潘春玲

（中國農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院，北京100084）

一、問題的提出

對領導干部的監(jiān)督，實質(zhì)上是對權力的監(jiān)督[1]。加強權力監(jiān)督，是防治腐敗的關鍵環(huán)節(jié)[2]。領導干部手握重要權力，在管黨治黨中處于關鍵地位，能否善用公共權力，實施對公共事務的有效管理[3]，對黨和國家各項事業(yè)的發(fā)展具有重要影響。黨的十八大之后，加強對黨的領導干部特別是主要領導干部的監(jiān)督始終是黨內(nèi)監(jiān)督的重點工作。習近平總書記在十九大報告中強調(diào)，必須嚴明黨的紀律，健全黨和國家監(jiān)督體系，加強對黨員領導干部的日常管理監(jiān)督[4]。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》也提出，重點加強對高級干部、各級主要領導干部的監(jiān)督，完善領導班子內(nèi)部監(jiān)督制度，破解對“一把手”監(jiān)督和同級監(jiān)督難題[5]?？梢哉f，加強領導干部監(jiān)督，防止權力濫用，是推進全面從嚴治黨的重要舉措。

總體來說，當前不論在理論研究上還是在實踐工作中，關于如何對領導干部進行有效的監(jiān)督，已經(jīng)有了諸多探索成果。但隨著全面從嚴治黨所面臨的形勢不斷變化發(fā)展，對領導干部的監(jiān)督必須要持續(xù)加強，領導干部監(jiān)督工作依然面臨著一些困境和挑戰(zhàn)，進一步推動領導干部監(jiān)督工作需要尋找破解領導干部監(jiān)督困境的新路徑。

領導干部監(jiān)督涉及到監(jiān)督主體和監(jiān)督客體兩大要素，同時也包括監(jiān)督手段、監(jiān)督環(huán)節(jié)等因素。而以監(jiān)督主體和監(jiān)督客體兩大要素為著力點，對于推動整個監(jiān)督工作具有關鍵作用。當前，領導干部監(jiān)督工作更多地是注重如何提高監(jiān)督主體的主觀能動性，以便及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題。然而，作為監(jiān)督客體的領導干部，其具有什么樣的特征將直接影響到監(jiān)督效果。將監(jiān)督工作的關注點轉向監(jiān)督客體，通過對監(jiān)督客體某些特征的研究來尋找解決監(jiān)督困境的新辦法不啻為一種新思路。

從某種程度上來說，監(jiān)督客體即領導干部對自身思想、行為的刻意掩飾、深度隱藏已成為當前監(jiān)督領導干部的重要障礙。這種行為形似“迷霧”，為領導干部披上了“防護外衣”，使監(jiān)督主體難以辨別真假，進而影響監(jiān)督工作的開展。而這種行為特征，恰恰是“兩面人”所具有的。黨的十八大以來，黨中央查處的違紀違規(guī)領導干部中，其中不少是“兩面人”[6]?？梢姡I導干部腐敗問題的存在與“兩面人”問題是有密切聯(lián)系的。而從“兩面人”的特性來看，“兩面人”問題的存在也在較大程度上增加了領導干部監(jiān)督的難度，影響了領導干部監(jiān)督的效果?；诖?，加強領導干部監(jiān)督，可以以加強“兩面人”監(jiān)督作為突破口，減少監(jiān)督工作的障礙，進而提高監(jiān)督工作的效能。

二、當前領導干部監(jiān)督存在的困境：以“兩面人”問題為視角

從一定程度上來說，干部監(jiān)督工作首要解決的是信息不對稱的問題，監(jiān)督工作本身就是要發(fā)現(xiàn)已經(jīng)存在的問題或可能存在的問題，打破“信息黑箱”，使領導干部權力運行過程透明化、公開化。而“兩面人”問題的存在會加劇監(jiān)督信息的不對稱，成為制約領導干部監(jiān)督工作成效的重要因素。

（一）“兩面人”特性導致領導干部監(jiān)督工作出現(xiàn)偏差

“兩面人”是一種形象的說法，并沒有明確的界定。關于什么是“兩面人”，不同時期黨的領導人有過相關表述。毛澤東曾明確指出，“兩面人”一般表現(xiàn)為“當面不說，背后亂說；開會不說，會后亂說”[7]（P359），“說的是馬克思主義，行的是自由主義；對人是馬克思主義，對己是自由主義。兩樣貨色齊備，各有各的用處”[7]（P361）。習近平也對“政治上的兩面人”進行了描述：人前會上信誓旦旦講“四個意識”、高調(diào)表態(tài)，而私下里卻妄議中央、不貫徹黨中央路線方針政策的人；口口聲聲堅定“四個自信”、信仰馬克思主義，而背后在大是大非問題上態(tài)度曖昧、立場不穩(wěn)的人；高談闊論國家前途命運，而背地里卻一遇到個人名譽地位就牢騷滿腹、怨恨組織的人；領導面前卑躬屈膝、阿諛奉承、溜須拍馬，而在下屬和群眾面前卻趾高氣揚、盛氣凌人、不可一世的人[8]。總體來說，“兩面人”的本質(zhì)特征集中表現(xiàn)為對黨、對國家、對人民不忠誠不老實，在表面上忠于黨、忠于國家、忠于人民，而實際上卻為了個人利益而不惜損害黨、國家和人民的利益。

在實際生活中，“一些政治上的兩面人，裝得很正，藏得很深，有很強的隱蔽性和迷惑性”[8]。例如，山東省委原常委、濟南市委原書記王敏常把“守紀律講規(guī)矩”掛在嘴上，“一面大談廉潔，一面大肆斂財”“一面嚴責身邊工作人員，一面驕縱親屬子女”“一面高談理想主義，一面丟棄黨性原則”，這些“障眼法”迷惑了他人[9]。這無疑增加了領導干部監(jiān)督工作的難度，直接表現(xiàn)為較難掌握領導干部刻意掩蓋的信息，導致獲取的信息是不全面甚至是不真實的，從而產(chǎn)生信息偏差，進而影響監(jiān)督成效。

因此，有效監(jiān)督領導干部，不僅要解決方式方法問題，還要解決如何看到部分領導干部“另一面”的問題。及時識別出部分領導干部身上的“兩面人”特性、逐漸縮小信息不對稱的“距離”，這既是領導干部監(jiān)督需要關注的難點問題，也是當前加強領導干部監(jiān)督工作的重要著力點。

（二）基于“兩面人”問題反映出來的領導干部監(jiān)督困境

“兩面人”問題的存在，表明領導干部監(jiān)督存在盲區(qū)，為其“表演”創(chuàng)造了一定空間。結合“兩面人”問題產(chǎn)生的原因，從監(jiān)督角度來看，當前領導干部監(jiān)督存在的困境主要包括自律困境、機制困境和方法困境。

1.自律困境：部分領導干部刻意隱瞞真實信息

從“兩面人”的特性來看，部分領導干部為了達到自身的目的，會在“人前會上”“口頭上”提供與其真實想法不一致的信息，也就給領導干部監(jiān)督工作帶來了一個困境，即領導干部自律困境：部分領導干部刻意隱藏自己的真實想法，“間接抵抗”組織和他人的監(jiān)督，使組織和他人很難獲取真實的信息，從而影響領導干部監(jiān)督工作的開展。部分領導干部的這一行為，從根本上來說是因為理想信念不堅定，未能樹立正確的權力觀。習近平明確指出，領導干部的一招一式、一言一行，都有理想信念的影子。特別是在關鍵時刻和重大考驗面前，公私是否分明，法紀是否嚴明，就是對理想信念是否堅定的最好檢驗?！皟擅嫒恕彼憩F(xiàn)出來的言行不一致的特點，充分表明了他們的理想信念并不堅定，將個人利益置于黨和國家利益之上。同時，部分領導干部刻意隱藏真實想法的行為，也是不愿接受監(jiān)督的錯誤權力觀在行為上的體現(xiàn)。

2.機制困境：對領導干部進行監(jiān)督的難度仍比較大

在我國的政治權力運行機制中，黨委書記是各級領導班子的“核心”，再加上行政一把手、副書記、常委、相關行政副職等形成一個完整、系統(tǒng)的權力結構，這種權力結構及其運行機制總體上是適應我國國情的[10]。但在這種權力結構中，主要領導干部尤其是“一把手”權力過于集中，在很大程度上導致了對領導干部監(jiān)督乏力的問題。這也是“兩面人”得以存在的重要條件。從查處的腐敗案件來看，不少犯錯誤的領導干部在反思時都提到，對他們的監(jiān)督乏力或者基本上沒有受到監(jiān)督[11]。在當前地方黨委實行集體領導和個人分工負責相結合的制度下，主要領導干部尤其是“一把手”在支配力和影響力方面的作用很大，會影響到同級紀委的監(jiān)督和下級的監(jiān)督，容易形成監(jiān)督盲區(qū)。習近平明確指出：“長期以來，黨內(nèi)存在的一個突出問題，就是不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、抵制監(jiān)督等現(xiàn)象不同程度存在，監(jiān)督下級怕丟‘選票’，監(jiān)督同級怕傷‘和氣’，監(jiān)督上級怕穿‘小鞋’?！盵12]（P35）

3.方法困境：多方監(jiān)督力量的發(fā)揮還不夠充分

“兩面人”善做表面工作，在公開場合大談理想信念、清正廉潔，積極表態(tài)擁護黨的領導、支持黨的方針路線政策，但背地里卻持相反的觀點、做違反黨的紀律之事，具有很強的隱蔽性、迷惑性、欺騙性，這使得“兩面人”很難被發(fā)現(xiàn)。從這一狀況來看，單靠紀檢監(jiān)察機關的專責監(jiān)督很難完全掌握領導干部的實際情況，還需要充分發(fā)揮其他監(jiān)督力量的作用。

從十八大以來查處的違紀案件來看，一些領導干部在私人場合發(fā)表了與“人前會上”相反的言論，但并沒有受到監(jiān)督，沒有人加以制止，也沒有人向組織反映，導致他們在違規(guī)違紀道路上越走越遠。可見，當前在領導干部監(jiān)督過程中，存在“個人生活圈、社交圈的行為知情范圍有限，隱秘性強，加之被監(jiān)督對象規(guī)避監(jiān)督，使得監(jiān)督難以到位。對各類監(jiān)督的信息收集、運用、反饋的渠道不暢，監(jiān)督資源沒有充分利用，也影響廣大人民群眾參與監(jiān)督的熱情”[13]的困境。而這一困境的產(chǎn)生，既有主觀方面的原因，包括監(jiān)督主體和監(jiān)督對象的監(jiān)督意識不強，或刻意隱瞞，也有客觀原因，如缺乏公開透明的決策機制程序和全程監(jiān)控機制[10]、缺乏更加科學有效的監(jiān)督手段等。

三、破解領導干部監(jiān)督難題的具體路徑

當前，在全面加強黨的政治建設背景下，以加強“兩面人”監(jiān)督帶動領導干部監(jiān)督工作的發(fā)展，是破解領導干部監(jiān)督難題的重要思路。依照這一思路，聚焦于加強“兩面人”監(jiān)督、解決信息不對稱問題，進一步提高領導干部監(jiān)督成效，可以從以下幾個方面著手：

（一）認識“兩面人”問題的新情況新特點，準確把握領導干部監(jiān)督方向

認識當前“兩面人”問題的新情況新特點，有助于準確把握領導干部監(jiān)督的方向。通過對十八大以來中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站公布的領導干部違規(guī)違紀案例進行分析，可以發(fā)現(xiàn)“兩面人”問題存在以下三個特點：一是具有極強的隱蔽性。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨的不斷深入，“兩面人”的“生存”空間越來越小。但為了獲取個人的利益，“兩面人”在言行方面會更加注意，其行為更加隱蔽，更不容易被人發(fā)現(xiàn)。二是“兩面人”的級別越來越高。一般情況下，領導干部級別越高，對其要求越高。但是，從目前已經(jīng)被查處的“兩面人”來看，其中不乏一些級別比較高的領導干部。三是“兩面人”出現(xiàn)年輕化趨勢。一些年輕干部由于理想信念不堅定，沒有樹立正確的權力觀，也容易出現(xiàn)“兩面人”的問題。一些年輕干部不屑于忠誠老實，認為忠誠是“迂”、老實是“傻”，甚至一邊大談黨性、一邊欺瞞組織，一邊大談約束、一邊自我放縱。年輕干部是未來推動黨的事業(yè)發(fā)展的重要力量，務必要重視對年輕干部的監(jiān)督。“兩面人”問題所表現(xiàn)出來的這些特點表明要加大對高級領導干部、年輕干部的監(jiān)督力度。

（二）以堅定領導干部的理想信念推動黨的政治建設

“兩面人”問題的產(chǎn)生，根源在于部分領導干部在政治方向、政治立場出現(xiàn)了問題，表現(xiàn)為領導干部未能嚴格遵守黨的政治紀律、政治規(guī)矩，對“堅持黨中央權威和集中統(tǒng)一領導構成了嚴重挑戰(zhàn)”[14]。應把“兩面人”問題提高到黨的政治建設的高度去認識和解決，習近平從新時代黨的政治建設的高度提出要“堅決反對搞兩面派、做兩面人”[4]。趙樂際在闡釋新時代黨的建設總要求時也強調(diào)“堅決反對搞兩面派、做‘兩面人’。這是黨的政治建設要解決的突出問題”[15]。

當前領導干部監(jiān)督中存在的自律困境和機制困境都與一些黨組織黨的政治建設弱化密切相關：黨的政治建設弱化，領導干部理想信念就容易動搖，同時也會因為政治生態(tài)遭到破壞，影響到黨內(nèi)對領導干部的監(jiān)督工作，包括上級、同級和下級的監(jiān)督。要解決這兩個困境，必須以堅定領導干部的理想信念作為基礎支撐，加強黨的政治建設。一方面，要扎實推進領導干部的理論學習工作，以徹底的理論“征服”領導干部，補足精神之“鈣”，堅定領導干部的理想信念，增強其對黨的忠誠度，從而降低領導干部成為“兩面人”的可能性。另一方面，涵養(yǎng)黨內(nèi)良好的政治生態(tài)。通過弘揚忠誠老實、公道正派、實事求是、清正廉潔等價值觀，嚴抓黨紀黨規(guī)建設，樹立正確的選人用人導向，在黨內(nèi)培育良好政治氛圍，引導廣大黨員干部認真履行監(jiān)督責任，逐步解決不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的問題。

（三）在創(chuàng)新監(jiān)督方式方法基礎上增強社會監(jiān)督作用

從“兩面人”的表現(xiàn)來看，在組織面前，他們極力隱藏自己，而在“黨外”尤其是“八小時以外”，他們會展現(xiàn)出真實的自己。從這個角度來說，“八小時以外”是監(jiān)督的盲點，同時也是監(jiān)督的“突破點”。而解決“八小時以外”領導干部監(jiān)督問題，需要充分借助社會監(jiān)督力量，以及采取更有效的監(jiān)督手段。

一方面，要充分發(fā)揮社會監(jiān)督力量。社會監(jiān)督主要包括群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督。社會監(jiān)督在監(jiān)督領導干部方面具有多重優(yōu)勢，如監(jiān)督主體的數(shù)量龐大且不固定、監(jiān)督覆蓋面非常廣泛，同時具有很強的靈活性，能夠有效突破紀檢部門對領導干部監(jiān)督存在的“時空限制”。為此，應加大宣傳，提高社會公眾的監(jiān)督意識，“激發(fā)和保護公眾的監(jiān)督熱情，創(chuàng)造一種勇于監(jiān)督、監(jiān)督光榮的良好氛圍”[16]。同時，暢通社會監(jiān)督渠道，便于監(jiān)督者及時、便捷地提供監(jiān)督信息，并及時給予反饋，保護監(jiān)督者的積極性。另一方面，要創(chuàng)新領導干部監(jiān)督的方法和手段?？梢越柚髷?shù)據(jù)手段，積極開展網(wǎng)絡政務公開、網(wǎng)絡舉報監(jiān)督等活動，并探索建立領導干部廉政誠信信息系統(tǒng)、廉政風險預警系統(tǒng)等平臺，全方位加強對領導干部的實時監(jiān)督，使“兩面人”式的領導干部“無處可藏”。

（四）重點加強對領導干部身邊人的監(jiān)督和管理

從黨的十八大以來公布的案件來看，可以發(fā)現(xiàn)“兩面人”問題的產(chǎn)生往往伴隨著身邊人對“兩面人”的姑息縱容和同流合污，甚至身邊人也有腐敗行為。例如，吉林省政協(xié)原副主席王爾智和國家能源局原黨組書記、局長努爾·白克力這兩個案子都涉及到了家族式腐敗的問題。其中，王爾智在中央紀委國家監(jiān)委宣布開除其黨籍和公職現(xiàn)場，告誡廣大黨員領導干部一定要管好子女、管好家庭[17]。領導干部身邊人有更多的機會了解領導干部真實的想法和行為，在監(jiān)督方面具有很大優(yōu)勢，一旦領導干部身邊人的監(jiān)督防線“失守”，領導干部出現(xiàn)了違背黨的要求和紀律規(guī)定的言行就難以得到及時的提醒。

因此，加強對領導干部身邊人的監(jiān)督和管理，能夠助力領導干部監(jiān)督工作，防止領導干部成為“兩面人”。一是要加強對領導干部配偶、子女的教育和監(jiān)督。領導干部與配偶、子女具有直接的利害關系，容易形成利益共同體。一方面，要加強領導干部配偶、子女家風教育，讓他們真正意識到領導干部對黨忠誠、清正廉潔對于家庭和諧發(fā)展的重要意義，主動培育良好的家風，自覺自愿地對領導干部進行監(jiān)督，為領導干部廉潔自律提供助力。另一方面，嚴格貫徹落實中央和地方關于規(guī)范領導干部配偶、子女在經(jīng)商、從政等方面的相關規(guī)定，重點關注和監(jiān)督領導干部配偶、子女在經(jīng)商、從政等方面的動向，及時發(fā)現(xiàn)異常。二是監(jiān)督和凈化領導干部的“朋友圈”。對于領導干部來說，其手中掌握公權力，交友更需慎重。梳理黨的十八大以來落馬官員的案例可以發(fā)現(xiàn)，交往無底線、擇友不謹慎，形成不良的“圈子文化”，是不少領導干部腐化墮落的誘因。因此，必須關注領導干部的“朋友圈”，監(jiān)督和幫助領導干部凈化自己的“朋友圈”。