劉 冰

(河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450046)

一、引言

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期，各類矛盾疊加，社區(qū)治安形勢日趨復(fù)雜，注重“打擊為主”的傳統(tǒng)警務(wù)模式面臨新的挑戰(zhàn)。在這一背景下，社區(qū)警務(wù)模式從20世紀(jì)90年代起，逐漸受到重視，并穩(wěn)步推廣。2002年8月5日，公安部、民政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見》；2006年9月，公安部頒布《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》，社區(qū)警務(wù)模式被正式確立為警務(wù)戰(zhàn)略。在其后的十幾年里，全國公安機(jī)關(guān)結(jié)合本地實(shí)際不斷嘗試、改進(jìn)社區(qū)警務(wù)管理，社區(qū)警務(wù)模式在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作中發(fā)揮著越來越重要的作用。

社區(qū)警務(wù)本質(zhì)上是公安機(jī)關(guān)通過激發(fā)社區(qū)各種力量，使其參與到為社區(qū)居民提供警務(wù)服務(wù)的活動(dòng)。其根本目標(biāo)是維護(hù)社區(qū)治安，保障社區(qū)居民的安全，提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量，尤其強(qiáng)調(diào)警察、社會(huì)組織、社區(qū)居民等多元警務(wù)主體協(xié)同合作，維護(hù)社區(qū)居民所需的公共安全[1]。因此，激發(fā)社區(qū)居民和社會(huì)組織參與社區(qū)警務(wù)的積極性是社區(qū)警務(wù)的關(guān)鍵所在。

那么，非政府組織在社區(qū)警務(wù)領(lǐng)域如何發(fā)揮自身獨(dú)特的作用和優(yōu)勢？怎樣有效地參與社區(qū)警務(wù)？針對這些亟待解決的問題，筆者嘗試進(jìn)行研究和分析。

二、非政府組織(NGO)概念簡述

非政府組織(Non-Governmental Organization，縮寫 NGO)在世界范圍內(nèi)被廣泛運(yùn)用，主要是由于聯(lián)合國的倡導(dǎo)。20世紀(jì)60年代開始，聯(lián)合國邀請其成員國政府以外的民間機(jī)構(gòu)參與聯(lián)合國會(huì)議活動(dòng)，與政府相對而言的非政府組織這一表述便固定并沿用下來。清華大學(xué)鄧國勝教授認(rèn)為：NGO在國內(nèi)外有不同的習(xí)慣用語。聯(lián)合國常用“非政府組織”，強(qiáng)調(diào)組織和政府的區(qū)別；美國慣用“非營利組織”，強(qiáng)調(diào)組織和企業(yè)的區(qū)別；英國、印度等國用“志愿組織”，強(qiáng)調(diào)組織的志愿性特征。在我國，NGO 經(jīng)常被稱為“民間組織”“社會(huì)組織”或“草根組織”，需要在政府部門登記備案，區(qū)別于政府的組織機(jī)構(gòu)[2]。清華大學(xué)王名教授認(rèn)為：非政府組織和社會(huì)組織、非營利組織、民間組織概念可以互換。本文采用當(dāng)前聯(lián)合國、世界銀行等國際組織通用的非政府組織概念，分析研究的范圍限定在國內(nèi)的非政府組織[3]。

非政府組織指不以獲取利潤為目的，在政府之外為社會(huì)公益而服務(wù)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。它強(qiáng)調(diào)與政府的區(qū)別，即非政府性。美國約翰霍普斯金斯大學(xué)萊斯特·M·薩拉蒙教授認(rèn)為NGO有六個(gè)特性，即組織性、非營利性、自治性、民間性、公益性、志愿性[4]。非政府組織的基本社會(huì)職能是在政府失靈、市場失靈的情況下，為滿足社會(huì)需要提供個(gè)性的公共產(chǎn)品。

三、非政府組織參與社區(qū)警務(wù)的可行性分析

我國非政府組織在扶貧、助殘等領(lǐng)域發(fā)揮的作用有目共睹，不僅如此，在傳統(tǒng)意義上認(rèn)為應(yīng)該由政府提供公共服務(wù)的治理領(lǐng)域，非政府組織也發(fā)揮著越來越重要的作用。下面從理論支撐和非政府組織自身優(yōu)勢兩個(gè)方面，探討非政府組織參與社區(qū)警務(wù)的可行性。

(一)理論支撐——“多中心治理理論”

1951年，英國學(xué)者邁克爾·波蘭在《自由的邏輯》一書中提出“多中心”概念，由此，“多中心”治理在公共管理和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐漸得到重視。美國學(xué)者諾貝爾獎(jiǎng)獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆教授對“多中心”進(jìn)行理論和實(shí)證分析，創(chuàng)立了“多中心治理理論”。傳統(tǒng)認(rèn)為，公共管理領(lǐng)域一般由政府和市場主導(dǎo)提供公共服務(wù)?！岸嘀行闹卫砝碚摗闭J(rèn)為政府和市場管理公共事務(wù)都存在缺陷，會(huì)發(fā)生政府和市場失靈。公共事務(wù)的治理應(yīng)該擺脫政府或者市場的“單中心”治理方式，構(gòu)建政府、市場和社會(huì)“多中心”治理模式，從而彌補(bǔ)政府和市場失靈的不足，達(dá)到優(yōu)化公共服務(wù)的目的[5]。

“多中心治理”的實(shí)質(zhì)在于在公共管理過程中，政府、市場和社會(huì)構(gòu)建相互影響、互相作用的合作機(jī)制，在各自權(quán)威領(lǐng)域協(xié)同配合，推動(dòng)整個(gè)社區(qū)采取自我治理的模式提供公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性治理?！岸嘀行闹卫砝碚摗睆?qiáng)調(diào)在政府轉(zhuǎn)變職能的過程中，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織積極參與社會(huì)治理，形成政府、社會(huì)和公民的“多中心”治理模式。

黨的十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，并推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，積極發(fā)揮社會(huì)組織作用，最終實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。在這一過程中，非政府組織可以作為有益于社會(huì)管理的社會(huì)組織，在其涉及的領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品，彌補(bǔ)政府管理不足。

由此可見，基于“多中心治理理論”，公安機(jī)關(guān)引導(dǎo)非政府組織在某一領(lǐng)域參與社區(qū)警務(wù)管理是具有可行性的?？梢哉f，“多中心治理理論”為非政府組織參與社區(qū)警務(wù)管理提供了強(qiáng)有力的理論支撐。

(二)非政府組織自身優(yōu)勢

1.工作效率優(yōu)勢。非政府組織內(nèi)部管理是按照現(xiàn)代企業(yè)法人制度建設(shè)的，有些直接成立非營利性的公司進(jìn)行管理，內(nèi)部管理制度呈現(xiàn)“組織高效、管理規(guī)范、運(yùn)作流暢、監(jiān)督有力”的組織特點(diǎn)，保證了其較高的工作效率。這一組織優(yōu)勢也是非政府組織參與社區(qū)警務(wù)的有力保障。

2.資源整合優(yōu)勢。非政府組織公共服務(wù)具有自身機(jī)構(gòu)靈活、程序規(guī)范、涉足公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛等特性，如果參與社區(qū)警務(wù)，可以整合多方資源，為社區(qū)警務(wù)注入“豐富多元化”的公共服務(wù)。長期以來，社區(qū)警務(wù)主要由公安機(jī)關(guān)來承擔(dān)，難以避免因警務(wù)資金不足、警力不足和管理方式單一導(dǎo)致的政府失靈。若非政府組織參與到警務(wù)服務(wù)中，既能彌補(bǔ)政府失靈缺陷，又能提高社區(qū)警務(wù)管理的效能。

3.個(gè)性產(chǎn)品優(yōu)勢。公安機(jī)關(guān)實(shí)際執(zhí)法過程中，由于存在法治效果和社會(huì)效果不統(tǒng)一的現(xiàn)象，因此被依法打擊的犯罪分子一旦回歸社會(huì)，容易受到社會(huì)歧視，失去社會(huì)生存能力，極易再次走上違法犯罪道路。雖然社區(qū)警務(wù)工作中對刑滿釋放人員都要進(jìn)行嚴(yán)格的管理，但實(shí)際上，由于警力有限，難以面面俱到。非政府組織的主要服務(wù)對象恰恰是被主流社會(huì)所忽視、所排斥的邊緣群體，因而非政府組織參與到社區(qū)警務(wù)工作中，可以滿足針對不同邊緣群體的安全穩(wěn)定公共需求，并據(jù)此提供個(gè)性化公共產(chǎn)品服務(wù)，消除此類人員抵觸政府的心態(tài)，進(jìn)而健全公共服務(wù)多方矛盾處理機(jī)制，助推公共服務(wù)供給多元化發(fā)展，推動(dòng)社區(qū)警務(wù)管理創(chuàng)新。

4.互助志愿優(yōu)勢。一直以來，公安機(jī)關(guān)肩負(fù)著依法打擊違法犯罪，保衛(wèi)國家政治和社會(huì)安全的重任。但由于過于重視“打擊處理”，忽視“治安預(yù)防”，部分普通老百姓對人民警察的印象仍然停留在“抓壞人”以及警察找上門就是“沒好事”的層面。因此，在社區(qū)警務(wù)推進(jìn)過程中，如何建立和諧的警民關(guān)系成為提升社區(qū)警務(wù)工作質(zhì)量的基礎(chǔ)性工作。非政府組織源于草根、長在民間，更了解民眾需求，更容易得到民眾的信任，更了解社區(qū)工作面臨的困境，更能洞悉社區(qū)當(dāng)下亟待解決的各種問題和矛盾。非政府組織以平等互動(dòng)的工作方式參與到社區(qū)警務(wù)管理工作中，可以有效優(yōu)化警民關(guān)系，幫助提升社區(qū)警務(wù)工作能力，保障社區(qū)治安穩(wěn)定，成為社區(qū)警務(wù)管理的強(qiáng)大輔助力量。

5.紐帶溝通優(yōu)勢。非政府組織具有明顯的中介性，能在政府和公民之間搭建良性溝通的橋梁。當(dāng)前，我國社會(huì)公共服務(wù)供給需求逐漸多元化，公共供給逐漸復(fù)雜化，政府單一模式的供給方式導(dǎo)致了資金投入過高、權(quán)力覆蓋面積過大、公共服務(wù)效率低下等負(fù)面問題。非政府組織可以作為紐帶，促成政府各項(xiàng)社會(huì)資源互通，填補(bǔ)公共服務(wù)供給需求，大幅度提升社區(qū)警務(wù)公共服務(wù)的效能。

四、非政府組織參與社區(qū)警務(wù)的路徑

(一)堅(jiān)持依法依規(guī)管理

“多中心治理理論”要求參與公共管理的組織是依法成立、依法提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)。非法的社會(huì)組織只能是社會(huì)管理的對象，絕不可能成為社會(huì)管理的主體。非政府組織本質(zhì)上是社會(huì)組織，其存在的基礎(chǔ)是依法成立。1998年9月25日國務(wù)院第8次常務(wù)會(huì)議通過《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(2016年修訂)，1998年10月25日國務(wù)院頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，2004年2月11日在國務(wù)院第39次常務(wù)會(huì)議上討論通過《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，2016年4月28日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》(2017年修訂)。這些法律法規(guī)對非政府組織等社會(huì)組織的成立和活動(dòng)范圍作出了明確的規(guī)定。因此，非政府組織參與社區(qū)警務(wù)必須是依法成立并依法接受主管部門管理的合法組織。

(二)確定參與警務(wù)范圍

社區(qū)警務(wù)工作紛繁復(fù)雜，肩負(fù)著治安預(yù)防和打擊犯罪的雙重職能。由于社區(qū)警務(wù)工作的特殊性，非政府組織不能全方位參與社區(qū)警務(wù)工作，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該采取“政府主導(dǎo)、確定范圍、試點(diǎn)推進(jìn)、逐步優(yōu)化”的原則，明確劃定其參與范圍，有序推進(jìn)非政府組織參與社區(qū)警務(wù)。目前，非政府組織可以逐步依法、合法地在困難群眾幫扶、刑滿釋放人員幫教、不良嗜好人員引導(dǎo)、重大疾病籌款、小區(qū)業(yè)主培訓(xùn)、法律法規(guī)宣傳、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控、社區(qū)輿論收集、社區(qū)矛盾化解、特殊群體關(guān)注等領(lǐng)域參與治理，并不斷優(yōu)化其治理能力。

(三)選擇恰當(dāng)合作模式

依照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，非政府組織的登記注冊實(shí)行業(yè)務(wù)主管部門和登記管理部門雙重負(fù)責(zé)體制。從非政府組織成立登記、備案的規(guī)定來看，非政府組織參與社區(qū)警務(wù)，必然要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)”的工作模式。非政府組織資金籌集主要有政府購買服務(wù)、社會(huì)捐贈(zèng)和服務(wù)收費(fèi)三種方式。為了激勵(lì)非政府組織積極參與社區(qū)警務(wù)，可以重點(diǎn)選擇涉及社會(huì)穩(wěn)定領(lǐng)域的非政府組織，采取政府資助、購買服務(wù)等資金籌措方式，為其提供穩(wěn)定的資金保障。

(四)全面進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)

要將非政府組織社會(huì)服務(wù)與社區(qū)警務(wù)目標(biāo)相結(jié)合，政府需對選取的非政府組織進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)。系統(tǒng)培訓(xùn)的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：

1.闡述社會(huì)治安穩(wěn)定的重要性；

2.明確需要關(guān)注的治安隱患；

3.矛盾糾紛化解技能；

4.如何捕捉社會(huì)不穩(wěn)定信息；

5.如何應(yīng)對突發(fā)情況。

系統(tǒng)培訓(xùn)的原則是“分類指導(dǎo)、內(nèi)容簡潔、注重實(shí)用、激發(fā)興趣”。通過系統(tǒng)培訓(xùn)，可調(diào)動(dòng)非政府組織參與社區(qū)警務(wù)管理工作的積極性，提高其參與社區(qū)警務(wù)工作的能力，使其在涉及的公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)優(yōu)化運(yùn)作，進(jìn)而提供高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)，推動(dòng)社區(qū)警務(wù)工作穩(wěn)步、健康發(fā)展。

(五)建立溝通協(xié)作機(jī)制

溝通協(xié)作機(jī)制建設(shè)以預(yù)防社區(qū)治安隱患為目標(biāo)，旨在發(fā)揮非政府組織自身優(yōu)勢參與社區(qū)警務(wù)管理，規(guī)范政府、居民和社區(qū)組織的協(xié)調(diào)共治，加強(qiáng)對社區(qū)治安隱患的監(jiān)測、監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)社區(qū)穩(wěn)定和諧發(fā)展。溝通協(xié)作機(jī)制主要包括信息傳遞機(jī)制、教育培訓(xùn)機(jī)制、突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制、特殊人員幫扶機(jī)制等。溝通協(xié)作機(jī)制建設(shè)的主體是公安機(jī)關(guān)，溝通協(xié)作機(jī)制本質(zhì)上是把非政府組織提供的公共服務(wù)與社區(qū)警務(wù)嫁接到一起，進(jìn)而規(guī)范非政府組織參與社區(qū)警務(wù)的工作方式，充分發(fā)揮非政府組織參與社區(qū)警務(wù)的優(yōu)勢。

(六)完善績效評估考核機(jī)制

非政府組織參與社區(qū)警務(wù)的實(shí)際效果需要通過績效評估考核進(jìn)行檢驗(yàn)。因此，建立一套科學(xué)有效的績效評估考核機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)非政府組織參與社區(qū)警務(wù)的有力保障?？冃гu估考核可以從兩個(gè)維度去把握：一是以政府主導(dǎo)的績效評估?？梢圆捎锰峁┯行е伟卜€(wěn)定信息數(shù)量、消除治安隱患數(shù)量、幫扶對象數(shù)量等量化考核辦法，依據(jù)考核的結(jié)果與政府投資和購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行掛鉤，以此增加非政府組織參與社區(qū)警務(wù)工作的積極性和實(shí)效性。二是群眾評議?？梢圆捎脝柧碚{(diào)查、入戶走訪、抽查等方式，讓社區(qū)居民和社區(qū)單位對社區(qū)警務(wù)管理工作進(jìn)行考核評議，讓非政府組織服務(wù)對象對其服務(wù)滿意程度進(jìn)行打分量化，以此考核非政府組織參與社區(qū)警務(wù)的實(shí)際效果。

五、結(jié)束語

非政府組織參與社區(qū)警務(wù)是公安改革的有益嘗試，有多重實(shí)現(xiàn)路徑。在“多中心治理理論”框架下，分析非政府組織參與社區(qū)警務(wù)的自身優(yōu)勢，從依法管理、確定范圍、選擇模式、培訓(xùn)引導(dǎo)、機(jī)制建設(shè)和績效評估等方面探討非政府組織參與社區(qū)警務(wù)管理的路徑，可以為社區(qū)警務(wù)建設(shè)提供有益參考。目前，非政府組織參與社區(qū)警務(wù)管理主要側(cè)重從理論方面進(jìn)行探討，尚待日后進(jìn)行深入細(xì)致的實(shí)證研究予以彌補(bǔ)。