楊 倩

(上海政法學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 201701)

一、環(huán)境公共信托概述

(一)起源與發(fā)展

公共信托的理念最早可追溯至羅馬法。羅馬法將物分為財(cái)產(chǎn)物和非財(cái)產(chǎn)物，非財(cái)產(chǎn)物又分為神法物和人法物，人法物包括共用物、公有物和公法人物，并將空氣、流動(dòng)的水和海岸定義為共用物，納入信托財(cái)產(chǎn)的范圍。羅馬法為現(xiàn)代信托制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)?，F(xiàn)代信托制度來源于英國(guó)制度或由英國(guó)制度演化而來的美國(guó)制度。[1]英國(guó)現(xiàn)代信托制度的發(fā)展源于遺產(chǎn)繼承問題，英國(guó)的教徒在去世后會(huì)將財(cái)產(chǎn)捐給教會(huì)且教會(huì)不需要繳遺產(chǎn)稅，這觸犯了君主和政府的利益，于是英國(guó)規(guī)定公民去世后把土地遺贈(zèng)給教會(huì)必須經(jīng)君主和諸侯的許可，否則就予以沒收。為了規(guī)避這一規(guī)定，公民把土地轉(zhuǎn)給第三人管理，但收益由教會(huì)享有。這是現(xiàn)代信托制度的原型，確立了信托制度中的三方主體地位。[2]美國(guó)公共信托制度是對(duì)英國(guó)信托制度的繼受和發(fā)展。20世紀(jì)60年代末現(xiàn)代環(huán)保主義運(yùn)動(dòng)興起，眾多學(xué)者開始探討環(huán)境保護(hù)的理論機(jī)制，約瑟夫·薩克斯發(fā)表了題為《自然資源法中的公共信托理論：有效的司法干預(yù)》的文章，提出將公共信托運(yùn)用到自然資源領(lǐng)域。至此，信托運(yùn)用到了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，形成了環(huán)境公共信托制度，為保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)利提供了理論基礎(chǔ)，對(duì)政府環(huán)境權(quán)力的限制提供了理論依據(jù)。

(二)環(huán)境公共信托的內(nèi)容

1.主體及其權(quán)利、義務(wù)

信托存在三方主體，委托人、受托人和受益人。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境公共信托是一項(xiàng)特殊的信托制度，特殊之處在于其委托人和受益人均是全體公民(包括后代人)。[3]本研究認(rèn)為，環(huán)境公共信托也存在三方主體，委托人是不包含后代人的全體公民，因?yàn)楹蟠瞬荒軌蛳碛袡?quán)利、承擔(dān)義務(wù)，受托人是國(guó)家(即政府)，受益人是包括后代人的全體公民。

全體公民作為委托人，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)擁有實(shí)際的所有權(quán)，受托人的管理、決策要受到全體公民意志的制約。政府作為受托人，其權(quán)力來源于全體公民通過法律形式的授予，享有對(duì)自然資源的管理權(quán)；受托人需承擔(dān)忠誠(chéng)義務(wù)，對(duì)于自然資源的配置和保護(hù)應(yīng)以自然資源的生態(tài)價(jià)值為判斷標(biāo)準(zhǔn)，不可過分追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以委托人的利益為準(zhǔn)，不可存在私人利益，只要存在利益沖突，不管政府是否真心誠(chéng)意地為受益人之利益而行動(dòng)，也不管其行為本身是否實(shí)際上對(duì)受益人不利，根據(jù)公共信托，政府這種配置信托資產(chǎn)的行為都是無效的。[4]

2.信托的財(cái)產(chǎn)范圍

公共信托的財(cái)產(chǎn)范圍與信托的歷史淵源有關(guān)。公共信托最初的發(fā)展是為了便于航行，最早的信托財(cái)產(chǎn)就是海灘。航運(yùn)是當(dāng)時(shí)的主要交通方式，為了促進(jìn)商業(yè)的發(fā)展，必須保障水域?qū)γ總€(gè)人都能平等地適用。推動(dòng)公共信托發(fā)展道路上的幾個(gè)重大案例都與海灘的使用權(quán)有關(guān)，如Arnold訴Mundy一案(此案被認(rèn)為是美國(guó)歷史上首例公共信托案件)，以及Martin訴Waddell一案。通航水域和海域是最先被確定為信托財(cái)產(chǎn)的自然資源，英國(guó)采用“潮汐規(guī)則”，美國(guó)采用“適航性”的標(biāo)準(zhǔn)來確定公共通航水域即信托財(cái)產(chǎn)的范圍。[5]隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，其他方面的自然資源也逐步納入信托財(cái)產(chǎn)的范圍?，F(xiàn)在美國(guó)環(huán)境公共信托的財(cái)產(chǎn)范圍還包括非通航水域和溪流，以及公園、陸地、濕地及野生動(dòng)物。

(三)價(jià)值意義

環(huán)境公共信托理論是公民環(huán)境權(quán)的基礎(chǔ)。由于全體公民是自然資源的實(shí)際所有權(quán)人，全體公民有權(quán)對(duì)政府(法律上的所有權(quán)人)處分自然資源的行為進(jìn)行監(jiān)督和限制。這就需要政府對(duì)有關(guān)自然資源的信息進(jìn)行公開以保障公民的知情權(quán)；政府重要的環(huán)境決策和行為需要公民參與和監(jiān)督，即公眾有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；當(dāng)政府對(duì)自然資源的處分權(quán)行使不當(dāng)時(shí)，公眾有救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)進(jìn)行復(fù)議或訴訟。

環(huán)境公共信托理論既明確了政府作為環(huán)境資源保護(hù)與管理主體的法律地位，又設(shè)置了防止政府濫用公共信托財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督制約機(jī)制。[6]立法、行政不當(dāng)，公民、環(huán)保團(tuán)體可提起訴訟。環(huán)境公共信托理論是環(huán)境公益訴訟的理論源泉。

環(huán)境公共信托理論是政府對(duì)自然資源行使處分權(quán)的理論依據(jù)。環(huán)境公共信托理論將政府作為自然資源法律上的所有權(quán)人，使政府行使自然資源處分權(quán)具有合理性。環(huán)境公共信托制度對(duì)我國(guó)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)良好生態(tài)環(huán)境大有裨益，是合乎現(xiàn)實(shí)的理性選擇。[7]

二、我國(guó)建立環(huán)境公共信托制度存在的法律障礙

(一)現(xiàn)有法律規(guī)定模糊

1.關(guān)于信托制度的法律規(guī)定

我國(guó)于2001年頒布并實(shí)施了《中華人民共和國(guó)信托法》(以下簡(jiǎn)稱《信托法》)，對(duì)信托的法律關(guān)系做了詳細(xì)規(guī)定，從此信托有了法律依據(jù)?！缎磐蟹ā吩谧詈笠徽乱?guī)定了公益信托，其中第六十條規(guī)定，為“發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境”的公益目的而設(shè)立的信托，屬于公益信托。第六十二條規(guī)定，公益信托的受托人須經(jīng)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，但并未對(duì)公益信托的主、客體做出具體規(guī)定，而且公益信托的受托人指的是企業(yè)，并未提及政府。第六十三條對(duì)公益信托財(cái)產(chǎn)的收益做了約束性規(guī)定，這與環(huán)境公共信托的要求相一致。環(huán)境公共信托要求對(duì)自然資源的使用、處分得到的收益屬于全體公民，對(duì)收益的處分受全體公民意志的限制并受惠于全體公民。我國(guó)《信托法》已對(duì)信托做了較為細(xì)致的規(guī)定，公益信托及環(huán)境公共信托有了萌芽，發(fā)展并完善兩者是《信托法》的應(yīng)有目標(biāo)。

2.關(guān)于自然資源產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)定

自然資源產(chǎn)權(quán)制度是信托制度的基礎(chǔ)，明確國(guó)家所有和全民所有的關(guān)系，明晰自然資源產(chǎn)權(quán)是我國(guó)立法要解決的問題?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！钡谑畻l規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》)中僅第二條對(duì)資源的種類進(jìn)行了列舉式規(guī)定，對(duì)于其產(chǎn)權(quán)歸屬并未進(jìn)行規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有即是由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)家所有土地的所有權(quán)。上述法律規(guī)定的國(guó)家所有、集體所有、全民所有，不僅沒有明晰自然資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，反而造成了理解和實(shí)踐的混亂。我國(guó)學(xué)界對(duì)此有不同的認(rèn)識(shí)。一是認(rèn)為在公有制國(guó)家,國(guó)家所有權(quán)與全民所有制是兩個(gè)密切相關(guān)的概念，前者是上層建筑，后者是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這里的“全民所有”是以維護(hù)全民所有制為價(jià)值取向，從國(guó)家所有權(quán)主體的全民性出發(fā)，確認(rèn)其權(quán)利主體是全體人民。[8]二是從信托的角度出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家所有即全民所有是確認(rèn)了自然資源的雙重所有權(quán)屬性，國(guó)家是自然資源法律上的所有權(quán)人，全體公民是實(shí)際上的所有權(quán)人，全民所有是國(guó)家所有的基礎(chǔ)，國(guó)家所有是全民所有的保障。[9]因此，應(yīng)盡快以統(tǒng)一明確的制度規(guī)定明晰自然資源產(chǎn)權(quán)。

(二)公眾在環(huán)境立法中的缺位

《憲法》規(guī)定的自然資源歸國(guó)家所有即全民所有，本質(zhì)上是對(duì)國(guó)家所有權(quán)的限制。但一些地方政府認(rèn)為,自然資源歸國(guó)家所有，據(jù)此對(duì)其開發(fā)、利用資源的行為賦予了合法性基礎(chǔ)。尤其是近年來房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，土地資源成為地方GDP發(fā)展的關(guān)鍵。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，一些地方政府將靠湖靠海的土地資源高價(jià)售賣，填湖填海對(duì)于當(dāng)?shù)氐臍夂?、生態(tài)等都造成了影響。武漢之前被稱為“百湖之市”，現(xiàn)如今市內(nèi)的湖泊僅存38個(gè)；大連不斷填海，天然海岸線遭到破壞，抵御臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害的功能大大減弱。[9]正因?yàn)榄h(huán)境公共信托理論未在我國(guó)建立，所以公眾未能正確理解“自然資源歸國(guó)家所有即全民所有”這句話的含義，主人翁意識(shí)還未樹立，地方政府的行為未能受到有效的制約，造成了環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)。

長(zhǎng)期以來公眾對(duì)自然資源的重視不足。一是公眾未認(rèn)識(shí)到自己的所有權(quán)人地位，認(rèn)為自然資源是國(guó)家的，應(yīng)該歸國(guó)家管，環(huán)境惡化也是因?yàn)閲?guó)家的政策、行為、監(jiān)管不力。二是公眾環(huán)境意識(shí)、環(huán)保理念缺失，認(rèn)為大氣、水等自然資源是無償?shù)摹９娏?xí)慣于無償利用大氣、陽光、水，認(rèn)為它們就應(yīng)該是這樣被永續(xù)利用的，不會(huì)減少、不會(huì)變質(zhì)、不會(huì)枯竭。公眾未認(rèn)識(shí)到自然資源的生態(tài)價(jià)值。同樣，政府也理所當(dāng)然地認(rèn)為自己擁有自然資源的所有權(quán)，在對(duì)自然資源的使用、處分、收益方面未聽取公眾的意見,也未反映公眾的意向。我國(guó)《環(huán)保法》第五章規(guī)定了信息公開和公眾參與，主要對(duì)政府的信息公開義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，其中第五十三條對(duì)公眾參與做了原則性規(guī)定，第五十六條規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目的公眾參與。要扭轉(zhuǎn)這種局面、改變公眾的思想，就要在法律中適用環(huán)境公共信托理論，從法律上確認(rèn)全體公民對(duì)自然資源的所有權(quán),只有公眾認(rèn)識(shí)到自己的主體地位，才會(huì)像保護(hù)個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)一樣保護(hù)自然資源這一社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)。在法律層面確認(rèn)國(guó)家是自然資源法律上的所有權(quán)人，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)自然資源所有權(quán)的行使是基于全體公民的委托，反映全體公民的意志，受全體公民的監(jiān)督。

(三)環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定不完善

環(huán)境公益訴訟制度的建立離不開公共信托理論的支撐。要明確的是，環(huán)境公共信托就是要確認(rèn)全體公民自然資源所有權(quán)人的地位，防止政府的政策、行為對(duì)自然資源的破壞。從環(huán)境公共信托的起源和發(fā)展可以看出，強(qiáng)調(diào)公民的所有權(quán)，并不是壓縮政府對(duì)自然資源的監(jiān)督管理等行政權(quán)力，而是對(duì)政府關(guān)于自然資源的不當(dāng)開發(fā)、利用等處分權(quán)的限制。我國(guó)《環(huán)保法》第二、第三、第四章分別規(guī)定了國(guó)家的監(jiān)督管理權(quán)，保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù),以及防止污染和其他公害的義務(wù)。需要明確的是,這些權(quán)利和義務(wù)與環(huán)境公共信托理論并不相悖。第五十八條規(guī)定了救濟(jì)權(quán)，但只提到了符合條件的環(huán)保團(tuán)體可以提起環(huán)境公益訴訟，未將訴訟權(quán)利賦予全體公民。從上述法律規(guī)定可以看出，我國(guó)法律中有關(guān)自然資源的保護(hù)規(guī)定過分強(qiáng)調(diào)國(guó)家的行政權(quán)力，對(duì)國(guó)家處分自然資源的行為缺乏法律約束和公民監(jiān)督，以公共信托指導(dǎo)環(huán)境公益訴訟制度的完善，擴(kuò)大訴訟主體范圍，能夠更大程度地保障自然資源生態(tài)價(jià)值的救濟(jì)。

三、突破環(huán)境公共信托制度建立的法律障礙之對(duì)策

(一)立法上的統(tǒng)一和完善

我國(guó)應(yīng)進(jìn)行立法上的統(tǒng)一，將《憲法》《環(huán)保法》及其相關(guān)法中關(guān)于自然資源的定義、種類等予以統(tǒng)一。立法上的統(tǒng)一是環(huán)境公共信托理論適用于我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的第一步。

自然資源作為全體公民的財(cái)產(chǎn)，是關(guān)系公民生存和國(guó)家發(fā)展的重要資源，自然資源的受托人必須由立法機(jī)構(gòu)以法律形式進(jìn)行規(guī)定，設(shè)定合理明確的標(biāo)準(zhǔn)，禁止隨意委托和轉(zhuǎn)委托。受托機(jī)構(gòu)(政府)必須有資質(zhì)和能力管理和保護(hù)信托財(cái)產(chǎn)，尤其是自然資源這一特殊的財(cái)產(chǎn)。它的委托主體不特定，覆蓋面廣，管理涉及的機(jī)構(gòu)眾多，保護(hù)的成本大。這就需要以法律形式對(duì)環(huán)境公共信托的委托人、受托人和信托財(cái)產(chǎn)加以規(guī)定。

《信托法》第二十四條對(duì)信托中受托人的條件進(jìn)行了規(guī)定，第六十二條規(guī)定公益信托的受托人應(yīng)經(jīng)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。可見，《信托法》規(guī)定的信托(包括公益信托)主體不包括國(guó)家，立法時(shí)，可在公益信托受托人的規(guī)定中增加國(guó)家。《信托法》第七十三條規(guī)定，公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)違反本法規(guī)定的，委托人、受托人或者受益人有權(quán)向人民法院起訴?？梢姡缎磐蟹ā分形腥藫碛袑?duì)受托人的解任權(quán)，而環(huán)境公益信托中的委托人只有政府，顯然對(duì)政府不能行使這一權(quán)利。若政府行為違反公益信托原則，損害公共利益，公眾則可通過復(fù)議或訴訟的方式行使主體權(quán)利。我國(guó)應(yīng)在《信托法》第七十三條中增加政府為公益信托的被告，以保障公民的救濟(jì)權(quán)。自然資源的種類是不斷變化的，立法不可能將資源種類全部列舉，但我們可以對(duì)自然資源進(jìn)行分類，從而確定哪一類或符合哪一標(biāo)準(zhǔn)可以作為信托財(cái)產(chǎn)，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的常見類型或準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的管理收益建立專項(xiàng)基金，交于專門的機(jī)構(gòu)(可以是信托機(jī)構(gòu)，也可以是環(huán)境保護(hù)相關(guān)機(jī)構(gòu))管理，將收益公開，讓全體公民的財(cái)產(chǎn)收益透明化。

(二)以法律形式保障公民環(huán)境權(quán)

公民作為自然資源的實(shí)際所有權(quán)人，享有知悉資源真實(shí)狀況的權(quán)利。美國(guó)政府為履行資源信息披露義務(wù)、保障公民的知情權(quán)，制定了一個(gè)詳細(xì)的方法計(jì)算自然資源的貨幣價(jià)值，并以之作為計(jì)算自然資源損失的依據(jù)。[10]為了披露自然資源的完整信息，委托人需要對(duì)信托資產(chǎn)的種類、數(shù)目等完全知悉，即國(guó)家需要對(duì)自然資源的真實(shí)狀況進(jìn)行調(diào)查，及時(shí)向全體公民公開，這不僅是保障公民的知情權(quán)，也是對(duì)國(guó)家管理權(quán)的限制，是信托制度的應(yīng)有之義。信托制度要求對(duì)受托人的自然資源管理行為進(jìn)行約束和監(jiān)督，使其資源配置行為完全是基于委托人的利益，杜絕出于私人目的的行為。

目前我國(guó)公眾參與情況不容樂觀，根源在于公民的環(huán)境主人翁意識(shí)不強(qiáng)，同時(shí)《憲法》對(duì)全民所有的規(guī)定模糊。公共信托是激發(fā)公眾參與的基礎(chǔ)性理論，以公共信托為理論基礎(chǔ)制定我國(guó)的環(huán)境立法，從全民所有的角度來對(duì)資源進(jìn)行管理，可以使公眾認(rèn)識(shí)到其所有權(quán)人的地位，并以法律的形式保障公民通過公眾參與等形式來實(shí)現(xiàn)其實(shí)際上的所有權(quán)，還便于對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行制約。公眾參與是公民環(huán)境權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是環(huán)境公共信托的應(yīng)有之意。對(duì)于公共事務(wù)，公眾有一種“搭便車”心理，對(duì)公布的環(huán)境信息漠不關(guān)心，認(rèn)為受影響的并非自己，不想浪費(fèi)時(shí)間參與調(diào)查或出席座談會(huì)。[11]提高全體公民對(duì)環(huán)境的主人翁意識(shí)，是公眾參與的前提；同樣，公眾參與是保護(hù)全體公民自然資源所有權(quán)人地位的一項(xiàng)具體制度。

環(huán)境公共信托是公民環(huán)境權(quán)的理論來源。環(huán)境公共信托理論要求全體公民享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)等環(huán)境權(quán)，而全體公民的參與權(quán)是環(huán)境權(quán)的核心。公眾的環(huán)境參與權(quán)以知情權(quán)為前提，這就要求政府對(duì)有關(guān)自然資源的政策和行為公開化、透明化，以使公眾能夠方便知曉；公眾對(duì)有關(guān)自然資源使用、處分的政策和行為予以關(guān)注，充分體現(xiàn)全體公民的委托人身份和國(guó)家的受托人身份。公眾參與和自然資源有關(guān)的座談會(huì)、聽證會(huì)，提出自己的觀點(diǎn)，建言建議。監(jiān)督權(quán)是公眾參與權(quán)的延續(xù)，是對(duì)違背公眾意愿及損害自然資源的行為進(jìn)行監(jiān)督、指正。救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)是對(duì)全體公民自然資源所有權(quán)人地位的保障，對(duì)造成或有可能造成自然資源損害的行為提起復(fù)議、訴訟。救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)也是公民提起環(huán)境訴訟的理論基石，同時(shí)保障全體公民的委托人和受益人地位。法律的缺位導(dǎo)致公民環(huán)境權(quán)得不到保障，我國(guó)立法應(yīng)在《環(huán)保法》信息公開和公眾參與一章中明確規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)。

(三)環(huán)境公益訴訟信托制度的建立

《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《民訴法》)第一百一十九條規(guī)定，原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?？梢姡崞鹪V訟要求有直接利害關(guān)系?！缎磐蟹ā返谑臈l規(guī)定，受托人因承諾信托而取得的財(cái)產(chǎn)是信托財(cái)產(chǎn)?？芍磐械目腕w是財(cái)產(chǎn)即實(shí)體權(quán)利，環(huán)境公共信托的客體也是自然資源這一社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)。

訴訟信托是指依據(jù)法律的規(guī)定或約定,委托人將實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利轉(zhuǎn)移給受托人,由受托人以訴訟當(dāng)事人的身份進(jìn)行訴訟,訴訟利益歸于受益人的一種信托制度。[12]訴訟要求有直接利害關(guān)系，所以要求委托人同時(shí)轉(zhuǎn)移實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利。這是對(duì)訴訟和信托的雙重發(fā)展。

基于訴訟信托產(chǎn)生了公益訴訟信托。根據(jù)《民訴法》第五十五條的規(guī)定，目前我國(guó)法律規(guī)定的公益訴訟類型只有環(huán)境公益訴訟和維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益公益訴訟，且只有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！董h(huán)保法》第五十八條規(guī)定了可提起環(huán)境公益訴訟的有關(guān)社會(huì)組織的條件。黨的十八屆四中全會(huì)提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與自然資源的損害并無直接利害關(guān)系，法律賦予其提起訴訟的主體資格，依據(jù)為環(huán)境公共信托理論；同樣，依據(jù)環(huán)境公共信托理論，可以將環(huán)境公益訴訟的主體擴(kuò)大到政府(即行政機(jī)關(guān))和全體公民。行政機(jī)關(guān)是對(duì)自然資源進(jìn)行處分、管理的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行行政許可，發(fā)布行政命令，制定環(huán)境政策。當(dāng)行政機(jī)關(guān)有關(guān)自然資源的政策、行為導(dǎo)致環(huán)境損害發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)彌補(bǔ)其錯(cuò)誤，并不僅僅是對(duì)環(huán)境損害行為人進(jìn)行財(cái)產(chǎn)處罰，還要彌補(bǔ)自然資源的生態(tài)損失。當(dāng)自然資源遭受損害時(shí)，直接利害關(guān)系人可以提起普通民事訴訟，也可以提起環(huán)境民事訴訟；若無直接利害關(guān)系人，全體公民作為自然資源的實(shí)際所有權(quán)人，均可提起訴訟。當(dāng)然，公民提起環(huán)境公益訴訟一方面需要增強(qiáng)公民的所有權(quán)人意識(shí)，另一方面需要建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，如有利于原告的訴訟費(fèi)用制度、對(duì)原告進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)等，另外還應(yīng)建立專門的證據(jù)制度、訴訟參與制度及特殊的救濟(jì)方式等。[13]建立環(huán)境公益訴訟信托制度，使檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟有理論支持，并可將提起訴訟的主體擴(kuò)大到全體公民及行政機(jī)關(guān)。

四、結(jié)語

環(huán)境公共信托制度是環(huán)境問題惡化到一定地步時(shí)，為了抑制政府對(duì)自然資源的肆意妄為(例如美國(guó)莫諾湖案)而提出的將公共信托運(yùn)用到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的創(chuàng)新型制度。經(jīng)過多年的實(shí)踐，環(huán)境公共信托制度已經(jīng)發(fā)展成為一項(xiàng)成熟的制度，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域所起的作用不容忽視。目前我國(guó)法律并沒有對(duì)此做出規(guī)定，且存在建立此制度的法律障礙，如法律規(guī)定缺失、相應(yīng)權(quán)利保障不到位等。相關(guān)部門應(yīng)突破這些法律障礙，找到應(yīng)對(duì)之策，推動(dòng)環(huán)境公共信托制度在我國(guó)的建立，以期更好地治理和保護(hù)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境。