朱宇,李加林,汪海峰,龔虹波

(1.寧波大學地理與空間信息技術(shù)系 寧波 315211;2.寧波大學東海研究院 寧波 315211;

3.寧波陸海國土空間利用與治理協(xié)同創(chuàng)新中心 寧波 315211;4.寧波大學公共管理系 寧波 315211)

0 引言

隨著世界人口數(shù)量和經(jīng)濟總量的高速增長,陸域資源大量消耗,幾近枯竭,無法滿足經(jīng)濟發(fā)展和人類需求,人們將目光轉(zhuǎn)向了海洋[1]。作為集聚自然資源、能源要素和產(chǎn)業(yè)潛力的空間載體,海洋越來越被各國重視,開發(fā)利用海洋資源,發(fā)展高新技術(shù)下的海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟已經(jīng)成為許多沿海國家的重要戰(zhàn)略[2]。但隨著海洋開發(fā)的進行,傳統(tǒng)單一的海岸帶管理模式已無法滿足日益高強度的海岸帶開發(fā)的需求[3],海岸帶經(jīng)濟效益降低,生態(tài)破壞嚴重,各國開始尋求新的海岸帶管理思路,海岸帶綜合管理和陸海統(tǒng)籌的概念應運而生[4]。海岸帶綜合管理概念由外國學者提出,是國外陸海關(guān)系的主流思想[5-6],陸海統(tǒng)籌的概念及內(nèi)涵則由我國學者最早提出并解讀[7],陸海統(tǒng)籌已成為我國陸海發(fā)展的國家戰(zhàn)略。

目前對海岸帶綜合管理與陸海統(tǒng)籌的概念內(nèi)涵研究總體較少,且多是單獨研究,或針對海岸帶綜合管理,或針對陸海統(tǒng)籌,很少有將二者結(jié)合起來進行比較研究。本研究對海岸帶綜合管理與陸海統(tǒng)籌的概念內(nèi)涵進行梳理,并從戰(zhàn)略目標、空間范圍、功能范圍和實施手段4個方面比較二者的異同,希冀促進海岸帶開發(fā)與管理理論研究的深入。

1 海岸帶綜合管理的概念內(nèi)涵

1.1 海岸帶綜合管理的概念內(nèi)涵

20世紀30年代,阿姆斯特朗等[8]就提出對延伸至大陸架外緣的海洋資源區(qū)應當采取綜合管理,這是最早的海岸帶綜合管理(Integrated Coastal Zone Management,ICZM)思想的萌芽。美國于1972年頒布《海岸帶管理法》,提出對海岸帶地區(qū)實施“綜合開發(fā),合理保護,最佳決策”的管理方針,正式拉開了海岸帶綜合管理的序幕[9-10]。

1992年召開的聯(lián)合國大會上通過了《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約熱內(nèi)盧宣言》(以下簡稱《宣言》),正式提出“海岸帶綜合管理”的概念,并首次解釋了其內(nèi)涵。《宣言》將海岸帶綜合管理定義為“一種政府行為,各利益集團在國家或政府公權(quán)力的引導下參與到海岸帶綜合管理規(guī)劃及實施中,尋求各方平衡的最佳利益方案,協(xié)調(diào)海岸帶開發(fā)與保護之間的矛盾,獲得海岸帶區(qū)域的總體發(fā)展”[11]。這次會議將傳統(tǒng)的各部門獨立執(zhí)法、互不干涉的單目標海岸帶管理,轉(zhuǎn)化為多部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一、聯(lián)合執(zhí)法的現(xiàn)代海岸帶綜合管理[12-13]。1993 年,世界海岸大會上制定的《世界海岸2000年》中也將ICZM 定義為“一項政府措施,政府通過制定必要的法律法規(guī)和機構(gòu)框架,保證海岸帶開發(fā)與環(huán)境保護相結(jié)合,并吸引有關(guān)方參與”[14-15],強調(diào)從國家立法層面推行海岸帶綜合管理。同年,Chua T E[16]在其文章中對海岸帶綜合管理的內(nèi)涵提出了不同的看法,在定義中沒有強調(diào)國家政府參與,而是強調(diào)過程管理,“在海岸帶管理的整個過程中,將自然資源開發(fā)利用與保護之間的沖突作為重點,減輕人類對海岸帶生態(tài)環(huán)境的干擾破壞,保護各類自然資源基地和物種棲息地”。

約翰·克拉克[17]將可持續(xù)發(fā)展概念應用到ICZM 的內(nèi)涵中來,提出:“海岸帶綜合管理將可持續(xù)發(fā)展概念應用于每一個發(fā)展階段,通過編制發(fā)展規(guī)劃和監(jiān)督開發(fā)項目,避免對沿海地區(qū)資源環(huán)境的破壞”。Sorensen J[18]將海岸帶綜合管理的環(huán)境內(nèi)涵和戰(zhàn)略內(nèi)涵綜合起來,將ICZM 定義為“以海岸帶地區(qū)的資源、生態(tài)等自然條件和政治、經(jīng)濟等社會條件為基礎(chǔ),橫向各部門和縱向各級政府非政府組織都參與其中,利用多種法律法規(guī)及措施對海岸帶資源和環(huán)境進行綜合的管理和規(guī)劃,并對相關(guān)利益集團進行引導,確保海岸帶的資源能源得到高效利用,區(qū)域環(huán)境得到保護和改善”,這個定義中對海岸帶綜合管理的實施主體也提出了新的觀點,不僅是政府,也包括各級非政府組織。加拿大學者里基茲[19]在我國就海洋綜合管理的有關(guān)問題進行講座時將海岸帶綜合管理提升到發(fā)展戰(zhàn)略高度,國家政府為協(xié)調(diào)海岸帶開發(fā)中的利益關(guān)系,解決開發(fā)矛盾,制定相關(guān)法律法規(guī)對海岸帶實施動態(tài)監(jiān)控和管理,保證海岸帶資源在保護的基礎(chǔ)上開發(fā)利用,發(fā)展健康可持續(xù)的海岸帶經(jīng)濟,其內(nèi)涵解釋對我國海岸帶綜合管理研究產(chǎn)生了巨大影響。

1.2 基于生態(tài)系統(tǒng)的管理的概念內(nèi)涵

“生態(tài)系統(tǒng)管理”一詞開啟了ICZM 的新時代。1990年以來,隨著世界各國對海岸帶綜合管理愈加重視,對生態(tài)系統(tǒng)管理的研究逐漸深入,基于生態(tài)系統(tǒng)的管理(Ecosystem-based management,EBM)融入海岸帶綜合管理中[20]。1995年美國生態(tài)學會綜合前人研究,將基于生態(tài)系統(tǒng)的管理定義為“基于相關(guān)的政策、協(xié)議和實踐開展有針對性的管理活動,理解生態(tài)系統(tǒng)之間必要的相互作用和過程,通過監(jiān)測和研究進行適應性管理,以維護生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能”[21-22]。

海洋漁業(yè)資源持續(xù)衰退,過度捕撈和海岸帶關(guān)鍵生境破壞等問題日益顯著,基于生態(tài)系統(tǒng)的漁業(yè)管理成為世界各國最先采納的EBM[23-24]。Larkin[25]從漁業(yè)資源管理的角度出發(fā),認為生態(tài)系統(tǒng)管理的內(nèi)容“包括社會、經(jīng)濟和政治等影響人類行為的要素,以復雜的自然環(huán)境中不同物種間的相互聯(lián)系和作用為關(guān)鍵,將人類視為生態(tài)系統(tǒng)的組成部分,而不是外部影響”。美國國家調(diào)查中心則將EBM 視為一種以生態(tài)系統(tǒng)的組成要素和功能為基礎(chǔ)的漁業(yè)管理方式,最終希望實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展,并強調(diào)EBM“重視棲息地、擁有多物種視域、理解生態(tài)系統(tǒng)過程”[26]。

拉斐爾·洛提拉教授在2005年根據(jù)廈門市海岸帶綜合管理的實踐經(jīng)驗,提出EBM 的內(nèi)涵是“在人類、海洋和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下,為解決海岸帶資源環(huán)境矛盾,通過制定法律法規(guī)和發(fā)展戰(zhàn)略,持續(xù)動態(tài)地控制人類的活動,減輕對海岸帶地區(qū)的影響,從而促進海洋區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展”[27-28],EBM 不再僅僅局限于漁業(yè)管理。大海洋生態(tài)系統(tǒng)的概念也融入EBM 中,將基于生態(tài)系統(tǒng)的海岸帶管理重新定義為“關(guān)注整個大海洋生態(tài)系統(tǒng)的海岸帶管理策略,將整個海岸帶空間作為管理對象,承認各生態(tài)系統(tǒng)之間的聯(lián)系,維持海岸帶生態(tài)系統(tǒng)從產(chǎn)生到再生過程的流動性,實現(xiàn)系統(tǒng)中各物種需求與人類需求的平衡”[29]。

1.3 我國海岸帶綜合管理概念內(nèi)涵研究進展

我國的海岸帶綜合管理研究起步較晚,最早是任美鍔等[30]提出海岸帶管理應當遵循“多單位、多系統(tǒng)、多方面”3 項原則。范志杰等[31]綜合當時國外研究,將海岸帶綜合管理定義為“國家政府通過制定和實施海岸帶地區(qū)開發(fā)、利用和管理的發(fā)展戰(zhàn)略,協(xié)調(diào)分配自然環(huán)境、生態(tài)和社會、經(jīng)濟、文化資源,對海岸帶地區(qū)進行全時段和全方位的動態(tài)管理,實現(xiàn)海洋資源保護前提下持續(xù)穩(wěn)定的海岸帶開發(fā)利用”。鹿守本[32]提出ICZM 是“海洋綜合管理在海岸帶區(qū)域的細化,是一種高層次的政府職能行為和管理方式,通過制定法律規(guī)劃和執(zhí)法監(jiān)督等手段,協(xié)調(diào)管理海岸帶的資源環(huán)境和開發(fā)利用行為,達到海岸帶開發(fā)利用的可持續(xù)發(fā)展”,定義涉及海岸帶綜合管理的實施主體、手段、目的等多個方面,也是我國目前最受認可的海岸帶綜合管理內(nèi)涵,其后國內(nèi)學者的看法基本與之相似,將海岸帶綜合管理理解為通過政府行為對海岸帶開發(fā)進行調(diào)控管理,最終實現(xiàn)海岸帶的可持續(xù)發(fā)展利用[33-36]。

此后,管治理念被引入海岸帶綜合管理研究中[37],將海岸帶綜合管理定義為“實現(xiàn)海岸帶地區(qū)最優(yōu)資源環(huán)境組合和最大獲益的管理方式,將管治理念引入管理的各個環(huán)節(jié)之中,通過專家咨詢和多方協(xié)商,達到相關(guān)集團利益沖突的協(xié)調(diào)”,強調(diào)海岸帶綜合管理對資源保護和經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)作用。海岸帶綜合管理在海洋文化遺產(chǎn)保護研究中也得到了廣泛應用,ICZM 作為一個綜合性的管理體系,通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海岸帶地區(qū)的資源、環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟、社會、文化和娛樂等各項功能,實現(xiàn)海陸統(tǒng)籌規(guī)劃管理,同時避免行政管理分裂造成的管理空隙和重疊,最終實現(xiàn)海岸帶地區(qū)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展[38]。所有這些為海岸帶綜合管理賦予了更加豐富的內(nèi)涵。

海岸帶綜合管理的概念內(nèi)涵研究雖然至今沒有統(tǒng)一,但總體上來說是一種持續(xù)的、動態(tài)的、綜合的海岸管理過程,由各級政府組織實施,在海岸帶開發(fā)利用中更加注重對資源環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的保護,將海岸帶資源、環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟效益等都納入管理參考指標中,對開發(fā)與保護活動進行綜合評估,從而實現(xiàn)海岸帶區(qū)域自然資源、環(huán)境與社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。

2 陸海統(tǒng)籌的概念內(nèi)涵

“陸海統(tǒng)籌”的概念由我國研究者首提,誕生于21世紀初,概念來源于“海陸一體化”思想,早期以“海陸統(tǒng)籌”的形式得到研究發(fā)展,并最終以“陸海統(tǒng)籌”的形式上升為國家海陸發(fā)展戰(zhàn)略,寫入《十二五規(guī)劃綱要》。

2.1 海陸統(tǒng)籌的概念內(nèi)涵

1996年《中國海洋21世紀議程》提出“根據(jù)海陸一體化的原則,統(tǒng)籌沿海國土開發(fā)”,海陸一體化思想作為我國早期的陸海發(fā)展思想和原則,是海陸統(tǒng)籌概念的雛形[39]。2005 年在北京大學舉辦的“紀念鄭和下西洋600周年”研討會上,“海陸統(tǒng)籌”概念被首次提出[7]。隨后有學者提出,我國的統(tǒng)籌發(fā)展,在重視已有的5個統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上,還應該加上海陸統(tǒng)籌[40-41]。雖然海陸統(tǒng)籌概念一經(jīng)提出就引起廣泛關(guān)注,但眾多學者及研究都未對海陸統(tǒng)籌的概念內(nèi)涵給出明確解釋。

葉向東等[42]第一次闡述了海陸統(tǒng)籌的概念內(nèi)涵。他將海陸統(tǒng)籌定義為在沿海區(qū)域環(huán)境與社會發(fā)展中,將海陸的自然資源條件和社會環(huán)境特點納入考慮范圍,綜合研究陸海的經(jīng)濟、生態(tài)和社會功能,基于生態(tài)系統(tǒng)承載力和經(jīng)濟系統(tǒng)活力,編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃并監(jiān)督執(zhí)行,達到促進海陸協(xié)調(diào)發(fā)展和相互作用的目的,最終實現(xiàn)沿海地區(qū)自然環(huán)境與社會經(jīng)濟快速與可持續(xù)發(fā)展。這一內(nèi)涵強調(diào)了海陸統(tǒng)籌在區(qū)域發(fā)展尤其是經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用,是陸海統(tǒng)籌概念提出早期的主流研究方向。海陸統(tǒng)籌概念提出后便與國家戰(zhàn)略緊密聯(lián)系,從地緣政治戰(zhàn)略角度,海陸統(tǒng)籌戰(zhàn)略打破傳統(tǒng)的重陸輕海的偏向思維,適應當今世界地緣政治中心軸的變化,將維持陸權(quán)優(yōu)勢和擴展海權(quán)優(yōu)勢作為我國地緣戰(zhàn)略的兩大支柱,從而平衡我國東西兩向的地緣政治[43]。此后,系統(tǒng)論也被引入海陸統(tǒng)籌的概念內(nèi)涵中[44],將海洋和陸地作為兩個相對獨立的子系統(tǒng),海陸統(tǒng)籌就是海洋和陸地兩個子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互制約,并形成具有生態(tài)、資源供給等自然功能和經(jīng)濟、文化、娛樂等社會服務(wù)支撐的區(qū)域復合系統(tǒng)。在此系統(tǒng)中,陸、海具有平等的自然和社會價值,甚至海洋將成為區(qū)域經(jīng)濟新的增長點,而不再單純作為陸域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的附屬被忽略,以強調(diào)海陸統(tǒng)籌對區(qū)域經(jīng)濟的重要意義。也有學者從純粹的地理學角度出發(fā),認為海陸統(tǒng)籌即統(tǒng)籌規(guī)劃海洋區(qū)域和陸地區(qū)域,整合、銜接國家的陸地和海洋發(fā)展戰(zhàn)略,將我國全部領(lǐng)土包含在內(nèi),并向外延伸到與國家空間、資源等利益緊密關(guān)聯(lián)的地區(qū),戰(zhàn)略重點是海陸交互區(qū)域(即濱海城市)和整個海洋空間[45]。

這一時期海陸統(tǒng)籌思想蓬勃發(fā)展,不同學者從不同角度對海陸統(tǒng)籌的概念內(nèi)涵給出了多種多樣的解釋,為海陸統(tǒng)籌的應用提供了許多思路,其中主流思想認為海陸統(tǒng)籌是沿海地區(qū)的區(qū)域發(fā)展尤其是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略。

2.2 陸海統(tǒng)籌的概念內(nèi)涵

2011年,十一屆全國人大審批了《十二五規(guī)劃(草案)》。其中明確指出“堅持陸海統(tǒng)籌,制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略”[46]。陸海統(tǒng)籌正式被提升至海洋發(fā)展戰(zhàn)略地位,首次被列入國家級發(fā)展規(guī)劃,陸海統(tǒng)籌的概念也逐漸取代海陸統(tǒng)籌成為研究熱點[47]。

“海陸統(tǒng)籌”是海洋在前陸地在后,作為一種海陸開發(fā)原則和發(fā)展思想,是為了促進中國建設(shè)海上大國,發(fā)展海洋經(jīng)濟而提出的,強調(diào)重視海洋開發(fā)與利用,將海洋經(jīng)濟發(fā)展作為國家經(jīng)濟發(fā)展新的增長點和著力點,并大力發(fā)展相關(guān)的海洋科技和產(chǎn)業(yè)[48]。而“陸海統(tǒng)籌”則是陸地在前海洋在后,這是由我國的國家定位決定的。對于中國而言,“陸地區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展將始終擺在首位,這是我國最重要、最根本的發(fā)展,海洋經(jīng)濟的發(fā)展無法超越陸地經(jīng)濟成為我國的支柱產(chǎn)業(yè)”[49]。因此“陸海統(tǒng)籌”才是更符合我國國家定位和國情的海洋發(fā)展戰(zhàn)略。

從區(qū)域發(fā)展的層面來看,陸海統(tǒng)籌是指對陸海資源、生態(tài)、經(jīng)濟和社會等條件進行綜合考慮,將海洋和陸地視作兩個獨立的系統(tǒng),分析兩個獨立系統(tǒng)之間物質(zhì)、能量和信息的流通和傳遞,以科學發(fā)展觀為指導,制定相關(guān)政策法規(guī)對沿海區(qū)域未來發(fā)展進行規(guī)劃,從而實現(xiàn)海洋與陸地區(qū)域的生物、化學、礦產(chǎn)等資源和能源流通,加強海陸系統(tǒng)之間的互動作用和優(yōu)勢互補,最終促進沿海區(qū)域又好又快發(fā)展。韓增林等[50]、謝天成[51]、李光燦等[52]也持有類似的觀點,認為陸海統(tǒng)籌是在科學發(fā)展觀的指導下,海岸帶地區(qū)海陸兩個子系統(tǒng)經(jīng)濟、生態(tài)、社會等功能綜合協(xié)調(diào)發(fā)展,最終實現(xiàn)區(qū)域整體發(fā)展[53-54]。劉明[48]則從國家層面海洋發(fā)展戰(zhàn)略高度對陸海統(tǒng)籌的內(nèi)涵進行闡釋,認為陸海統(tǒng)籌是指充分發(fā)揮我國作為陸海復合型國家的區(qū)位優(yōu)勢,從國家戰(zhàn)略角度制定相關(guān)法律法規(guī),規(guī)范陸地、海洋間獨立與聯(lián)合的開發(fā)活動,實現(xiàn)最大環(huán)境與經(jīng)濟效益,促進陸海的共同發(fā)展,規(guī)避國際社會中可能存在的風險,并圍繞陸海復合型國家這一定位制定和平、合作、和諧的國家陸海發(fā)展戰(zhàn)略。

隨著對陸海統(tǒng)籌研究的深入,其區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和國家海洋戰(zhàn)略兩方面的內(nèi)涵逐漸割裂開來,陸海統(tǒng)籌可從廣義和狹義兩個范疇定義[55]。從廣義來講,陸海統(tǒng)籌是一種國家層面陸海空間發(fā)展戰(zhàn)略,指全面規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家范圍內(nèi)陸地、海洋兩大區(qū)域系統(tǒng),不僅考慮兩個區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展情況,還考慮區(qū)域的生態(tài)、資源、文化、社會等功能,如陸海生態(tài)系統(tǒng)融合、自然資源及能源互補、陸海統(tǒng)籌和海洋意識樹立、海洋文化普及并與陸地文化交融、由陸向海的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和海岸帶綜合管理等。從狹義來講,陸海統(tǒng)籌則是作為沿海區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略,主要是指沿海地區(qū)利用陸海兼?zhèn)涞膮^(qū)位優(yōu)勢及所帶來的資源、生態(tài)等聯(lián)動優(yōu)勢,促進地區(qū)經(jīng)濟高速協(xié)調(diào)發(fā)展[56]。這一定義較為完整地概括了陸海統(tǒng)籌的內(nèi)涵。蔡文華[57]則單從交通運輸方面給陸海統(tǒng)籌賦予了新的內(nèi)涵,從區(qū)域整體發(fā)展的角度來看,陸海統(tǒng)籌就是對陸地與海洋的資源環(huán)境特點進行綜合考慮并合理規(guī)劃配置,從交通運輸角度出發(fā),就是以陸地與海洋的經(jīng)濟特性為前提,考察陸海交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)現(xiàn)狀,根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃的原則,對當前交通路徑中可優(yōu)化的部分進行銜接、替換,實現(xiàn)交通網(wǎng)絡(luò)最優(yōu)化。

陸海統(tǒng)籌作為我國海洋發(fā)展的基本戰(zhàn)略,其內(nèi)涵十分豐富,從不同角度能解讀出不同的含義,有學者將其理解為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略[58-59],也有學者將其理解為區(qū)域整體發(fā)展戰(zhàn)略[60],還有學者從國家安全戰(zhàn)略高度對其進行解讀[61-62]?？傮w上說,陸海統(tǒng)籌就是對陸域和海域進行統(tǒng)籌管理,地理范圍為兼有陸域和海域的沿海地區(qū),促進沿海地區(qū)以經(jīng)濟為主的社會、生態(tài)、文化等多方面綜合的協(xié)調(diào)發(fā)展,最終實現(xiàn)我國建設(shè)海洋強國的目標。

3 海岸帶綜合管理與陸海統(tǒng)籌的內(nèi)涵比較

在中國,“陸海統(tǒng)籌”由我國學者首先提出,作為協(xié)調(diào)促進沿海地區(qū)資源、環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域戰(zhàn)略,增強我國對沿海地區(qū)的管理能力[63];在國外,陸海發(fā)展戰(zhàn)略主要是ICZM。法國學者Philippe等[64]認為“陸海統(tǒng)籌”是ICZM 最重要的組成部分,王倩[65]則認為海岸帶綜合管理“作為一種不斷豐富、日趨成熟的管理實踐,是對陸海統(tǒng)籌的一次實踐,對陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的充分實現(xiàn)”。盡管當前國內(nèi)外研究者對海岸帶綜合管理與陸海統(tǒng)籌的層級關(guān)系還存在一些分歧,但必須承認兩個概念之間存在相似性。對比海岸帶綜合管理和陸海統(tǒng)籌的概念內(nèi)涵,二者的聯(lián)系與區(qū)別主要體現(xiàn)在戰(zhàn)略目標、空間范圍、功能范圍和實施手段4個方面。

3.1 戰(zhàn)略目標方面

海岸帶綜合管理與陸海統(tǒng)籌作為不同國家的海洋發(fā)展戰(zhàn)略,二者的戰(zhàn)略對象均同時包含陸域要素和海域要素,最終的戰(zhàn)略目標都是為了實現(xiàn)海洋及沿海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。海岸帶綜合管理是一種旨在解決生態(tài)、文化、歷史、審美以及經(jīng)濟發(fā)展等眾多利益需求沖突的理論與實踐模式,它將區(qū)域資源環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展并重,協(xié)調(diào)海岸帶快速開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟、社會等沖突,通過對海岸帶地區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟、社會子系統(tǒng)的整合,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中以生態(tài)系統(tǒng)健康為基礎(chǔ)的海岸帶資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展,維持人類安全的沿海生存環(huán)境。陸海統(tǒng)籌則是在經(jīng)濟發(fā)展中充分利用陸域與海域的資源環(huán)境特點,促進陸海優(yōu)勢交互,在綜合考慮陸地與海洋社會、經(jīng)濟、生態(tài)、文化等功能和資源環(huán)境承載力的前提下,開發(fā)利用海洋資源能源,實現(xiàn)沿海地區(qū)自然環(huán)境和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。總的來說,海岸帶綜合管理的戰(zhàn)略目標將經(jīng)濟發(fā)展和沿海生態(tài)系統(tǒng)保護并重,而陸海統(tǒng)籌則更側(cè)重于沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

3.2 空間范圍方面

海岸帶綜合管理和陸海統(tǒng)籌都是對海岸地區(qū)進行統(tǒng)籌管理,從地理位置上看其管轄范圍都位于陸地與海洋交接地帶,管理對象同時包括陸地要素和海洋要素,但二者在空間范圍的劃定上略有不同。ICZM 實施的空間范圍較為清晰,是海岸帶地區(qū)。盡管在自然地理和經(jīng)濟地理等不同分支學科中對海岸帶的具體范圍劃分不一致,但大體上是以海岸線為基準,向海向陸各延伸一定長度所形成的狹長的區(qū)域。陸海統(tǒng)籌的實施區(qū)域則不固定,不明確,與具體實施該戰(zhàn)略的主體相對應。實施主體的行政權(quán)限、管理能力、管理領(lǐng)域等層級不同,導致陸海統(tǒng)籌的實施范圍在空間上也不盡相同。陸海統(tǒng)籌的空間范圍主要是以行政界線來劃分,依據(jù)不同的實施主體劃定不同的空間界限,如單個或多個沿海省、市、自治區(qū)組成的沿海經(jīng)濟區(qū)等,有時還可包括整個國家的全部海域和陸域[66],并擴展到與我國鄰近的戰(zhàn)略利益攸關(guān)的國際公共區(qū)域。總的來說,在空間范圍上,陸海統(tǒng)籌的實施區(qū)域要大于海岸帶綜合管理的區(qū)域。

3.3 功能范圍方面

海岸帶綜合管理與陸海統(tǒng)籌的功能都包括促進環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展及為促進環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展所需達成的各項生態(tài)與社會子目標。海岸帶綜合管理是將海岸地區(qū)的陸域經(jīng)濟和海域經(jīng)濟等所有構(gòu)成要素視為一個系統(tǒng),從大海洋生態(tài)系統(tǒng)的角度出發(fā),協(xié)調(diào)海岸帶地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護,強調(diào)減輕對海岸帶地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的影響,保護生態(tài)系統(tǒng),解決水資源質(zhì)量、棲息地保護、海岸帶災害和氣候變化、公共利用、能源設(shè)施選址等海岸帶問題。海岸帶綜合管理重視海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的自然特征,根據(jù)自然特征規(guī)劃、控制開發(fā)活動的時間安排和空間分布,從而平衡海岸帶地區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)。陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略強調(diào)海陸一體化開發(fā),統(tǒng)籌開發(fā)沿岸、近海及遠?？臻g和資源,以發(fā)展海洋經(jīng)濟為目的,以海岸帶地區(qū)資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ),促進陸地與海洋的自然資源、生態(tài)、社會、經(jīng)濟、文化方面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,并提升至國家戰(zhàn)略高度,提高人們對海洋開發(fā)的認識和重視程度?？偟膩碚f,海岸帶綜合管理更注重生態(tài)功能的實現(xiàn),而陸海統(tǒng)籌更注重社會功能的實現(xiàn)。

3.4 實施手段方面

海岸帶綜合管理與陸海統(tǒng)籌的管理對象都包括海洋與陸地,管理內(nèi)容都包括環(huán)境、經(jīng)濟和社會等子系統(tǒng)。管理對象和內(nèi)容的多樣化也決定了實施手段的多樣化。因此,海岸帶綜合管理和陸海統(tǒng)籌在實施手段上都具有多樣性和綜合性。相關(guān)國家在進行海岸帶綜合管理的實踐過程中,不僅從政府主體出發(fā),運用政策和法律手段,也通過各級非政府組織采用海岸帶區(qū)域規(guī)劃建議、科學技術(shù)研究、海岸帶教育與培訓以及公眾聽證參與等多種形式進行海岸帶地區(qū)的管理。我國的“陸海統(tǒng)籌”戰(zhàn)略還處于發(fā)展階段,目前主要是國家及沿海省、市、自治區(qū)等各級政府作為主體采取措施,通過對海陸產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的整體規(guī)劃,采用政策和法律,如完善海洋資源開發(fā)與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)法律等,促進陸海統(tǒng)籌的發(fā)展。國外海岸帶綜合管理在海岸帶管理戰(zhàn)略的制定、海岸帶管理實施評估、海岸帶管理模式、海岸帶管理過程中的公眾參與及培訓4個方面的經(jīng)驗對我國陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實施具有重要的啟發(fā)意義?？傮w來說,海岸帶綜合管理的實施手段要比陸海統(tǒng)籌豐富,值得我國借鑒學習。

4 總結(jié)與研究展望

隨著人類對海洋資源的高速開發(fā),海岸帶地區(qū)資源枯竭、生態(tài)破壞等問題日益嚴重,傳統(tǒng)的單目標的海岸帶管理逐漸被海岸帶綜合管理所取代。海岸帶綜合管理最初作為一種政府行為提出,其環(huán)境保護內(nèi)涵也逐漸受到重視,海岸帶地區(qū)資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展成為ICZM 的根本目的。“生態(tài)系統(tǒng)”一詞開啟了ICZM 的新時代,基于生態(tài)系統(tǒng)的管理逐漸融入海岸帶綜合管理之中,要求基于海岸帶生態(tài)系統(tǒng)進行管理。

我國與之對應的陸海發(fā)展戰(zhàn)略是陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略,起源于“海陸一體化”思想,最初以“海陸統(tǒng)籌”的形式提出,眾多學者從區(qū)域發(fā)展尤其是經(jīng)濟發(fā)展和國家海洋戰(zhàn)略等不同角度對其內(nèi)涵進行研究。在“十二五”規(guī)劃中,以“陸海統(tǒng)籌”的形式被正式確定為國家海洋戰(zhàn)略,其內(nèi)涵包括以經(jīng)濟為主的社會、生態(tài)、文化等多方面綜合的協(xié)調(diào)發(fā)展。

當前對陸海統(tǒng)籌和海岸帶綜合管理的概念內(nèi)涵研究總體較少,二者綜合研究更少,并且對區(qū)域海陸開發(fā)現(xiàn)象研究較多,大多是靜態(tài)研究,對總體開發(fā)規(guī)劃和動態(tài)研究較少。后續(xù)研究必須關(guān)注以下幾個方面。

(1)開展系統(tǒng)性的海岸帶綜合管理案例研究。海岸帶綜合管理在許多地區(qū)已經(jīng)開展,取得了一定的成績,也存在許多問題。對已開展海岸帶綜合管理的地區(qū)進行案例研究以及橫縱向比較,探討開發(fā)現(xiàn)狀,分析開發(fā)優(yōu)缺點,提出改進措施與建議,為該地區(qū)后續(xù)開發(fā)及其他地區(qū)開展海岸帶綜合管理提供案例支撐。

(2)由海岸帶綜合管理走向海岸帶綜合治理。《關(guān)于統(tǒng)籌陸海規(guī)劃推進海岸帶綜合治理和發(fā)展的提案》中提出“加強海岸帶綜合治理,推進生態(tài)文明建設(shè)”,許多學者認為海岸帶綜合治理是海岸帶綜合管理的未來[67-68]。海岸帶綜合治理的概念內(nèi)涵、實施原則、具體落實方式、從海岸帶綜合管理走向海岸帶綜合治理的改進措施等都有待研究,也可以某地區(qū)為例設(shè)計海岸帶綜合治理規(guī)劃方案。

(3)重視人、陸、海三者耦合的機理和過程研究。人、陸、海之間的復雜耦合,直接關(guān)系到陸海統(tǒng)籌的實施原理、方法和影響,探討三者的相互聯(lián)系和相互作用,從理論層面和實踐層面,從時間進程和空間角度,從技術(shù)層面和制度層面,研究并豐富陸海統(tǒng)籌的內(nèi)涵和機制,為陸海統(tǒng)籌的規(guī)劃實施提供理論支撐。

(4)加強對陸海統(tǒng)籌發(fā)展路徑的研究。堅持陸海統(tǒng)籌開發(fā)和利用海洋的理念已被社會各界高度認可,對于全國尺度以及區(qū)域尺度的陸海統(tǒng)籌的具體發(fā)展路徑和實施方法還需進一步研究,尤其是數(shù)字海洋和陸海統(tǒng)籌生態(tài)圈建設(shè)的研究,是今后海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟高速發(fā)展甚至成為我國經(jīng)濟新增長點的方向和基礎(chǔ),同時也應在研究中繼續(xù)豐富陸海統(tǒng)籌的內(nèi)涵。