劉培功

（天津師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 300384）

一、引言

社會(huì)治理是國(guó)家治理體系中的重要組成部分，對(duì)于保障人民安居樂業(yè)、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重大意義。新時(shí)代，面對(duì)社會(huì)主要矛盾的變化，如何推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新、提升社會(huì)治理水平始終是黨和政府不斷探索的議題。自黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“社會(huì)治理”以來，建立多元參與、規(guī)范有序的社會(huì)治理格局就成為社會(huì)治理創(chuàng)新的重要方略。“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”等重要理念的提出無不充分體現(xiàn)出黨和政府在認(rèn)識(shí)社會(huì)治理發(fā)展和建設(shè)規(guī)律上的又一次理論突破與思想升華。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中提出：“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)?！边@是繼2019年年初習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上首次提出“社會(huì)治理共同體”后，黨中央正式將這一最新理念寫入黨的綱領(lǐng)性文件。社會(huì)治理共同體概念的提出是對(duì)十八屆三中全會(huì)以來有關(guān)社會(huì)治理思想的進(jìn)一步創(chuàng)新和豐富，圍繞國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)代主題，深入而準(zhǔn)確地回答了進(jìn)行什么樣的社會(huì)治理以及怎樣進(jìn)行社會(huì)治理等問題。

針對(duì)社會(huì)治理共同體概念的提出與發(fā)展，許多學(xué)者給予了理論關(guān)注，研究?jī)?nèi)容主要集中于以下幾個(gè)方面：一是對(duì)社會(huì)治理共同體的內(nèi)涵解讀。有學(xué)者認(rèn)為，不同于傳統(tǒng)社會(huì)中基于血緣、地緣、情感等自然因素傳承而形成的生活共同體，現(xiàn)代社會(huì)背景下共同體的內(nèi)涵更多的是“基于特定的任務(wù)或目標(biāo)而聚集并展開共同行動(dòng)的任務(wù)共同體或目標(biāo)共同體”①。這種共同體強(qiáng)調(diào)的是新型社會(huì)關(guān)系，且是富有生命力的有機(jī)結(jié)構(gòu)關(guān)系。因此，“社會(huì)治理共同體是圍繞社會(huì)治理和為了進(jìn)行社會(huì)治理，通過多元協(xié)商過程而形成的相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)且關(guān)系穩(wěn)定的行動(dòng)群體”②。它具有傾向于合作行動(dòng)、持續(xù)性的治理網(wǎng)絡(luò)、多重關(guān)系、共識(shí)性等特征③。二是對(duì)社會(huì)治理共同體的意義闡釋。社會(huì)治理共同體的提出既是我們黨對(duì)社會(huì)治理規(guī)律認(rèn)識(shí)深化的結(jié)果，也是增進(jìn)政社互動(dòng)、落實(shí)社會(huì)治理政策的內(nèi)在需要④。社會(huì)治理共同體的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理現(xiàn)代化的社會(huì)現(xiàn)代化基礎(chǔ)，有助于在新時(shí)代背景下深入推進(jìn)社會(huì)治理模式的創(chuàng)新，從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元行動(dòng)，從強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)向強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)過渡，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)“善治”⑤。三是對(duì)于社會(huì)治理共同體的主體觀照。在社會(huì)治理的設(shè)計(jì)中，治理過程已經(jīng)包含多元的治理主體，他們通過參與治理、協(xié)商互動(dòng)，既維系自身的利益目標(biāo)，也有利于達(dá)成廣泛共識(shí)。同樣在社會(huì)治理共同體中，黨委、政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)和公民等多元治理主體充當(dāng)?shù)慕巧桶l(fā)揮的功能進(jìn)一步凸顯。在社會(huì)治理中強(qiáng)調(diào)共同體概念，意味著社會(huì)治理過程必須充分發(fā)揮共同體的主體性作用，通過整合社會(huì)多元力量，在合作共治框架下共同治理社會(huì)事務(wù)⑥。四是社會(huì)治理共同體建構(gòu)路徑研究?！敖ㄔO(shè)社會(huì)治理共同體的路徑第一步必然是人人有責(zé)、人人盡責(zé)，共建共治，其結(jié)果是人人共享”⑦。在這個(gè)意義上，豐富主體參與渠道、縱向賦權(quán)和橫向聯(lián)動(dòng)、規(guī)范共同體的公共價(jià)值倫理、更新技術(shù)支撐方式等舉措被提及⑧。當(dāng)然，構(gòu)建社會(huì)治理共同體的最終目標(biāo)意在全面提升治理的“人民性”內(nèi)涵和品質(zhì)⑨。

總體而言，現(xiàn)有研究?jī)?nèi)容廣泛，成果顯著，為準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和指導(dǎo)社會(huì)治理共同體建設(shè)提供了較為充分的理論基礎(chǔ)。但它作為一個(gè)新近提出的概念，仍有進(jìn)一步拓展研究的空間?，F(xiàn)有研究更多的是對(duì)社會(huì)治理共同體的發(fā)展背景、歷史變遷、概念特征、時(shí)代意義等基本問題的理論溯源與解讀，重點(diǎn)回答社會(huì)治理共同體“是什么”和“為什么”，而忽略了“如何建設(shè)”的問題。雖然也有部分研究涉及路徑選擇問題，但往往限于宏觀視角，對(duì)可能存在的體制、機(jī)制等路徑僅進(jìn)行整體把握或簡(jiǎn)單列舉。尚未有研究針對(duì)某一維度上的具體路徑進(jìn)行微觀解讀和專門分析。因此，本文圍繞“社會(huì)治理共同體建設(shè)”這一主題，從微觀層面上的治理機(jī)制維度，針對(duì)跨部門協(xié)同機(jī)制在社會(huì)治理共同體建設(shè)中的作用、意義與路徑進(jìn)行全面而深入的分析，從而更加有效、精準(zhǔn)地探尋社會(huì)治理共同體建設(shè)之路。

二、跨部門協(xié)同機(jī)制在社會(huì)治理共同體建設(shè)中的價(jià)值分析

社會(huì)治理共同體建設(shè)的首要任務(wù)即是如何將差異化的多元主體合理有序地融入共建共治共享的社會(huì)治理體系中，以實(shí)現(xiàn)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”。依據(jù)集體行動(dòng)困境，多主體參與并不必然達(dá)到理想的共治形態(tài)。主體的差異性、利益的碎片化、目標(biāo)的分散化等引起的矛盾和沖突會(huì)在治理過程中不斷暴露。更重要的是，社會(huì)治理共同體中的多元主體絕不僅限于參與行為，同樣需要共同設(shè)計(jì)政策、共同分配權(quán)力、共同承擔(dān)責(zé)任以及共享治理成果。因此，發(fā)展和完善多元主體間的跨部門協(xié)同機(jī)制對(duì)于社會(huì)治理共同體建設(shè)至關(guān)重要。

跨部門協(xié)同機(jī)制（interagency collaboration mechanism）也可稱為“跨部門合作機(jī)制”，是指“兩個(gè)或兩個(gè)以上的組織機(jī)構(gòu)從事任何共同活動(dòng)，通過一起工作而非獨(dú)立行事來增加公共事務(wù)的效率和價(jià)值”⑩。在跨部門協(xié)同運(yùn)行中，組織行動(dòng)不再依托傳統(tǒng)官僚權(quán)威的強(qiáng)制貫徹執(zhí)行，也不再基于官僚制度中的層級(jí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)分工，而是在明確各部門或各主體間關(guān)系的基礎(chǔ)上，以尊重差異化為前提，以平等合作為基礎(chǔ)，以互動(dòng)對(duì)話為形式作為內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理，從而促使各主體在共同行動(dòng)中分享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任、共享成果。在狹義上，跨部門協(xié)同中的各主體主要指系統(tǒng)內(nèi)部各部門間的協(xié)作配合，如政府各職能部門間以及各層級(jí)政府間的協(xié)同；在廣義上，跨部門協(xié)同的主體則擴(kuò)展至系統(tǒng)之外，如政府與黨組織、市場(chǎng)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位等之間的合作伙伴關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，公共事務(wù)的高度復(fù)雜性和高度不確定性趨勢(shì)愈加顯著，使得以官僚制為基礎(chǔ)的政府組織形式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因?yàn)椤叭魏我粋€(gè)行動(dòng)者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復(fù)雜多樣、不斷變動(dòng)的問題所需要的所有知識(shí)和信息；沒有一個(gè)行動(dòng)者有充分的行動(dòng)潛力單獨(dú)地主導(dǎo)一個(gè)特定的政府管理模式”。因此，為處理復(fù)雜多變的公共事務(wù)，構(gòu)建多元主體間的跨部門協(xié)同治理機(jī)制必不可少。本文關(guān)注于社會(huì)治理共同體建設(shè)，在主體上包含政府、黨組織、社會(huì)組織、市場(chǎng)企業(yè)等多元主體，是政府與外圍主體關(guān)系的體現(xiàn)，因而從屬于廣義上的跨部門協(xié)同。

依據(jù)對(duì)跨部門協(xié)同機(jī)制的解讀，能夠清晰地認(rèn)識(shí)到它在社會(huì)治理共同體建設(shè)中的價(jià)值所在：

第一，破除一元結(jié)構(gòu)，從“政府包辦”走向“人人有責(zé)”。所謂一元結(jié)構(gòu)，是指以政府為唯一行動(dòng)主體所構(gòu)成的社會(huì)治理模式。在這一模式下，有且僅有政府一個(gè)治理主體。政府掌握著絕大部分的公共事務(wù)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)，包辦著政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)諸領(lǐng)域資源和利益的支配權(quán)?？梢哉f，政府的權(quán)威和權(quán)力滲透到社會(huì)的各個(gè)角落。雖然一元結(jié)構(gòu)所形塑的全能型政府在特定時(shí)期適應(yīng)了我國(guó)超常規(guī)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略對(duì)社會(huì)治理方式的需要，但這種管理模式卻使社會(huì)治理權(quán)力高度集中于單一主體手中，使政社不分、職能不清、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、成本高昂等弊端逐漸顯現(xiàn)，最終造成政府錯(cuò)位、失位、缺位、越位等現(xiàn)象的發(fā)生。自社會(huì)治理概念提出以來，由一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣Y(jié)構(gòu)，由政府單一中心轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w多中心，由政府包辦轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞴蚕砭统蔀榛镜膬?nèi)容。而將“社會(huì)治理”與“共同體”疊加組合則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“人人有責(zé)”的意愿。人人有責(zé)即表明在社會(huì)治理過程中，這些成員或組織都有權(quán)利和責(zé)任參與其中，扮演相應(yīng)的治理角色，各負(fù)其責(zé)、各盡所能。而跨部門協(xié)同機(jī)制本身即體現(xiàn)的是兩個(gè)或兩個(gè)以上的組織機(jī)構(gòu)從事共同活動(dòng)的過程，多元性、開放性、共同性是其本質(zhì)特征。因此，在跨部門協(xié)同機(jī)制具體運(yùn)作中從不強(qiáng)調(diào)政府中心主義，政府充其量?jī)H是治理網(wǎng)絡(luò)中諸多行動(dòng)者中的一員。在具體治理行動(dòng)中，政府同其他行動(dòng)者一道，共同展開社會(huì)治理的實(shí)踐?？梢姡绮块T協(xié)同機(jī)制能夠有效破除一元結(jié)構(gòu)，與社會(huì)治理共同體中的“人人有責(zé)”要求相契合。

第二，提升治理有效性，從“形式主義”走向“人人盡責(zé)”。建設(shè)社會(huì)治理共同體，提升治理有效性既是目標(biāo)也是基礎(chǔ)。而貫徹落實(shí)“人人盡責(zé)”方針，讓每個(gè)人能夠參與進(jìn)來并發(fā)揮真正作用來影響治理過程，則是判斷治理是否有效的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。在推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新中，我們始終強(qiáng)調(diào)參與的重要性與發(fā)生發(fā)展過程，畢竟“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，都應(yīng)該參與那些決策的制定過程”，并試圖通過擴(kuò)大參與規(guī)模、創(chuàng)建和拓展參與渠道、規(guī)范參與過程等方式確保民主參與權(quán)利實(shí)現(xiàn)。但問題是“參與了嗎”以及參與之后其他權(quán)利是否能夠落實(shí)。如果社會(huì)治理中的參與僅僅是聽聽會(huì)、說說話、看看材料、投投票，盡管規(guī)模擴(kuò)大、渠道拓展、過程規(guī)范，也是形式化的參與。因?yàn)槿鄙傩袆?dòng)匹配的參與是淺表的和無效的，缺少利益影響的參與是殘缺的和空洞的。社會(huì)治理參與的目的絕不限于參與本身，而是通過參與實(shí)現(xiàn)更積極的行動(dòng)、更真實(shí)的表達(dá)、更直接的影響。社會(huì)治理共同體在“人人有責(zé)”的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)“人人盡責(zé)”，即社會(huì)治理中的每個(gè)參與主體所承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任應(yīng)當(dāng)通過各種手段或形式落到實(shí)處，從而將自身的能力優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為治理效能，推動(dòng)社會(huì)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)?？绮块T協(xié)同機(jī)制作為多元主體共同行動(dòng)的一種運(yùn)行方式，有利于落實(shí)主體行動(dòng)和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)從“形式主義”向“人人盡責(zé)”的過渡，以期提升治理有效性?？绮块T協(xié)同機(jī)制推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“人人盡責(zé)”，其內(nèi)在的邏輯理路在于協(xié)同運(yùn)作過程隱藏著一系列促進(jìn)有序參與、協(xié)調(diào)行動(dòng)、分工合作的方法或手段。通過這些方法或手段，多元主體能夠按照既定規(guī)則和互動(dòng)方式達(dá)成各方滿意的決策，分享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任、共享成果，從而解決“如何在內(nèi)部的非線性作用下、自發(fā)由無序狀態(tài)走向有序狀態(tài)或由有序狀態(tài)走向更為有序狀態(tài)的途徑問題”。

第三，維護(hù)公平正義，從“排斥他者”走向“人人享有”。公平正義是我國(guó)社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求，也是衡量國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平高低的標(biāo)準(zhǔn)之一。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。因此，公平正義問題比以往任何一個(gè)時(shí)期都顯得更加重要。統(tǒng)計(jì)資料顯示，黨的十九大報(bào)告中先后12次提及公平或公平正義，十九屆四中全會(huì)決定中則提及14 次，這充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)維護(hù)公平正義的高度重視。在社會(huì)治理中，維護(hù)公平正義的一個(gè)重要內(nèi)容即是體現(xiàn)共享原則。所謂共享，不是個(gè)別人、少數(shù)人和部分人的享有，而是屬于全體人民的人人享有。正如習(xí)近平總書記所指出的：“國(guó)家建設(shè)是全體人民共同的事業(yè)，國(guó)家發(fā)展過程也是全體人民共享成果的過程?！备母镩_放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，人民生活水平也得到了大幅度的提升。但在繁榮的背后，我們也清醒地看到，人民的獲得感、公平感反而不斷下降。由多元主體利益分化而產(chǎn)生的利益博弈不僅造成貧富差距拉大，而且催生出諸多不穩(wěn)定、不和諧因素。典型表現(xiàn)為部分既得利益者或利益群體排斥其他主體分享發(fā)展成果，導(dǎo)致社會(huì)矛盾增多甚至惡化。如農(nóng)民工身份問題、官民爭(zhēng)利問題等。社會(huì)治理共同體基于共享原則提出了“人人享有”目標(biāo)，即要求“多元治理主體以共贏性有機(jī)共同體協(xié)商合作的形式參與其中，全體人民共同享有治理發(fā)展成果”。而跨部門協(xié)同機(jī)制的建設(shè)能夠通過規(guī)范化、多樣化的運(yùn)行手段和方式，促使各參與主體在共同協(xié)商的基礎(chǔ)上權(quán)衡利益關(guān)系、達(dá)成多方共識(shí)，從而在實(shí)現(xiàn)共同利益的同時(shí)維護(hù)自身利益最大化，使每個(gè)參與主體都能共享社會(huì)發(fā)展與改革的成果。在這個(gè)意義上，跨部門協(xié)同機(jī)制通過行動(dòng)正義、分配正義的實(shí)現(xiàn)，最終維護(hù)了社會(huì)整體的公平正義。

三、社會(huì)治理共同體中跨部門協(xié)同機(jī)制建設(shè)的框架搭建

隨著公共事務(wù)高度復(fù)雜性和不確定性程度增加，社會(huì)治理共同體所應(yīng)對(duì)的跨部門工作事務(wù)日益增多，且呈現(xiàn)出常態(tài)化趨勢(shì)。因此，多元主體在進(jìn)行協(xié)調(diào)行動(dòng)中并非基于某個(gè)具體項(xiàng)目或任務(wù)執(zhí)行的臨時(shí)性合作機(jī)制，而是需要在組織完善的基礎(chǔ)上形成長(zhǎng)期的、規(guī)范的、正式的跨部門協(xié)同運(yùn)作機(jī)制。

針對(duì)跨部門協(xié)同機(jī)制是如何構(gòu)成的、怎樣運(yùn)行的以及如何發(fā)揮作用等問題，一些學(xué)者通過搭建分析框架來試圖解讀運(yùn)行規(guī)律和指導(dǎo)具體的實(shí)踐操作。比較具有代表性的如?？怂雇ㄟ^深入分析功能性組織模型的運(yùn)行缺陷提出了“整體性政府”的設(shè)想，并從目標(biāo)導(dǎo)向的角度提出整體性政府建設(shè)需要在政策、顧客、組織與機(jī)構(gòu)四個(gè)層次上作出調(diào)整；林登提出了“無縫隙組織理論”，認(rèn)為為某特定項(xiàng)目暫時(shí)拆除部門之間和機(jī)構(gòu)與顧客之間的壁壘是一回事兒，把這些壁壘永遠(yuǎn)消除又是另外一回事兒；為了確保協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，讓壁壘永遠(yuǎn)不要出現(xiàn)，需要新的機(jī)制，包括選擇性爭(zhēng)論解決、合作伙伴關(guān)系、協(xié)商制定規(guī)則、委員會(huì)。Hu依據(jù)組織運(yùn)行方向，從縱向和橫向兩個(gè)維度構(gòu)建了跨部門協(xié)同促進(jìn)機(jī)制分析框架，包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、管理控制、相互調(diào)適、信任維度四個(gè)方面。博特（Porter）根據(jù)跨部門協(xié)同中各部分的功能特征將其運(yùn)行框架分為管理結(jié)構(gòu)、管理系統(tǒng)、人力資源管理、沖突管理四部分。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）依據(jù)運(yùn)行機(jī)制的性質(zhì)，將跨部門協(xié)同機(jī)制分為結(jié)構(gòu)性機(jī)制和程序性機(jī)制兩大類，從而形成“結(jié)構(gòu)-程序”分析框架。從實(shí)際的應(yīng)用角度來看，以上學(xué)者和機(jī)構(gòu)提出的跨部門協(xié)同機(jī)制分析框架都各具特色，為相應(yīng)的理論研究工作提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和豐富的選擇。本文擬選擇“結(jié)構(gòu)-程序”分析框架作為解讀社會(huì)治理共同體中跨部門協(xié)同的理論基礎(chǔ)。因?yàn)榭绮块T協(xié)同機(jī)制表示的是多元主體共同行動(dòng)的運(yùn)行方式，為了更為全面細(xì)致地解讀這一運(yùn)行方式，既需要從靜態(tài)視角認(rèn)識(shí)跨部門協(xié)同機(jī)制的構(gòu)成，也需要從動(dòng)態(tài)視角分析其運(yùn)作機(jī)理。相比于其他分析框架，“結(jié)構(gòu)-程序”分析框架的重要特征即在于動(dòng)靜結(jié)合視角的選擇。其中，結(jié)構(gòu)性機(jī)制是從靜態(tài)視角關(guān)注跨部門協(xié)同的組織載體；程序性機(jī)制是從動(dòng)態(tài)視角分析跨部門協(xié)同的操作程序。這與本文在社會(huì)治理共同體主題下研究跨部門協(xié)同機(jī)制的旨趣是一致的。

在“結(jié)構(gòu)-程序”分析框架中，跨部門協(xié)同結(jié)構(gòu)性機(jī)制重在考察構(gòu)建協(xié)同的組織載體，即為實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同而設(shè)計(jì)的組織安排。具體可以分為兩種類型：正式結(jié)構(gòu)與非正式結(jié)構(gòu)。正式結(jié)構(gòu)主要是指各類實(shí)體化、規(guī)范化的議事協(xié)調(diào)組織，如協(xié)調(diào)委員會(huì)、議事會(huì)、聯(lián)席會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)小組等。在跨部門協(xié)同機(jī)制中，議事協(xié)調(diào)組織發(fā)揮著十分重要的行動(dòng)平臺(tái)的作用，尤其是在解決多元主體間有效整合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等綜合性復(fù)雜問題上，呈現(xiàn)出“小機(jī)構(gòu)、大作用”的特征。在實(shí)踐中，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)受到了廣泛關(guān)注，通過地方和基層創(chuàng)新，形成了許多成效顯著且極富中國(guó)特色的組織形式。例如在浙江，溫嶺民主懇談會(huì)已然成為我國(guó)基層協(xié)商民主實(shí)踐的典型組織形式。在涉及與群眾利益有關(guān)的熱門議題時(shí)，通過及時(shí)召開民主懇談會(huì)，讓包括黨政負(fù)責(zé)人、居（村）委會(huì)負(fù)責(zé)人、居民（村民）、民營(yíng)企業(yè)從業(yè)人員、學(xué)者以及其他利益相關(guān)者在內(nèi)的多元主體參與其中，基于民主對(duì)話、民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督等程序，共同解決公共事務(wù)。在四川，作為全國(guó)街道服務(wù)管理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，成都市溫江區(qū)創(chuàng)設(shè)了街道議事會(huì)，通過構(gòu)建“三大平臺(tái)”（民主協(xié)商場(chǎng)所、民主協(xié)商組織、民主協(xié)商信息網(wǎng)絡(luò)）、落實(shí)“四項(xiàng)制度”（書記召集制、民意委托制、懇談聽證制、八步議決制）、開展“三維評(píng)價(jià)”（定期自評(píng)、群眾測(cè)評(píng)、星級(jí)評(píng)定），精心打造基層公共治理協(xié)同機(jī)制。可見，協(xié)商議事組織已經(jīng)成為跨部門協(xié)同機(jī)制建設(shè)的重要組成部分。非正式結(jié)構(gòu)既包括組織間各種會(huì)議、協(xié)議、文件等輔助形式，也包括各種依托于網(wǎng)絡(luò)的虛擬組織形式，如各類跨部門的社交網(wǎng)絡(luò)等。相比于正式結(jié)構(gòu)，非正式結(jié)構(gòu)更加靈活和富有彈性。雖然在整合組織資源和提供合法性方面功能稍弱，但在組織氛圍營(yíng)造、關(guān)系改進(jìn)、渠道拓展、時(shí)空跨越等方面具有巨大優(yōu)勢(shì)。有研究表明，“組織內(nèi)存在的大量非正式結(jié)構(gòu)，具有平等性、自愿性和靈活性特征，提供了協(xié)同不同部門活動(dòng)的重要機(jī)制，是對(duì)正式協(xié)同機(jī)制必要的、有益的補(bǔ)充”。在跨部門協(xié)同實(shí)踐中，依托于即時(shí)通信服務(wù)虛擬平臺(tái)（如QQ、微信、藍(lán)信、推特），深刻地改變了主體間互動(dòng)與合作方式。通過各種工作群組平臺(tái)的建立，各參與成員之間實(shí)現(xiàn)了跨越時(shí)間和空間壁障的“無疆行動(dòng)”。尤其是在此次新冠肺炎疫情期間，遠(yuǎn)程辦公、云工作、在線會(huì)議等形式的出現(xiàn)與發(fā)展，為跨部門協(xié)同機(jī)制建設(shè)開辟了新思路。

跨部門協(xié)同程序性機(jī)制側(cè)重考察運(yùn)行過程中的方式方法、手段技術(shù)等操作層面的內(nèi)容，具體包括程序性安排和技術(shù)工具兩個(gè)方面。程序性安排是指跨部門協(xié)同開展中各種具體操作方式方法、程序步驟。如跨部門協(xié)同方式、議程設(shè)定、管理流程、行動(dòng)方案、責(zé)任劃分等。為保證跨部門協(xié)同的有效性，堅(jiān)持依法治國(guó)理念，推動(dòng)多元主體有序、規(guī)范行動(dòng)是必要條件。為此，除制定相關(guān)法律制度予以規(guī)定以外，程序建設(shè)同樣必不可少。甚至可以說，沒有程序，法律制度就形同虛設(shè)。跨部門協(xié)同過程涉及多元主體的共同行動(dòng)問題，需要通過正當(dāng)程序設(shè)立，明確多元主體行動(dòng)的方式和規(guī)則，限制個(gè)體主觀隨意性和不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，從而保障共同行動(dòng)統(tǒng)一有序。以青島市為例，為構(gòu)建基于跨部門協(xié)作合力的防違控違長(zhǎng)效機(jī)制，青島市大力完善違法建設(shè)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制，在重新梳理該領(lǐng)導(dǎo)小組組織關(guān)系與結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過流程再造，對(duì)工作中的執(zhí)法程序、執(zhí)法主體、執(zhí)法措施、執(zhí)法文書送達(dá)等工作程序進(jìn)行了全面設(shè)計(jì)與更新，以保障各組成單位能夠在小組領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一指揮下，充分運(yùn)用法律手段，推動(dòng)違法建設(shè)治理攻堅(jiān)。技術(shù)手段是跨部門協(xié)同運(yùn)行的重要支撐，包括協(xié)同工作開展的信息共享機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及協(xié)同文化和精神的培育機(jī)制等?！安煌募夹g(shù)工具在跨部門協(xié)同過程中都發(fā)揮著一定的運(yùn)行保障和正向激勵(lì)作用，是跨部門協(xié)同機(jī)制不可或缺的重要組成部分。”隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)的飛速發(fā)展，新技術(shù)的應(yīng)用帶來了跨部門協(xié)同技術(shù)手段的更新，極大地提升了主體間的協(xié)同能力與協(xié)同效益，進(jìn)而深刻影響著社會(huì)治理進(jìn)程。例如，北京市通過“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的應(yīng)用，提出了“網(wǎng)格化+”行動(dòng)計(jì)劃。通過大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)和公共服務(wù)數(shù)字終端設(shè)備的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)屬地人、地、事、物、組織等進(jìn)行的綜合管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理“全時(shí)空”、社會(huì)動(dòng)員“全響應(yīng)”、社會(huì)資源“全共享”、社會(huì)環(huán)境“全監(jiān)控”、社會(huì)建設(shè)“全參與”。南京市依托智慧城市建設(shè)，提出構(gòu)建社區(qū)黨建、社區(qū)管理、社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)相整合的“四位一體”治理模式，踐行“共建、共治、共享、共贏”的理念。

四、基于跨部門協(xié)同機(jī)制的社會(huì)治理共同體建構(gòu)路徑

從實(shí)踐發(fā)展來看，各地在探索跨部門協(xié)同機(jī)制建設(shè)中實(shí)際上已經(jīng)建立了一系列跨部門運(yùn)行的結(jié)構(gòu)性機(jī)制和程序性機(jī)制，但這些機(jī)制依然存在一些問題。如組織不完善、制度化不足、參與渠道與激勵(lì)缺乏、技術(shù)更新滯后等。為此，需要針對(duì)這些問題從結(jié)構(gòu)性機(jī)制和程序性機(jī)制兩方面持續(xù)完善跨部門協(xié)同機(jī)制，以加快推動(dòng)社會(huì)治理共同體建設(shè)。

（一）跨部門協(xié)同結(jié)構(gòu)性機(jī)制完善

推動(dòng)多元主體間跨部門協(xié)同運(yùn)行，加強(qiáng)部門之間的聯(lián)系與互動(dòng)是必然之舉。為保障聯(lián)系與互動(dòng)的常態(tài)化發(fā)展，加強(qiáng)組織建設(shè)是關(guān)鍵。依據(jù)跨部門協(xié)同機(jī)制分析框架，結(jié)構(gòu)性機(jī)制分為正式結(jié)構(gòu)和非正式結(jié)構(gòu)。其中，正式結(jié)構(gòu)是為推進(jìn)跨部門協(xié)同而專門設(shè)立的實(shí)體組織，這在實(shí)踐中具體表現(xiàn)為正式的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)責(zé)設(shè)置；而非正式結(jié)構(gòu)是社會(huì)自主形成，并被社會(huì)所結(jié)構(gòu)化的、在正式組織之外的組織形式。在組織實(shí)際運(yùn)行中，正式結(jié)構(gòu)固然必不可少，因?yàn)樗缪葜M織“基石”的角色，但非正式結(jié)構(gòu)以其在關(guān)系維護(hù)、道德引導(dǎo)、價(jià)值培養(yǎng)等方面的突出作用，成為正式結(jié)構(gòu)運(yùn)行的重要補(bǔ)充。因此，在跨部門組織完善中，“正式組織與非正式組織相結(jié)合的混合機(jī)制設(shè)計(jì)是組織變革成功的關(guān)鍵。依靠正式與非正式組織的結(jié)合推進(jìn)組織變革已成為社會(huì)治理創(chuàng)新的重要方式”。當(dāng)然，采取什么樣的組織結(jié)構(gòu)以及如何組合，要依據(jù)社會(huì)治理任務(wù)的具體類型、難易程度、參與主體規(guī)模等要素具體選擇、靈活搭配。在實(shí)踐中，各地實(shí)際上已經(jīng)開展了積極的探索。民主懇談會(huì)、街道議事會(huì)等多種形式的基層協(xié)商議事組織，以及依托于社交網(wǎng)絡(luò)的微信群、QQ 群等虛擬組織廣泛建立并得以充分應(yīng)用，成為推進(jìn)基層社會(huì)跨部門協(xié)同的重要組織載體。不過，這些組織創(chuàng)新實(shí)踐主要發(fā)生在基層社會(huì)，由于參與主體有限、組織權(quán)威較低、整合資源能力不足，因而難以在更大范圍、更高層次上對(duì)更加復(fù)雜的公共事務(wù)進(jìn)行治理。因此，推動(dòng)社會(huì)治理共同體建設(shè)需要在更高治理層級(jí)上實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)作。這一完善路徑可以通過建立多元主體間的聯(lián)席會(huì)議或領(lǐng)導(dǎo)小組予以實(shí)現(xiàn)。聯(lián)席會(huì)議或領(lǐng)導(dǎo)小組是廣泛存在于黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，其主要功能即是跨部門協(xié)調(diào)與整合?！凹赐ㄟ^消除組織間的問題與矛盾，從全局出發(fā)來尋求利益共同點(diǎn)，并以共同尋求的結(jié)果為導(dǎo)向，采取能夠相互協(xié)同的行動(dòng)步伐，推進(jìn)共同治理行動(dòng)?！痹谕七M(jìn)社會(huì)治理共同體中，跨部門協(xié)同機(jī)制建設(shè)可以借鑒已有的聯(lián)席會(huì)議或領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，通過完善組織架構(gòu)、確定領(lǐng)導(dǎo)角色、明確部門關(guān)系、合理劃分職能等舉措構(gòu)建一個(gè)權(quán)威充分、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、整體運(yùn)作的正式組織結(jié)構(gòu)，保障跨部門協(xié)同過程實(shí)現(xiàn)“三有”，即有序、有效、有力。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，制度建設(shè)不可或缺。在實(shí)踐中，無論是基層協(xié)商議事組織還是黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，普遍存在規(guī)范化、制度化不足的問題。一方面表現(xiàn)在各種跨部門協(xié)同組織的設(shè)立缺乏法律制度的規(guī)定，往往以文件通知的形式宣告成立；另一方面則是運(yùn)行過程隨意性較大，通常是按照慣例或經(jīng)驗(yàn)來操作，缺少正式的程序約束。正是基于此，“跨部門協(xié)同運(yùn)行高度依賴領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威，形成了以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同模式”。顯然，這必將削弱和影響跨部門協(xié)同組織功能作用的充分發(fā)揮。因此，需要加強(qiáng)跨部門協(xié)同組織的制度建設(shè)工作。一是堅(jiān)持依法治國(guó)和機(jī)構(gòu)法定的原則，加快制定專門的法律法規(guī)和政策文件，明確各種跨部門協(xié)同組織的地位、設(shè)立條件、審批標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置程序、組織架構(gòu)、職權(quán)責(zé)任、功能作用等基本事項(xiàng)，既為跨部門協(xié)同組織建設(shè)提供充足的法律依據(jù)，也確保組織設(shè)立的科學(xué)性和合理性。二是探索跨部門協(xié)同組織運(yùn)行中各部門權(quán)力分配與轉(zhuǎn)移、行動(dòng)方案制定、治理信息管理、資源調(diào)配管理、協(xié)調(diào)協(xié)作等標(biāo)準(zhǔn)化程序。例如在聯(lián)席會(huì)議制度建設(shè)中，要明確會(huì)議召開的時(shí)間、地點(diǎn)、牽頭方與參與方、議題選擇、會(huì)議流程、簽署協(xié)議形式等基本內(nèi)容。同時(shí)要對(duì)會(huì)后就達(dá)成協(xié)議而開展的各項(xiàng)合作行動(dòng)做出具體規(guī)定，以保證各負(fù)其責(zé)、各盡其能、協(xié)調(diào)行動(dòng)。三是健全跨部門協(xié)同組織運(yùn)行的制度約束和監(jiān)督機(jī)制，消除實(shí)際運(yùn)作中的隨意性和不規(guī)范行為。尤其是針對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威和權(quán)力要加大控制力度，通過合理劃分權(quán)力，在共享權(quán)力的基礎(chǔ)上形成共同監(jiān)督機(jī)制，消除領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力越界和不當(dāng)干預(yù)的行為。總之，需要通過法律制度、程序標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則機(jī)制的建立，促進(jìn)跨部門協(xié)同朝著制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展。

（二）跨部門協(xié)同程序性機(jī)制優(yōu)化

程序性機(jī)制包括跨部門運(yùn)行過程中多樣的程序性安排和技術(shù)工具。然而在社會(huì)治理共同體建設(shè)中要做到“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”，關(guān)鍵是廣泛的參與。參與機(jī)制是否完善，尤其是多元主體參與渠道和參與方式是否順暢同樣也是構(gòu)建跨部門協(xié)同機(jī)制的重要內(nèi)容。不過從現(xiàn)實(shí)情況來看，跨部門協(xié)同中的參與機(jī)制還存在很多問題。如參與形式“華而不實(shí)”，僅有參與渠道設(shè)置而沒有對(duì)參與內(nèi)容、參與規(guī)則、參與程序等方面進(jìn)行規(guī)定，參與效果難以產(chǎn)生；參與過程政府主導(dǎo)，誰參與、何時(shí)參與、參與什么、參與程度、參與行為等都由政府或相關(guān)部門控制，基本沿循行政意志設(shè)計(jì)的路線開展。這些問題不僅直接削弱參與的作用效果，而且使多元主體再次陷入行政力量的權(quán)力窠臼之中。為此，需要從以下幾個(gè)方面予以優(yōu)化：

第一，優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)參與動(dòng)力。面對(duì)公共池塘資源，個(gè)體事實(shí)上并不天然知道自己該不該承擔(dān)責(zé)任、該承擔(dān)多少責(zé)任，因而只是無節(jié)制地去占有或汲取，最終導(dǎo)致“公地悲劇”。在社會(huì)治理中，為避免這種悲劇的一再發(fā)生，建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)多元主體參與公共事務(wù)治理的動(dòng)力，共同承擔(dān)責(zé)任，勢(shì)在必行。激勵(lì)機(jī)制是保證多元主體治理行為的外在動(dòng)力機(jī)制，它力圖充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)各主體的主動(dòng)性與積極性，并將這種積極性和主動(dòng)性轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)公共利益、更好地處理公共事務(wù)的推動(dòng)力。優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制首先應(yīng)當(dāng)樹立以人民為中心的理念，使包括政府在內(nèi)的組織和個(gè)人能夠以實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益為治理目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，激勵(lì)方式的選擇應(yīng)當(dāng)從正反兩個(gè)方面進(jìn)行。正向激勵(lì)可以根據(jù)實(shí)際治理任務(wù)的需要及對(duì)象差異，綜合采用責(zé)任激勵(lì)、情感激勵(lì)、榜樣激勵(lì)、榮譽(yù)激勵(lì)、對(duì)比激勵(lì)、目標(biāo)激勵(lì)、公平激勵(lì)等方法；而負(fù)向激勵(lì)則需要建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制，在合理分工與責(zé)任厘定的基礎(chǔ)上做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

第二，引入信息技術(shù)，更新參與方式?！翱萍加绕涫切畔⑼ㄐ偶夹g(shù)和大數(shù)據(jù)計(jì)算顯著改變了治理主體之間的互動(dòng)關(guān)系和互動(dòng)模式”，賦予了跨部門協(xié)同機(jī)制運(yùn)作過程更為突出的技術(shù)理性，進(jìn)而在傳統(tǒng)價(jià)值場(chǎng)域中增添了多元、精準(zhǔn)、效率等新的元素。通過引入信息技術(shù)，多元主體的參與方式得以更新升級(jí)。一方面拓展參與渠道，將線上與線下參與相結(jié)合。大力完善政府門戶網(wǎng)站，增加網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)表達(dá)的欄目或窗口。同時(shí)鼓勵(lì)開發(fā)新的線上參與平臺(tái)，如手機(jī)APP、微博、微信公眾號(hào)、線上服務(wù)大廳等，進(jìn)一步豐富多元主體參與渠道，營(yíng)造良好的網(wǎng)絡(luò)參與環(huán)境。另一方面運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)精準(zhǔn)反映民意。廣泛應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，在收集廣大民眾海量且多樣的需求信息的基礎(chǔ)上，通過借助機(jī)器學(xué)習(xí)模型進(jìn)行分析，識(shí)別和挖掘不同群體的意愿偏好，“讓數(shù)據(jù)替百姓發(fā)聲、讓數(shù)據(jù)替百姓跑路，為百姓提供更及時(shí)、更精準(zhǔn)、更有效、更便捷、更普惠的服務(wù)，從而為百姓帶來實(shí)實(shí)在在的獲得感”。

第三，強(qiáng)化信息共享，提升參與效果。實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同運(yùn)行，構(gòu)建社會(huì)治理共同體，信息共享是基礎(chǔ)。因?yàn)樾畔⑹巧鐣?huì)治理中最重要的基礎(chǔ)資源之一，可以說掌握信息的充分程度將直接決定治理效果的高低。推進(jìn)信息共享機(jī)制建設(shè)，關(guān)鍵在于持續(xù)加大政府信息公開力度。通過創(chuàng)新政務(wù)公開模式，進(jìn)一步擴(kuò)大政務(wù)公開的范圍，將決策公開、政策公開、辦事公開、程序公開、結(jié)果公開、問責(zé)公開作為公開的重要內(nèi)容，并靈活應(yīng)用線上與線下相結(jié)合的方式不斷豐富公開路徑，構(gòu)建多形式、多渠道、多層次的政務(wù)公開體系，著力打造透明政府、陽光政府。此外，要借助信息技術(shù)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，通過加大投入力度，盡快建立和優(yōu)化綜合信息服務(wù)平臺(tái)，將政務(wù)信息資源與其他治理主體的信息資源相互聯(lián)通，打破各部門數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)之間的聯(lián)動(dòng)壁壘，實(shí)現(xiàn)部門間無縫隙的信息資源對(duì)接、獲取與共享，并以此為契機(jī)，完成各級(jí)、各類數(shù)據(jù)資源庫(kù)的建設(shè)與充實(shí)，為開展社會(huì)治理各項(xiàng)工作提供全面、豐富、及時(shí)的數(shù)據(jù)保障。

注釋：

①王亞婷、孔繁斌：《用共同體理論重構(gòu)社會(huì)治理話語體系》，《河南社會(huì)科學(xué)》2019年第3期。

②郁建興：《社會(huì)治理共同體及其建設(shè)路徑》，《公共管理評(píng)論》2019年第3期。

③王思斌：《社會(huì)治理共同體建設(shè)與社會(huì)工作的促進(jìn)作用》，《社會(huì)工作》2020年第2期。

④張磊：《社會(huì)治理共同體的重大意義、基本內(nèi)涵及其構(gòu)建可行性研究》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2019年第8期。

⑤江必新、王紅霞：《論現(xiàn)代社會(huì)治理格局——共建共治共享的意蘊(yùn)、基礎(chǔ)與關(guān)鍵》，《法學(xué)雜志》2019年第2期。

⑥張國(guó)磊、馬麗：《新時(shí)代構(gòu)建社會(huì)治理共同體的內(nèi)涵、目標(biāo)與取向：基于黨的十九屆四中全會(huì)〈決定〉的解讀》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2020年第1期。

⑦郁建興、任杰：《社會(huì)治理共同體及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《政治學(xué)研究》2020年第1期。

⑧徐頑強(qiáng)：《社會(huì)治理共同體的系統(tǒng)審視與構(gòu)建路徑》，《求索》2020年第1期。

⑨黃建洪、高云天：《構(gòu)筑“中國(guó)之治”的社會(huì)之基：新時(shí)代社會(huì)治理共同體建設(shè)》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第3期。

⑩尤金·巴達(dá)赫：《跨部門合作：管理“巧匠”的理論與實(shí)踐》，周志忍譯，北京大學(xué)出版社2011 年版，第13頁(yè)。