匡 兵，盧新海，張 路

（華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，武漢430079）

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國用全球8%的耕地資源生產(chǎn)了全球21%的糧食，且于2015年實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量“十二連增”，為轉(zhuǎn)型時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)[1]。然而，一系列數(shù)據(jù)表明，可喜的成績背后，是土壤、地下水等多種資源要素的巨大壓力：中國有約20%的耕地已被污染，土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%[2]，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量總體堪憂。一邊是城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)侵占了大量優(yōu)質(zhì)耕地資源[3]，耕地資源總量持續(xù)降低已成為中國目前乃至可預(yù)見的時(shí)間里，土地利用變化的主要特征[4]；另一邊則是不合理的施肥、過度使用農(nóng)藥、農(nóng)用地膜的殘留，以及工業(yè)三廢、酸雨等造成耕地污染日趨嚴(yán)重[5]，水土流失、地下水嚴(yán)重超采、土壤退化、面源污染加重等已成為制約中國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素[6-7]。與此同時(shí)，隨著國內(nèi)外環(huán)境的不斷變化，中國長期粗放式農(nóng)業(yè)經(jīng)營積累的深層次矛盾逐漸顯現(xiàn)，糧食安全面臨多方面的新挑戰(zhàn)：糧食庫存接近歷史最高水平，儲備成本不斷增長以及儲備糧食不能按照順價(jià)銷售等，給國家造成了極大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且大量的糧食儲備扭曲了價(jià)格，給糧食加工產(chǎn)業(yè)等也造成了極大的負(fù)面效應(yīng)[8-9]。

為有效破解當(dāng)前耕地利用、糧食生產(chǎn)面臨的問題，實(shí)現(xiàn)持久的糧食安全，2016 年6 月30 日，國務(wù)院發(fā)布《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，提出在地下水漏斗區(qū)（河北?。⒅亟饘傥廴緟^(qū)（湖南?。⑸鷳B(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)（甘肅省、貴州省、云南?。╅_展耕地休耕試點(diǎn)工作。江蘇省則積極響應(yīng)國家政策安排，率先進(jìn)行省級層面的耕地休耕試點(diǎn)工作，將耕地休耕作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、綠色發(fā)展的主要抓手。目前，中國耕地休耕試點(diǎn)工作在河北、湖南、甘肅等幾個(gè)省份有序推行，中共中央、國務(wù)院、原農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）、原國土資源部（現(xiàn)自然資源部）、其他相關(guān)部委以及各級地方政府和職能部門，都陸續(xù)出臺了一系列規(guī)章制度，對耕地休耕工作的總體安排、資金管理、項(xiàng)目建設(shè)及檢查驗(yàn)收等都作了明確的政策規(guī)定。而且從2017 年和2018 年的耕地輪作休耕制度試點(diǎn)情況發(fā)布會來看，未來中國耕地休耕規(guī)模和區(qū)域都將不斷擴(kuò)展。

在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，對現(xiàn)行耕地休耕政策進(jìn)行綜合研判與評估不僅可以檢視該政策的既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，也可以總結(jié)政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，保證耕地休耕政策運(yùn)行中各類要素的高效、合理配置，為開展全國性的耕地休耕政策探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)。

1 耕地休耕政策評估的基本內(nèi)涵

政策評估是政策過程中具有重要意義的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是目前社會科學(xué)中較為活躍的研究領(lǐng)域之一。目前學(xué)者們對政策評估的內(nèi)涵并沒有形成共識，主要存在以下三種觀點(diǎn)[10]：第一是側(cè)重于對政策方案的評估；第二是側(cè)重于對政策效果的評估；第三是對政策全過程的評估，不僅包括政策方案、政策效果，還包括政策需求、政策執(zhí)行等。這實(shí)際上是從不同側(cè)面對同一個(gè)問題的系統(tǒng)闡述，相互之間存在很大的關(guān)聯(lián)性與交集。

耕地休耕是對不合理耕地利用所造成的地力退化、生態(tài)破壞進(jìn)行恢復(fù)的過程，是中國在耕地保護(hù)、糧食安全等面臨一些新問題、新挑戰(zhàn)的情況下形成的一個(gè)全新命題，是一種新興的耕地保護(hù)制度構(gòu)想。耕地休耕政策則是政府為保障耕地休耕的有序推進(jìn)以及各種要素的合理配置而制定的一系列規(guī)范和準(zhǔn)則。一個(gè)完整的耕地休耕政策過程，不僅要有科學(xué)合理的規(guī)劃、有效的執(zhí)行，還需要對其進(jìn)行系統(tǒng)評估。綜合考慮耕地休耕的基本屬性及耕地休耕政策的運(yùn)行情況，同時(shí)參照目前理論界有關(guān)政策評估和政策過程的基礎(chǔ)原理，將耕地休耕政策評估的基本概念界定為：評估主體在全面掌握耕地休耕政策信息的基礎(chǔ)上，根據(jù)特定的評估標(biāo)準(zhǔn)、程序及科學(xué)方法，對耕地休耕政策的方案設(shè)計(jì)、具體運(yùn)行、作用效果及價(jià)值實(shí)現(xiàn)等進(jìn)行的全流程考察與分析。耕地休耕政策評估是檢驗(yàn)耕地休耕政策效率、效果和效益的基本途徑，是決定政策發(fā)展方向的重要依據(jù)，也是構(gòu)建耕地休耕制度基本框架的關(guān)鍵內(nèi)容之一。

2 耕地休耕政策評估的理論體系

根據(jù)上文所界定的耕地休耕政策評估內(nèi)涵，分別對耕地休耕政策評估涉及到的核心要素進(jìn)行具體分析。

2.1 評估主體

根據(jù)評估者是否來自于耕地休耕政策體系內(nèi)部，可以將耕地休耕政策評估主體分為內(nèi)部評估主體和外部評估主體（圖1）。

圖1 耕地休耕政策評估主體的構(gòu)成

內(nèi)部評估主體主要是耕地休耕政策的制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者，包括政府部門組織的自我評估和上級部門對下級部門的評估。以省域耕地休耕政策安排為例，政策制定者主要為省農(nóng)業(yè)管理部門（農(nóng)業(yè)委員會/農(nóng)業(yè)廳/農(nóng)牧廳）和財(cái)政管理部門（財(cái)政廳），其他如國土管理部門、環(huán)保部門等也會在其中發(fā)揮一定作用；政策執(zhí)行者主要為各縣/市/區(qū)農(nóng)業(yè)管理部門（農(nóng)業(yè)局/農(nóng)業(yè)和林業(yè)局）、財(cái)政管理部門（財(cái)政局）或政府委托的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)；政策監(jiān)督者主要是包括專門的耕地休耕政策評估小組、各級農(nóng)業(yè)管理和財(cái)政管理部門等。如根據(jù)《貴州省耕地休耕制度試點(diǎn)考核辦法》，由貴州省農(nóng)委牽頭對試點(diǎn)縣耕地休耕制度試點(diǎn)任務(wù)落實(shí)情況進(jìn)行年度考核，由種植業(yè)管理處、農(nóng)經(jīng)處（農(nóng)經(jīng)站、確權(quán)辦）、財(cái)務(wù)處、省土肥總站、各市州農(nóng)委等單位組成耕地休耕制度試點(diǎn)考核工作組負(fù)責(zé)具體實(shí)施。

外部評估是耕地休耕政策內(nèi)部評估的重要補(bǔ)充。從已有的其他政策領(lǐng)域的外部評估實(shí)踐來看，參與耕地休耕工作的企業(yè)、市場化運(yùn)作的專業(yè)咨詢（服務(wù)）機(jī)構(gòu)、普通民眾、以高?；蛘哐芯繖C(jī)構(gòu)的專家學(xué)者為核心組成的第三方評估機(jī)構(gòu)等是目前耕地休耕政策外部評估主體的主要類型，這些主體在耕地休耕政策中的參與程度及評估的獨(dú)立性、專業(yè)性等方面都存在明顯差異。其中，企業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)是耕地休耕政策的直接受眾，在政策評估中起主體性作用，公眾、第三方評估機(jī)構(gòu)等作為社會主體發(fā)揮著輔助作用。

為保障評估結(jié)果的公信力和可信度，要構(gòu)建出內(nèi)部評估與外部評估的有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索建立耕地休耕政策評估的多主體運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢。

2.2 評估客體

完整的耕地休耕政策應(yīng)該包括權(quán)威性的法律、法規(guī)、行政命令、行政措施及決議等多種表現(xiàn)形式。然而，由于目前中國耕地休耕政策正處于不斷發(fā)展完善過程中，已有的與耕地休耕相關(guān)的政策主要以具有約束力的“通知”“意見”等規(guī)范性文件為主。

根據(jù)前文所界定的基本內(nèi)涵，耕地休耕評估應(yīng)該是對耕地休耕政策全過程的評估，包括耕地休耕政策源頭、過程和結(jié)果評估等。源頭評估是判斷耕地休耕政策的落地是否符合區(qū)域發(fā)展實(shí)際，即耕地休耕政策制定與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的契合程度，只有真正回應(yīng)了社會需求和公眾關(guān)切，耕地休耕政策的各種要素投入才會發(fā)揮效應(yīng)。過程評估是對耕地休耕政策執(zhí)行過程的綜合度量，包括圍繞休耕政策本身及耕地休耕行為而產(chǎn)生的一系列行為的綜合，其中，對耕地休耕政策主管部門職能運(yùn)用及落實(shí)情況應(yīng)該是過程評估的重要內(nèi)容。結(jié)果評估主要是考察耕地休耕政策的各種投入產(chǎn)出狀況，特別是耕地休耕政策社會與生態(tài)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度，應(yīng)該建立一個(gè)包含耕地休耕政策目標(biāo)群體主觀感受等在內(nèi)的多維評估體系，客觀、全面地掌握耕地休耕政策的執(zhí)行效果。

2.3 評估標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)代意義上的政策評估從一開始就存在著兩種范式的分歧，即政策評估的性質(zhì)究竟是一種技術(shù)分析還是一種價(jià)值判斷。在很長一段時(shí)間內(nèi)，主流的政策評估研究者由于受到邏輯實(shí)證主義的影響，主張政策評估應(yīng)該聚焦在對政策效果進(jìn)行實(shí)證測量上。在他們看來，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)、有效的政策評估，就應(yīng)該將事實(shí)與價(jià)值明確區(qū)分。荷蘭學(xué)者伯恩斯和以色列學(xué)者納克麥斯等將這種基于“事實(shí)與價(jià)值分離”的政策評估范式稱為“理性主義的政策評估”，這種理性化的評估模式將人的價(jià)值判斷剔除在政策評估范疇之外，主張用完全技術(shù)化、實(shí)驗(yàn)化的方法或手段分析政府的決策行為[11]。從20 世紀(jì)70 年代開始，一些政策研究者開始對這種范式所對應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)提出了質(zhì)疑，他們認(rèn)為“完整而周延”的政策評估除了對政策效果、效能或過程的評估外，還應(yīng)該包括對政策目標(biāo)的合理性、公正性等進(jìn)行評估。鄧恩在多元理性的基礎(chǔ)上提出了“批判性復(fù)合主義”的評估思路，認(rèn)為任何政策評估都應(yīng)該遵循這樣的邏輯思路：首先根據(jù)一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)從事實(shí)維度對政策進(jìn)行總體評判，然后在此基礎(chǔ)上，對政策目標(biāo)合理性、利益分配公正性及執(zhí)行過程中的倫理道德等進(jìn)行價(jià)值分析。據(jù)此，鄧恩提出了政策評估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（效果、效率、充足性）和社會政治標(biāo)準(zhǔn)（公平性、回應(yīng)性、適宜性），兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)相互聯(lián)系、相互作用，共同構(gòu)成了完整的政策評估標(biāo)準(zhǔn)體系[12]。美國學(xué)者費(fèi)希爾是第一個(gè)將批判性復(fù)合主義方法論進(jìn)行系統(tǒng)化的學(xué)者，他在其著作《評估公共政策》中創(chuàng)造性地將政策科學(xué)中的工具理性維度和價(jià)值維度進(jìn)行了整合，構(gòu)建出了一個(gè)全新的政策評估框架體系[13]：事實(shí)與價(jià)值結(jié)合的回歸，將經(jīng)驗(yàn)主義與規(guī)范的、所有能納入評估的因素有機(jī)結(jié)合起來，為其他政策分析者提供了實(shí)現(xiàn)實(shí)證評估與規(guī)范評估有機(jī)統(tǒng)一的具體路徑，事實(shí)與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合也成為后續(xù)國內(nèi)外研究者的重要參照。

根據(jù)費(fèi)希爾的評估思路，在進(jìn)行耕地休耕政策評估時(shí)，除了要進(jìn)行事實(shí)評估外，也要重視價(jià)值判斷。系統(tǒng)的耕地休耕政策評估應(yīng)該包括事實(shí)和價(jià)值維度兩個(gè)層面的內(nèi)容，二者缺一不可，共同構(gòu)成一個(gè)相對完整的耕地休耕政策評估框架。其中，事實(shí)維度的耕地休耕政策評估內(nèi)涵實(shí)際上非常廣泛，它根據(jù)政策階段的不同又可分為事前評估、事中評估和事后評估，尤其側(cè)重于政策運(yùn)行后所產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)影響，價(jià)值維度的耕地休耕政策評估通常包括對政策本身及政策執(zhí)行所采取的手段、方法等的評估。與其他任何遵循“事實(shí)”與“價(jià)值”雙重評估標(biāo)準(zhǔn)的政策一樣，耕地休耕政策評估過程也涉及到五個(gè)核心的要素，分別是價(jià)值、問題、目標(biāo)、工具和結(jié)果，這五個(gè)要素會以“目標(biāo)”為聯(lián)結(jié)點(diǎn)，形成“價(jià)值+問題+目標(biāo)”的價(jià)值評估路徑和“目標(biāo)+工具+結(jié)果”的事實(shí)評估路徑，兩條路徑相互區(qū)別而又緊密聯(lián)系，圖2反映的就是以目標(biāo)為聯(lián)結(jié)的耕地休耕政策評估基礎(chǔ)框架。

圖2 以目標(biāo)為聯(lián)結(jié)的耕地休耕政策評估內(nèi)容

常規(guī)的政策推演遵循從“價(jià)值”到“事實(shí)”的邏輯脈絡(luò)，二者在各個(gè)要素的有效作用下形成了一個(gè)完整的“政策結(jié)果鏈條”。在“價(jià)值+問題+目標(biāo)”的耕地休耕政策評估框架中，出于對生態(tài)文明、綠色國土、可持續(xù)發(fā)展等價(jià)值的追求，引發(fā)了社會公眾對耕地資源質(zhì)量保護(hù)、耕地休耕等問題的探討與思考，決策主體在對相關(guān)問題進(jìn)行科學(xué)評判與篩選后，根據(jù)特定程序?qū)⒏匦莞麊栴}納入政策議程并出臺相關(guān)的政策條文與制度規(guī)范，形成諸如耕地保護(hù)、糧食安全、社會發(fā)展等多元目標(biāo)體系。在這一評估框架中，價(jià)值分析與評估占據(jù)主導(dǎo)地位，繼而由各級政府在多元目標(biāo)約束下進(jìn)行耕地休耕政策的具體實(shí)施。在“目標(biāo)+工具+結(jié)果”的耕地休耕政策評估框架中，為有序完成耕地休耕政策的預(yù)設(shè)目標(biāo)，耕地休耕政策的執(zhí)行者要充分考慮到外部環(huán)境對耕地休耕政策實(shí)施可能造成的各種影響，同時(shí)結(jié)合耕地休耕政策的屬性設(shè)計(jì)出一系列合理、科學(xué)的手段與工具，以達(dá)到滿意的結(jié)果。在這一評估框架中，事實(shí)分析與評估占據(jù)主導(dǎo)地位。這種從“價(jià)值”到“事實(shí)”的正向推演過程邏輯性強(qiáng)，能夠比較完整、清晰地展示出耕地休耕政策的內(nèi)部要素關(guān)系。然而，根據(jù)政策的回溯性原則，耕地休耕政策評估也可以遵循從“事實(shí)”到“價(jià)值”的路徑，如果無法從耕地休耕政策的結(jié)果中追溯到政策工具或手段，繼而從政策或手段追溯出目標(biāo)，從目標(biāo)聯(lián)系到問題再到價(jià)值，那耕地休耕政策就沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效力，是一項(xiàng)失效的政策。也就是說，在進(jìn)行耕地休耕政策評估時(shí)，也可以遵循反向的推演過程，在對耕地休耕政策所形成的客觀事實(shí)進(jìn)行科學(xué)評估后，再對耕地休耕政策的價(jià)值維度進(jìn)行評判。而且，從“事實(shí)”到“價(jià)值”與從“價(jià)值”到“事實(shí)”的評估路徑相比，在進(jìn)行價(jià)值維度評估時(shí)，加入了對耕地休耕政策所形成的事實(shí)要素的思考與評判，形成的結(jié)果也將更具科學(xué)性。

2.4 評估方法

根據(jù)評估手段的不同可以將常用的政策評估方法分為定性評估方法和定量評估方法兩種[14]。其中，定性評估方法是評估者根據(jù)已有經(jīng)驗(yàn)和邏輯性思維對評估對象進(jìn)行的整體分析與判斷，是對通過觀察、談話等渠道獲得的文本材料進(jìn)行搜集、整理與解釋，如情景分析法、合議分析法、德爾菲函詢法、博弈分析法、制度分析法、價(jià)值分析法、案例研究法、對比分析法和主觀概率預(yù)測分析法等。這些方法的理論性較強(qiáng)，但是主觀性也比較突出，能夠在一定程度上反映出某一政策在作用于特定對象過程中的優(yōu)劣狀況。定量評估方法是指評估者運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)工程學(xué)等相關(guān)學(xué)科的理論與方法，以待評估對象的數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)，建立政策評估的數(shù)理模型，并借助相關(guān)軟件進(jìn)行運(yùn)算操作，得出評估結(jié)果的方法和技術(shù)。常用的定量評估方法如前后對比法、投入產(chǎn)出分析、成本收益分析、因子分析法、主成分分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型等，這些評估方法通過數(shù)據(jù)與事實(shí)的結(jié)合，能夠有效地減少評估活動(dòng)中的主觀價(jià)值判斷和不必要的爭論，增強(qiáng)評估過程和結(jié)果的科學(xué)性及整體質(zhì)量。也有評估者結(jié)合模糊數(shù)學(xué)的基本原理，將定性與定量評估方法有效結(jié)合，通過模糊綜合評估方法進(jìn)行政策評估，已成為公共政策評估領(lǐng)域較具代表性的方法。特別是隨著研究的不斷深化，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，如工具變量法、斷點(diǎn)回歸、雙重差分法、傾向匹配方法等，也被廣泛應(yīng)用在政策評估領(lǐng)域[15]。

無論是定性還是定量評估方法，在具體的政策評估過程中，都不是完全割裂的，他們往往在同一政策的不同環(huán)節(jié)、不同側(cè)重點(diǎn)或不同視角的評估過程中交叉出現(xiàn)。耕地資源的多功能屬性及其在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的基礎(chǔ)地位決定了耕地休耕政策除了具有一般公共政策的共同特征外，還有其自身的獨(dú)特屬性。在耕地休耕政策評估過程中，應(yīng)該根據(jù)具體的評估內(nèi)容及目的，綜合考慮不同評估方法的適用性選擇恰當(dāng)?shù)姆椒ǎＷC相關(guān)方法運(yùn)用到耕地休耕政策主題中的恰當(dāng)性及準(zhǔn)確性，同時(shí)還要考慮評估基礎(chǔ)資料的可獲得性及完備程度等。

3 耕地休耕政策評估的邏輯框架

根據(jù)費(fèi)希爾提出的事實(shí)與價(jià)值結(jié)合的全新政策評估思路，進(jìn)行耕地休耕政策評估時(shí)也可以采用“兩個(gè)順序+四種形式”的評估模式。第一順序評估對應(yīng)于通常的事實(shí)評估，主要由項(xiàng)目驗(yàn)證與情景確認(rèn)組成，前者主要是利用相關(guān)手段對耕地休耕政策的效率進(jìn)行分析，側(cè)重于耕地休耕政策目標(biāo)達(dá)成情況的考察，后者的焦點(diǎn)在于耕地休耕政策的目標(biāo)與發(fā)起耕地休耕政策的情景的關(guān)系，重點(diǎn)在于對耕地休耕政策要影響的情景背后的認(rèn)識與設(shè)想，特別是耕地休耕政策目標(biāo)與問題情景的相關(guān)性。第二順序評估轉(zhuǎn)換到了更大的社會系統(tǒng)中，包括社會論證和社會選擇評估，強(qiáng)調(diào)耕地休耕政策的社會影響和社會價(jià)值。其中，社會論證是耕地休耕政策由第一順序轉(zhuǎn)換到第二順序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其主要任務(wù)是要表明耕地休耕政策目標(biāo)為現(xiàn)實(shí)社會提供了價(jià)值，社會選擇是由社會論證轉(zhuǎn)向了意識形態(tài)方面，是耕地休耕政策評估的最后一個(gè)推論階段，重點(diǎn)闡釋耕地休耕政策的實(shí)施是否有利于解決社會的價(jià)值矛盾。無論是哪個(gè)順序?qū)用娴脑u估，都需要根據(jù)不同評估形式的內(nèi)涵將其進(jìn)一步分解，形成更為具體的操作性指標(biāo)，并組成一個(gè)完整的評估指標(biāo)體系，然后在此基礎(chǔ)上進(jìn)行更深層次的分析與判斷。

3.1 項(xiàng)目驗(yàn)證

項(xiàng)目驗(yàn)證主要用來檢驗(yàn)耕地休耕政策是否完成了既定目標(biāo)。包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一是耕地休耕政策的實(shí)施效果，即耕地休耕政策的執(zhí)行者通過相當(dāng)規(guī)模和一定時(shí)期的資源投入后所產(chǎn)生的一系列結(jié)果，是耕地休耕政策評估的核心內(nèi)容；第二是這些效果與預(yù)期目標(biāo)的匹配程度，又稱耕地休耕政策效果的充分性。與中國其他諸如退耕還林還草、耕地污染修復(fù)、中低產(chǎn)田改造等生態(tài)工程一樣，耕地休耕政策是改善區(qū)域生態(tài)質(zhì)量狀況，提升耕地質(zhì)量和糧食產(chǎn)能的重要手段，同時(shí)也為很多地區(qū)調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移等的重要機(jī)遇，最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)優(yōu)化、社會進(jìn)步等的有效結(jié)合。然而，考慮到目前中國很多地區(qū)的耕地休耕政策尚處于試點(diǎn)期內(nèi)，難以將效果與預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行比對，現(xiàn)階段在進(jìn)行驗(yàn)證時(shí)可重點(diǎn)關(guān)注耕地休耕政策實(shí)施后所產(chǎn)生的影響和即時(shí)效果。

3.2 情景確認(rèn)

情景確認(rèn)主要是考察耕地休耕政策目標(biāo)是否適合特定問題的情景，“關(guān)注的是在某個(gè)評估判斷中的政策目標(biāo)的適當(dāng)性”。在非嚴(yán)格條件下，耕地資源滿足學(xué)者們所界定的公共物品分類標(biāo)準(zhǔn)，屬于公共物品或公共資源范疇。近年來，中國糧食種植結(jié)構(gòu)調(diào)整頻繁，糧食產(chǎn)量逐年增加，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)日益鞏固。但糧食增產(chǎn)造成的生態(tài)環(huán)境成本也持續(xù)高漲，片面追求高產(chǎn)使得耕地長期高強(qiáng)度、超負(fù)荷利用，地力不斷下降。而且在國內(nèi)糧食產(chǎn)量大幅增加的同時(shí)，糧食庫存接近歷史最高水平，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。耕地休耕正是對這種耕地資源利用的負(fù)外部性進(jìn)行矯正的公共政策安排，通過一系列的耕地休耕規(guī)范設(shè)計(jì)可以有效解決各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性矛盾，是進(jìn)行耕地休養(yǎng)生息、培育耕地地力、實(shí)現(xiàn)耕地智慧、生態(tài)利用的重要舉措。情景確認(rèn)層面進(jìn)行耕地休耕政策評估實(shí)際上是判斷耕地休耕政策與國家相關(guān)法律法規(guī)及現(xiàn)實(shí)情況的契合程度，在對耕地休耕政策進(jìn)行評估時(shí)，既要考慮到耕地休耕政策形成的時(shí)代背景及政策環(huán)境，也要考慮耕地休耕政策本身的科學(xué)性及與已有相關(guān)政策的協(xié)調(diào)性等。

3.3 社會論證

社會論證階段主要評估耕地休耕政策目標(biāo)是否與社會的基本發(fā)展理念及已有的社會格局相匹配或相容，是否對社會整體有方法性或貢獻(xiàn)性的價(jià)值，是否會導(dǎo)致具有重要社會后果的問題等。對耕地休耕政策目標(biāo)進(jìn)行社會論證就是要檢驗(yàn)耕地休耕政策目標(biāo)對社會系統(tǒng)運(yùn)行過程中的規(guī)范意義及其所產(chǎn)生的后果，特別是是否有助于整個(gè)社會系統(tǒng)的價(jià)值體現(xiàn)。根據(jù)費(fèi)希爾的研究，社會論證首先“包括對目標(biāo)、價(jià)值和社會系統(tǒng)內(nèi)制度安排行為的界定”，其次還包括“對政策在這些規(guī)范過程中的預(yù)期影響的經(jīng)驗(yàn)評估”。耕地休耕政策的實(shí)施必然會對整個(gè)社會產(chǎn)生一定的影響，但是我們無法直接感知其影響方向或程度，必須通過相應(yīng)的科學(xué)方法將其具體化，特別是耕地休耕政策尚處于試點(diǎn)推行階段，對其社會價(jià)值進(jìn)行科學(xué)評估尤為必要與重要。如果耕地休耕政策對社會相關(guān)事業(yè)產(chǎn)生積極影響，則可以按照預(yù)期進(jìn)度繼續(xù)執(zhí)行下去，但是如果耕地休耕政策對社會產(chǎn)生的影響是負(fù)面的、有害的，則需要對耕地休耕政策的關(guān)鍵要素進(jìn)行調(diào)整與修正。也就是說，對耕地休耕政策社會價(jià)值的評估，將直接決定耕地休耕政策的執(zhí)行情況與進(jìn)度安排。

3.4 社會選擇

社會選擇是費(fèi)希爾評估框架中最后的一個(gè)評估內(nèi)容，其首要問題就是“社會秩序的基本思想或意識形態(tài)，是否為合理、公正地解決互相矛盾或相互沖突的觀點(diǎn)提供了基礎(chǔ)”，基本目標(biāo)是“用理智來替代在生活方式和意識形態(tài)選擇上出現(xiàn)的隨意偏好或者私利”。根據(jù)費(fèi)希爾教授的研究，意識形態(tài)是一個(gè)內(nèi)涵較為復(fù)雜的思想體系，不僅可以看成一種提供社會信仰的世界觀，而且是推動(dòng)社會政策發(fā)展的重要力量，對整個(gè)社會的發(fā)展極為重要。換句話說，社會選擇也可以看成是公眾希望在什么樣的環(huán)境或社會中生活。對于目前尚處于試點(diǎn)階段的耕地休耕政策而言，其社會選擇層面的分析主要是判斷耕地休耕政策在意識形態(tài)層面是否存在偏差，是否公平地解決問題，以及是否具有可推廣性。其中，耕地休耕政策是否公平、合理地解決了政策制定時(shí)所希望解決的問題，是反映耕地休耕政策可推廣性的一個(gè)重要方面，在耕地休耕政策實(shí)施一段時(shí)間后，中央政府、地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、休耕農(nóng)戶、非休耕農(nóng)戶、研究土地問題的專家學(xué)者等都會對耕地休耕政策形成一定的認(rèn)知與判斷，如果不同利益主體反映該政策公平、公正地解決了他們所遇到的問題或困難，也在一定程度上表明該政策的可持續(xù)性。同時(shí)，不同利益主體在耕地休耕政策實(shí)施過程中產(chǎn)生的“焦慮”“主張”和“爭議”等能夠在一定程度上反映出政策的可推廣價(jià)值。

4 結(jié) 論

耕地休耕政策評估在增強(qiáng)政策靈活性及耕地休耕制度構(gòu)建等方面的作用已經(jīng)引起了很多學(xué)者的關(guān)注，他們主張通過第三方對耕地休耕政策實(shí)施后所產(chǎn)生的耕地地力變化及生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行綜合評估，以及時(shí)、有效地調(diào)整耕地休耕政策，這實(shí)際上屬于政策效果評估范疇。本文結(jié)合政策評估內(nèi)涵和政策過程理論，認(rèn)為在進(jìn)行耕地休耕政策評估時(shí)，除了要考慮政策所產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)影響及具體效果外，也要注重對休耕政策本身及政策執(zhí)行所采取的手段、方法等的評估，在耕地休耕政策目標(biāo)的聯(lián)結(jié)下，形成“目標(biāo)+工具+結(jié)果”的事實(shí)評估路徑和“價(jià)值+問題+目標(biāo)”的價(jià)值評估路徑，并據(jù)此構(gòu)建出了基于事實(shí)與價(jià)值的耕地休耕政策評估的“項(xiàng)目驗(yàn)證+情景確認(rèn)+社會論證+社會選擇”邏輯框架，對于開展科學(xué)的耕地休耕政策評估、實(shí)現(xiàn)耕地休耕政策決策的科學(xué)化具有極大的理論參考價(jià)值。

然而，由于耕地休耕政策目前尚處于發(fā)展階段，基礎(chǔ)資料相對匱乏，本文僅從理論層面分析了耕地休耕政策評估涉及到的相關(guān)要點(diǎn)，并沒有設(shè)計(jì)出具體的耕地休耕政策評估指標(biāo)體系和量化模型。隨著耕地休耕政策的不斷發(fā)展與完善，各類基礎(chǔ)資料的建檔、存檔工作將日趨成熟，這也將為耕地休耕相關(guān)問題的研究提供詳實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。不同研究視角下耕地休耕政策評估指標(biāo)體系選取及篩選過程的定量表達(dá)、基于不同指標(biāo)屬性的耕地休耕政策評估量化模型構(gòu)建、不同時(shí)空尺度耕地休耕政策評估結(jié)果的特征與形成機(jī)制等都是極富價(jià)值且可行的研究點(diǎn)。