，追究備案機關(guān)及其相關(guān)人員的責(zé)任可通過以下途徑開展：一是隨時公開備案情況，將接受備案的文件目錄、不予備案的文件目錄及理由說明予以公開；二是備案機關(guān)受同級黨委的監(jiān)督，定期向同級黨委報告工作。前者通過監(jiān)督主要對備案不力的部門及領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生政治責(zé)任；后者可以通過工作考核對備案不力的部門及領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生行政責(zé)任。此外，報備工作也是公文流轉(zhuǎn)處理工作，對外不產(chǎn)生直接影響，對具有雙重身份的報備主體可根據(jù)《公務(wù)員處分條例》的規(guī)定，對于明知該報送而不報送的行為追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任，給予行政處分。

（三）完善黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理機制，嚴把文件的“出口關(guān)”

首先，規(guī)定黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理主體，即解決文件有誰負責(zé)清理的問題。依據(jù)目前黨內(nèi)法規(guī)的清理規(guī)定，一般遵循“誰制定誰清理”的原則，這一原則同樣適用于黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理，即黨內(nèi)法規(guī)的清理機關(guān)同時也是黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理機關(guān)，這樣做的優(yōu)勢是一旦發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)存在不一致便能及時進行修改或清理，保證黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)在統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，不足是規(guī)范性文件是否存在合法性問題不能在第一時間做出準確判斷，因此，需要在原有制定機關(guān)作為清理主體的基礎(chǔ)上，增加中共中央辦公廳法規(guī)局作為文件的清理機關(guān)①中共中央辦公廳法規(guī)局在備案審查工作中積累了豐富的工作經(jīng)驗，對合憲、合法等法律問題有較強的敏感度，能夠滿足清理工作中對是否合憲合法的判斷要求。，解決清理中文件存在的合法性問題，彌補清理主體的不足。其次，清理標準應(yīng)具體化為合法性與合理性兩個標準。合法性標準中的法既包括憲法、法律，也包括黨章、黨規(guī)、上級黨內(nèi)規(guī)范性文件；合理性標準主要是判斷文件是否存在與時代脫節(jié)的問題，如果不能滿足時代發(fā)展的需要或文件所承載的階段性任務(wù)已完成，此時的文件應(yīng)被清理。再次，黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理方式與黨內(nèi)法規(guī)的清理方式一樣②有學(xué)者建議將黨內(nèi)法規(guī)的清理方式確定為“以適時清理為主，集中清理為補充”，除此之外要結(jié)合全面清理與專項清理、事前清理與事后清理等清理方式，實現(xiàn)清理方式的多元化。參見王建芹、農(nóng)云貴:《黨內(nèi)法規(guī)清理的反思與法治化重建》，《 學(xué) 術(shù) 探 索》2017第12期。，但基于時代性與靈活性的要求，黨內(nèi)規(guī)范性文件在清理方式的選擇上應(yīng)更加傾向于適時性的清理，也就是說清理的時間間隔越短，規(guī)范性文件的時效性會越強，清理工作就越有意義。最后，黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理結(jié)果應(yīng)及時公開，將廢止的、宣布失效的、繼續(xù)有效的規(guī)范性文件集中予以公開，如果不公開必須要說明理由。

五、結(jié)語

黨內(nèi)規(guī)范性文件在法治化過程中仍舊面臨諸多問題亟待解決，諸如，如何建立黨內(nèi)規(guī)范性文件的事前、事后評估機制，提高文件的制定質(zhì)量；如何完善黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查程序，銜接黨內(nèi)法規(guī)、國家法律的備案審查程序；如何保證符合條件的黨內(nèi)規(guī)范性文件及時轉(zhuǎn)化為黨規(guī)、國法，具體的條件、程序應(yīng)如何設(shè)定，等等，眾多問題的存在說明黨內(nèi)規(guī)范性文件的法治化不是一蹴而就的，需要將法治思維、法治方式植入到黨內(nèi)規(guī)范性文件的發(fā)展過程中，而這一個過程本身也是豐富和完善具有中國特色社會主義法治的過程。