符 平 李 敏

政商關(guān)系在最近幾年成為熱門話題，在一定程度上是基層政商互動的困境和吁求與高層的關(guān)注和回應共同推動起來的。事實上，自從有了“政”和“商”的同時存在，政商關(guān)系便始終是繞不過去的時代話題并會由于不同歷史條件而呈現(xiàn)出不同的特點?；鶎诱剃P(guān)系是地方營商環(huán)境質(zhì)量的象征和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重要條件，如何與地方政府相處更是企業(yè)在發(fā)展過程中無法回避的問題。盡管企業(yè)的范疇包括民營企業(yè)①、國有企業(yè)和集體企業(yè)等不同形態(tài)，但針對政商關(guān)系，目前無論是政府高層的關(guān)注點還是學界討論的聚焦點，主要是指政府與民營企業(yè)、地方官員與民營企業(yè)家之間的互動關(guān)系。改革開放以來，民營經(jīng)濟在中國經(jīng)濟中所占的比重和做出的貢獻越來越大。據(jù)統(tǒng)計，1978年我國私營企業(yè)僅9萬多戶，②而到2018年，我國私營企業(yè)超過了3143萬戶。在經(jīng)濟新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，加強基層政商關(guān)系研究對創(chuàng)造更加公平公正和有活力的營商環(huán)境、構(gòu)建民營經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的制度環(huán)境和推進國家治理體系現(xiàn)代化都具有重要意義。

一、社會學的基層政商關(guān)系研究

雖然“政商關(guān)系”側(cè)重于表達政府與企業(yè)之間的組織關(guān)系，而不是官員與商人之間的“官商關(guān)系”，但在現(xiàn)代意義上的企業(yè)出現(xiàn)之前，政治權(quán)力和商業(yè)資本之間的互動更多表現(xiàn)為官商之間的個人交往。③因此，歷史學的相關(guān)研究主要聚焦官商互動關(guān)系。在經(jīng)濟學和政治學界，政商關(guān)系多是在政府與市場關(guān)系框架下加以研究，研究成果堪稱浩如煙海，圍繞相關(guān)理論問題而產(chǎn)生的學術(shù)爭議也曠日持久。這里主要回顧社會學視角下的中國基層政商關(guān)系研究。總體而言，社會學對基層政商關(guān)系的研究仍比較有限，近幾年來國內(nèi)學界才真正予以關(guān)注和重視。相對于發(fā)達國家政商關(guān)系研究的豐碩成果，發(fā)展中國家的政商關(guān)系研究正在興起?？v觀以往相關(guān)研究，大體可區(qū)分為兩個階段，第一階段是從上世紀90年代到本世紀初，第二階段是近15年以來。

第一階段的研究主要體現(xiàn)在對市場化背景下基層政府行為的探討。這期間的研究從不同角度描述了特定歷史階段基層政商關(guān)系的形態(tài)、產(chǎn)生原因及后果。不少研究較為深入地揭示了企業(yè)和企業(yè)家在商業(yè)實踐和經(jīng)濟活動中關(guān)系網(wǎng)絡的特征、建構(gòu)途徑和運作策略，而政商關(guān)系是其中的重要面向，一種較為一致的觀點是官員網(wǎng)絡對企業(yè)家來說至關(guān)重要，后者從與基層政府干部鑄造的關(guān)系和聯(lián)盟中獲益良多。而一些從經(jīng)驗研究中提煉的理論概念和命題，比如“地方政府即廠商論”④、“政治與市場雙重轉(zhuǎn)型論”⑤、“地方國家統(tǒng)合主義”⑥、“共生性庇護”⑦、“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”⑧等，則側(cè)重于從政府行為角度刻畫和討論與民營企業(yè)和企業(yè)家密切互動的基層政府及其行為特征，較為透徹地分析了改革初期政商關(guān)系的實踐邏輯、市場活動中隱蔽的權(quán)力作用機制。另有研究關(guān)注了地方政治精英與經(jīng)濟精英之間的嵌入性關(guān)系對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的影響，從不同角度分析了地方政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營活動、改制過程中的具體角色和作用。⑨上述研究的不足在于，研究者基本上是援用發(fā)達國家或成熟市場經(jīng)濟背景下形成的理論視角，未能真正關(guān)注和重視發(fā)展中國家政商關(guān)系的獨特性、變異性以及內(nèi)部的差異性特征，也極少有本土化概念和分析框架。同時，多數(shù)研究也因過度關(guān)注單一的政府角色及其單向度作用，相對忽視了企業(yè)和企業(yè)家的群體特質(zhì)及其能動性，也較少分析兩者關(guān)系模式背后深層次的制度邏輯。

第二階段的研究在一定程度上扭轉(zhuǎn)了以往研究對企業(yè)和企業(yè)家重視不足的狀況，揭示了其在政商互動中體現(xiàn)出來的能動性和主動性。⑩還有許多研究剖析了基層政府與企業(yè)組織形式及其運作過程、企業(yè)家身份及其政治參與、地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展等之間相互的深度滲透邏輯。同時，也產(chǎn)生了一些描繪基層政商關(guān)系的新概念，比如“次生庇護”、“雙向?qū)ぷ狻?、“引領(lǐng)型市場體制”等。近年來，基層政商關(guān)系的若干傳統(tǒng)面向和以往研究刻畫的經(jīng)典模式，有些已經(jīng)發(fā)生變化，有些正在變化。這一時期的研究也相應地呈現(xiàn)了更豐富的政商關(guān)系實踐，揭示了政商關(guān)系問題的多維復雜面向。在政府日益重視優(yōu)化營商環(huán)境的背景下，政商關(guān)系日漸成為了一個實踐性和政策性色彩很濃的議題，自上而下許多行政部門、科研機構(gòu)都展開了旨在破解實際問題、具有政策導向的實地調(diào)查。在此基礎(chǔ)上，政商關(guān)系的新動向特別是新型政商關(guān)系的重要意義、實踐經(jīng)驗和構(gòu)建途徑等問題也得到較為廣泛的討論。多數(shù)調(diào)查研究重在實際問題的破解，在經(jīng)驗概括和事實廓清上有較為重要的貢獻，然而由于缺乏理論關(guān)懷，在理論創(chuàng)新和理論貢獻上相較于前一階段的研究并不明顯，且研究范式的突破幾乎付之闕如。理論創(chuàng)新的長期停滯又使該領(lǐng)域的研究不得不嚴重依賴新數(shù)據(jù)、新的語言表述或分析技術(shù)來填補實質(zhì)性理論貢獻的匱乏。從更具基礎(chǔ)性的理論視角來審視政商關(guān)系，有助于增進我們對當前政商關(guān)系中具體現(xiàn)實問題的理解和研判，并為突破當前相關(guān)研究的桎梏尋找可能的出路。

二、基層政商關(guān)系模式的四種理想類型

任何形式的政商關(guān)系都是社會互動行為凝聚的結(jié)晶。在社會學領(lǐng)域，社會交換理論是研究人類社會互動行為的重要分析工具，闡釋了社會行為發(fā)生的條件以及影響行為變遷的因素，廣泛影響了多學科相關(guān)研究。社會交換理論不僅關(guān)注交換行為的發(fā)生過程，也試圖尋覓出交換行為演變的動力和機制。一方面，在交換行為如何發(fā)生的問題上，社會學家布勞將經(jīng)濟學中有關(guān)“成本—報酬”的分析工具引入社會交換行為的分析，并將交換行為視作有利可圖、可計算報酬的過程。這一理論將交換行為的發(fā)生視作行動者基于自身利益、計算投入成本和可預期的社會報酬(如金錢、物質(zhì)和各種形式的工具性服務等)而后做出的行為選擇。社會交換中的社會報酬是促使交換行為發(fā)生的重要因素，交換行為中的“社會吸引”也可視作行動主體對社會報酬的預期，促使人們主動建立社會交往。也就是說，在社會交換理論的分析中，對社會回報的預期以及報酬的獲取情況影響著交換行為的整個過程。有學者認為，政商互動構(gòu)建起來的“關(guān)系”的核心是個體間為持續(xù)的互惠交換而產(chǎn)生的一種關(guān)系，而政商互動過程中對廣義上的社會報酬的互惠預期可以說正是他們建構(gòu)社會交換關(guān)系的原始動力。當我們把政府和企業(yè)組織也視為社會行動者，社會交換理論不僅適用對政府官員與民營企業(yè)家關(guān)系的分析，同樣也適用政府與企業(yè)的互動。

互動雙方對社會報酬的預期催生了交往前的社會吸引，這是任何形式的政商關(guān)系模式的重要前提，具體體現(xiàn)為政府與企業(yè)各自占據(jù)的獨特資源，以及各自目標的實現(xiàn)需要仰仗對方支持的事實。在當前的考核機制下，地方政府擁有發(fā)展經(jīng)濟的強烈動機，招商引資仍是許多地方黨政一把手最重要的工作任務之一，而民營企業(yè)在繳納稅收、吸引投資、促進就業(yè)、帶動經(jīng)濟發(fā)展等方面的優(yōu)勢對地方政府產(chǎn)生了極強的吸引力。尋求與民營企業(yè)特別是大型民營企業(yè)的深度合作并促進地方經(jīng)濟增長，成為地方政府重要的預期目標。對企業(yè)來說，地方的招商引資政策、市場空間、基礎(chǔ)設(shè)施投入、產(chǎn)業(yè)政策以及整體的營商環(huán)境等方面的懸殊會形塑差異化的地方吸引力，因為上述這些方面對企業(yè)的經(jīng)營成本和效益、盈利水平乃至生存起到重要作用。已有學者運用社會交換理論并基于“價值—資源—影響力—交換”為核心要素的分析框架，建構(gòu)了政企交換模式并試圖借此剖析腐敗發(fā)生的根源和如何通過規(guī)范政企交換關(guān)系來有效治理腐敗。研究雖然關(guān)注到政商互動的一種微觀模式和生發(fā)機制，但將社會交換關(guān)系預設(shè)為權(quán)錢交易和尋租腐敗等狹隘利益行為，事實上簡化了社會交換關(guān)系中更豐富的內(nèi)涵和多種形式。政府作為公共產(chǎn)品和公共服務主要供給方的客觀角色，為了公共利益與民營企業(yè)展開各種制度化和非制度化形式的互動行為都屬于社會交換關(guān)系的范疇。

盡管作為互動雙方的政府與企業(yè)相互產(chǎn)生了社會吸引，促使社會交換得以發(fā)生并形成穩(wěn)定的交換機制，其中的關(guān)鍵還在于互動雙方追求的回報或報酬是否得到有效滿足。理論上，基于“成本—報酬”邏輯的交換關(guān)系得以形成的重要原則之一是互惠，既有研究中關(guān)于“政企紐帶”、“政企合謀”等事實分析表明，地方政府和官員與民營企業(yè)可以達成某種互惠的契約。與具有對稱性特征的市場交易關(guān)系不同的是，社會交換雙方通常在權(quán)力、地位上存在差異。毋庸置疑，政商雙方在地位、權(quán)力和依賴程度上的差異會影響他們的互動關(guān)系及其結(jié)果。在政企互動過程中，擁有不可替代的稀缺資源的一方，無論是地方政府還是民營企業(yè)都很容易在原本基于互惠的交換關(guān)系中淪為服從或被動地位，進而導致交換行為結(jié)果的不對等。以地方政府的招商引資為例，一些情況下，盡管政府在引進企業(yè)之前對企業(yè)稅收、租金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、員工福利等作出優(yōu)惠承諾，但在引進之后卻存在“坐地要價”、“翻臉不認人”等失信行為，不僅不兌現(xiàn)承諾，甚至有的地方還出現(xiàn)“關(guān)門打狗”現(xiàn)象，讓不少民營企業(yè)“有苦說不出”。相反的情形則是，在一些經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)，地方政府為了完成招商引資的指標任務，不得不放低姿態(tài)，接受投資企業(yè)苛刻的條件，而擁有諸多選擇的企業(yè)則成為交換關(guān)系中的主導角色。

政商關(guān)系之所以會形成多種模式，在于互動雙方的目標以及實現(xiàn)目標的方式具有多樣性特征。對于基層政府及官員而言，互動的行為目標是追求部門(私人)利益還是實現(xiàn)公共利益，為實現(xiàn)目標采取何種手段，將產(chǎn)生迥異的政商關(guān)系模式。與此同時，盡管雙方行動主體都試圖建構(gòu)符合各自預期的互動關(guān)系，但由于交換行為受到地位不平等、彼此吸引的程度存在差異等起始條件的約束，互動過程會造成互動結(jié)果即雙方關(guān)系模式的多樣性特征?；与p方在互動過程中的不同博弈策略則直接塑造了政商關(guān)系模式的多元形成路徑。為了分析的便利，我們簡化其中的復雜性程度，從政商互動試圖達到的行為目標與行為的屬性(對應于實現(xiàn)行為目的的手段)這兩個維度出發(fā)，建構(gòu)出政商關(guān)系模式的理想類型。

首先，從互動行為目標來看，企業(yè)追求的核心目標毋庸置疑是最大化利潤。因此，民營企業(yè)家主動追求建構(gòu)的政商關(guān)系必然離不開企業(yè)利益這一核心目標。如前所述，由于大型民營企業(yè)或優(yōu)勢企業(yè)具備獨特的吸引力，地方政府一般都會主動去搭建雙方的良好關(guān)系，而弱勢企業(yè)則不盡然。弱勢企業(yè)由于不具有強勢企業(yè)擁有的那種談判權(quán)，要尋求政府在政策、資金、土地等方面可能的優(yōu)待，會費盡心思去結(jié)交政府官員，甚至會借助商會等平臺建構(gòu)與官員的社會網(wǎng)絡。政府是具有多重目標取向的行動主體，這些目標既包括經(jīng)濟生產(chǎn)、財政稅收等經(jīng)濟利益，也包括諸如社會治理、提供公共物品、提升地區(qū)能力等非經(jīng)濟利益訴求，并且其主導目標在不同的結(jié)構(gòu)性環(huán)境下會發(fā)生變化?；鶎诱枪参锲返奶峁┱吆褪袌鲋刃虻木S護者，盡管政府部門或官員追求的主要目標理論上是公共利益，但也不排除有追逐部門利益或個人私利的情形。在實踐中，政府官員成為地方企業(yè)的商業(yè)利益代言人，政府政策被商業(yè)集團操縱和綁架，或者政府官員以獲取金錢回報為目的與企業(yè)進行狹義的利益交換，類似現(xiàn)象也屢見不鮮。房地產(chǎn)行業(yè)腐敗案、僵尸企業(yè)持續(xù)獲得扶持等現(xiàn)象即是這方面的鮮明例證。

其次，根據(jù)政商互動手段與策略的不同，可將其行為屬性劃分為人格化行為和法理型行為。從人格化行為產(chǎn)生的背景來看，政府的組織行為，無論是產(chǎn)業(yè)政策的制定實施、減稅降負和政策補貼，抑或市場準入門檻設(shè)置、行政審批中介服務和執(zhí)法檢查，都離不開在一些情形下具備自由裁量權(quán)并具有個人利益的理性行為人。而一些研究和媒體報道揭示的在政商互動過程中企業(yè)家的“找關(guān)系”、“拉關(guān)系”、“建關(guān)系”等行為，則為私營企業(yè)順利開展商業(yè)計劃、利用優(yōu)惠政策扶持、獲取政府行政支持等提供了非制度化的渠道。這類社會關(guān)系由于蘊含有助于彌補企業(yè)在某些方面的劣勢和增強企業(yè)的市場優(yōu)勢的力量，企業(yè)家會不遺余力地努力建構(gòu)、維系和經(jīng)營，并努力將人格化因素填充入此種關(guān)系以降低其本質(zhì)上的工具性特征。一些研究也表明，緊密的、高度人格化的政商關(guān)系有助于企業(yè)在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟的背景下提高市場競爭力和績效水平。這種人格化的政商互動行為盡管通常是隱蔽的，但卻是轉(zhuǎn)型期特別是市場經(jīng)濟興起初期民營企業(yè)家與基層政府官員互動的圖景。

與人格化行為相對應的是法理型行為。在一些發(fā)達國家，政府與民營企業(yè)的互動具有一系列較為成熟的法律基礎(chǔ)，政府主要借助金融、財政等領(lǐng)域的政策工具對企業(yè)活動進行間接調(diào)節(jié)，企業(yè)則以透明的法律法規(guī)為依據(jù)同政府展開制度化溝通行為。近年來，隨著國家治理體系現(xiàn)代化的推進以及系列反腐政策的嚴格執(zhí)行，我國的政商關(guān)系總體上逐步邁向法治化和規(guī)范化的互動圖景。越來越多的企業(yè)傾向于采用正式途徑與地方政府互動，同時還借助行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織表達利益訴求，擔任各級人大代表或政協(xié)委員的企業(yè)家則能在更高的平臺上代表企業(yè)家群體或某一行業(yè)發(fā)聲。地方政府也一直在探索創(chuàng)新政商互動的制度化做法，比如有的地方政府探索了向重點民營企業(yè)派駐“政府事務代表”的舉措，在各類政府事務、信息溝通交流、政策解答和項目落地推進等方面提供服務，也有的地方檢察院在處理涉及民營企業(yè)案件時還采取邀請民營企業(yè)家參加公開聽證會的形式保障企業(yè)的合法正當權(quán)益。

根據(jù)上述對政商互動中政府行為目標的探討，可以進一步將政商互動類型區(qū)分作兩大基本范疇：為了公共利益的合作關(guān)系與為了部門或私人利益的交易關(guān)系。同時結(jié)合互動行為的屬性，我們可以將政商互動的關(guān)系模式劃分出四種理想類型(見表1)，分別為非制度化合作關(guān)系、制度化合作關(guān)系、非制度化交易關(guān)系與制度化交易關(guān)系。

表1 政商關(guān)系模式的理想類型

類型Ⅰ：非制度化合作。當創(chuàng)新的經(jīng)濟行為、經(jīng)濟組織模式在當時的制度環(huán)境下不具備合法性但卻是一種“帕累托改進”時，政商互動致力于實現(xiàn)公共利益并以人格化方式展開，便會產(chǎn)生非制度化合作的關(guān)系模式。在政府有明確要完成的某項指標任務且缺乏實現(xiàn)目標的合法手段的情形下，這種互動方式也是他們回避行政風險的一種策略。在改革開放初期，一些改革項目正是在這樣的背景下得以順利推進的。例如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制過程中，有的地方政府默許企業(yè)負責人根據(jù)各自實際情況對政策進行“選擇性學習”，從而使經(jīng)營狀況欠佳的企業(yè)較快實現(xiàn)改制。另一方面，有的民營企業(yè)家在政府官員的動員和號召下積極參加社會慈善活動、捐款賑災救濟、贊助社會福利等，盡管從某種意義上來說其行為背后具有獲取政府認可、提升企業(yè)形象、穩(wěn)固雙方關(guān)系的工具理性，但也屬于非制度化合作的一種形式。比如在脫貧攻堅中，一些地方政府官員在對口幫扶貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)時積極利用自身的關(guān)系網(wǎng)絡，動員民營企業(yè)家參與發(fā)展當?shù)禺a(chǎn)業(yè)、帶動貧困戶脫貧。當然，也并非政商之間所有形式的非制度化合作都是一種“帕累托改進”。一些于政府和企業(yè)均有利的非制度化合作行為，可能是以犧牲第三方利益比如工人和消費者權(quán)益、環(huán)境保護為代價的。

類型II：制度化合作。這一關(guān)系模式表現(xiàn)為雙方通過正當透明的方式展開互動并致力于公共目標的實現(xiàn)，在日益深化的市場化改革和國家治理體系現(xiàn)代化不斷推進的背景下，這也將成為政商關(guān)系未來發(fā)展的方向。正如有學者所指出的，理想的政商關(guān)系，應該是政商密切互動，但各自行為獨立、邊界清晰。法律法規(guī)對政府的經(jīng)濟行為起到強有力的約束作用，也是規(guī)范政府與企業(yè)和企業(yè)家互動的準繩。比如，國家的《政府采購法實施條例》便對政府采購當事人、采購方式和程序等作出了細致規(guī)定。對采購人行為明確指出“不得向供應商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關(guān)的其他商品、服務”。對于民營企業(yè)來說，更多的民營企業(yè)家開始通過建立行業(yè)協(xié)會、商會等途徑表達訴求和維護權(quán)益，而政府也樂于通過這種方式來創(chuàng)新自身的治理方式、提升市場治理能力和服務水平。當然，不同層級的政府向行會商會提供的機會結(jié)構(gòu)是不同的，高層級的政府能為企業(yè)家、行會商會提供更高階的制度化合作機會，低層級政府提供的制度化機會相對較少。近20年來，執(zhí)政黨和政府也在主動通過自下而上的政治吸納和自上而下的組織嵌入兩種統(tǒng)合策略，給民營企業(yè)與政府的制度化溝通搭建平臺，體現(xiàn)了雙方采取制度化合作行為尋求共同發(fā)展和公共利益的傾向。此外，也有些制度化合作行為的主要公共目標可能并不體現(xiàn)在企業(yè)自身發(fā)展和政府的市場治理能力提升，而是在其他的社會福祉領(lǐng)域，例如近年來各地組織民營企業(yè)開展的“萬企幫萬村”精準扶貧行動。

類型III：非制度化交易。當政府官員與民營企業(yè)家基于人格化行為且行為目標是部門或私人利益時，非制度化交易關(guān)系便會出現(xiàn)。在地方政府擁有資源配置權(quán)和涉企執(zhí)法權(quán)(比如安評、環(huán)評等)的背景下，與政府公職人員建立緊密的私人關(guān)系網(wǎng)絡有助于企業(yè)降低經(jīng)營成本，減少企業(yè)發(fā)展的阻礙因素并提升其市場競爭力。一些企業(yè)家不遺余力地與政府官員建構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡并通過非制度化交易關(guān)系來實現(xiàn)自身目標，以往研究中提煉的概念諸如“共生性庇護關(guān)系”、“次生庇護”、“關(guān)系性意合”、“政企合謀”等，便刻畫了政府官員與民營企業(yè)家之間以人格化行為為基礎(chǔ)的利益交換。盡管不同研究根據(jù)調(diào)查提煉的概念有所區(qū)別，但互動雙方基于互惠原則以實現(xiàn)部門或個人私利為目標的邏輯起點是一致的，即一方提供市場準入、項目獲取、稅收優(yōu)惠、處罰豁免等諸多方面的幫助，另一方則提供金錢、物品和其他服務以作為回報。這種互動關(guān)系模式造成的結(jié)果是私利侵蝕公共利益，同時破壞了公平競爭的市場環(huán)境，甚至導致市場逆向選擇現(xiàn)象的發(fā)生。

類型IV：制度化交易。當政商之間采取法理型行為展開互動，同時政府或官員的行為目標是部門或個人私利時，制度化交易形式的政商關(guān)系模式就會產(chǎn)生。實際上，以合法形式掩蓋非法目的經(jīng)濟合同在法律上是非法的、不被認可的。然而，政商互動中的制度化交易要復雜得多。地方政府官員將政府購買的服務和物品通過正式的公開招標形式但暗地里定向提供給特定企業(yè)和企業(yè)家的行為，屬于一種典型的制度化交易行為。從組織的層面來看，基層政府作為能動的行動主體，在剛性指標任務、政績考核和干部晉升機制的驅(qū)動下，存在通過法理型行動、形式合法的手段謀取部門利益的情形?！澳嫦蜍涱A算約束”的概念便闡述了基層政府為實現(xiàn)資源密集型政績工程的利益而迫使或誘使管轄區(qū)域中的企業(yè)和個人付出資源的情形。一些地方政府為了加快城鎮(zhèn)化進程，與企業(yè)串通通過“以租代征”的形式將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的行為則具有很強的隱蔽性。從企業(yè)角度來看，一種極具隱匿特征的制度化交易情形是民營企業(yè)家利用自身的政治身份獲得融資便利、稅收優(yōu)惠、政府補貼和行業(yè)準入等一系列“政治租金”。政治身份有助于企業(yè)家及時把握政策脈搏和爭取于己有利的政策環(huán)境，這也是很多民營企業(yè)家積極爭取人大代表、政協(xié)委員等政治身份的重要原因。

以上關(guān)于政商互動關(guān)系的四種理想模式存在緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，在同一地方也會同時存在，并在一定條件下具備相互轉(zhuǎn)化的可能性。而且，基層政商合作與交易關(guān)系之間的界限有時候并不特別清晰，在實踐中關(guān)鍵是看合作的成分大于交易抑或是相反情形。長期持續(xù)的制度化互動行為也可能會因人格化行為的浸染而產(chǎn)生非正式關(guān)系，導致原本著眼于公共利益的互動關(guān)系逐漸夾雜部門利益或個人利益，從而導致關(guān)系模式的轉(zhuǎn)變。從宏觀上來說，由于政商關(guān)系的運作邏輯和形成機制無不嵌入于特定的制度環(huán)境和地方傳統(tǒng)之中，后者構(gòu)成了理解和解釋前者不可繞過的分析背景，也成為我們建構(gòu)政商關(guān)系因宏觀制度環(huán)境的變遷而實現(xiàn)動態(tài)演變的重要前提。

三、制度環(huán)境與政商關(guān)系模式的動態(tài)演變

改革開放以來，我國基層政商關(guān)系總體上經(jīng)歷了從自發(fā)到規(guī)制、從隱秘到逐步透明的轉(zhuǎn)型過程。不過橫向地看，由于我國不同地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展程度的差異和不均衡，制度化和法治化的程度總體上由西到東逐漸增強，導致政商關(guān)系表現(xiàn)出較大的地區(qū)差異；縱向地看，同一地區(qū)在不同發(fā)展時期的制度環(huán)境也有變化，導致政商關(guān)系的表現(xiàn)形式和實踐邏輯呈現(xiàn)出較大的歷史差異。由于政商關(guān)系具體模式的形成和運作始終嵌入于特定的制度環(huán)境和歷史發(fā)展階段，我們通過納入地方的市場發(fā)達程度和法治化程度兩個維度，來分析制度環(huán)境、地方發(fā)展差異對政商關(guān)系實踐邏輯的影響，據(jù)此在理論上可以初步構(gòu)建一個分析占據(jù)主導地位的政商關(guān)系模式隨制度環(huán)境而演變的動態(tài)模型(見圖1)。

圖1 主導性的政商關(guān)系模式隨制度環(huán)境演變的軌跡

市場化程度和法治化程度的地區(qū)差異影響企業(yè)與地方政府、企業(yè)家與官員的互動行為和結(jié)果。市場化程度也可稱為市場發(fā)達程度，其測量方式很多，其中非國有經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)品市場發(fā)育、產(chǎn)業(yè)集群、市場中介、人才引進等都是重要指標。處于不同地域的地方政府由于市場化程度不同，不僅在土地、稅收、信貸等招商引資條件上形成了不同的傾斜政策，也在勞動權(quán)益、環(huán)境保護等方面存在顯著差別。市場化程度較高的地區(qū)，權(quán)力約束和外部監(jiān)督總體上要強于市場化程度較低的地區(qū)，因此政商關(guān)系總體上更制度化和更透明化。有研究揭示，隨著市場化水平的提高，政企紐帶對私營企業(yè)主地位認同的正效應也在減弱；即使在同一沿海發(fā)達省份，經(jīng)濟發(fā)達城市的營商法治環(huán)境也要優(yōu)于經(jīng)濟欠發(fā)達城市。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的地方政府在招商引資過程中不僅會在土地、稅收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予優(yōu)惠政策，還囿于無法選擇資本類型等現(xiàn)實困境而向資方妥協(xié)，主動突破法律法規(guī)約束，接受資方提出的諸如融資貸款、廠房宿舍建設(shè)、手續(xù)辦理、項目政策爭取、用工招聘、勞動糾紛化解等方面的強橫條件。如此，原本應該扮演“守夜人”角色的地方政府卻在某種程度上成為了市場的直接參與者。政府既作為“看得見的手”以提供市場發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施和制度環(huán)境為目標參與市場建構(gòu)，又作為獨立的“守夜人”與企業(yè)在互動中恪守清晰的行為邊界，需要以更高程度的市場化和法治化為前提，同時政府也應不斷加強自身的治理體系和治理能力建設(shè)。

占主導地位的政商關(guān)系模式與市場化程度和法治化程度這兩個變量息息相關(guān)，并在市場化程度和法治化程度不同的交互關(guān)系中實現(xiàn)轉(zhuǎn)化。首先，當市場化程度和法治化程度均具有較高水平時，法律法規(guī)的持續(xù)完善以及官員考核體系的日益嚴格，將促使制度化合作關(guān)系成為政商互動的常態(tài)。有研究指出，市場經(jīng)濟活動中的政商庇護現(xiàn)象盡管反映出企業(yè)家的市場策略，但主要還是由于制度體系不健全、市場經(jīng)濟欠發(fā)達造成，也是局部改革和市場化水平尚低的產(chǎn)物。各種形式的庇護關(guān)系雖然在短期內(nèi)奏效，但從長遠看并不利于經(jīng)濟增長，因此會隨著市場發(fā)展被正式制度結(jié)構(gòu)取代、逐漸消逝。與之相反，市場發(fā)達程度和法治化程度越低，基于個人私利或部門利益的非制度化交易關(guān)系更容易出現(xiàn)，因為越是這種地區(qū)，民營企業(yè)的融資難、融資貴問題越突出，企業(yè)稅費負擔越重，市場公平競爭環(huán)境越糟糕。由于地方政府掌控企業(yè)發(fā)展的命脈，企業(yè)家為了解決企業(yè)面臨的困難、減少外部環(huán)境和地方官員的刁難對企業(yè)發(fā)展形成的阻礙，不得不通過與官員建構(gòu)私人關(guān)系網(wǎng)絡的方式來作為一種替代性方案。

當法治化程度較高而市場化程度較低時，制度化交易關(guān)系更易出現(xiàn)。這主要由于地方經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、資源稟賦不足，如果企業(yè)想在短期內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，必須依賴于地方政府在財政、稅收、土地等方面的巨額投入，因此民營企業(yè)極容易通過非正式關(guān)系向政府官員尋租。一項對比國內(nèi)不同地區(qū)私營企業(yè)的研究發(fā)現(xiàn)，在政府主導經(jīng)濟發(fā)展的北方，私營企業(yè)主對政府的依賴程度更大，政府官員更會成為私營企業(yè)主構(gòu)建關(guān)系網(wǎng)絡的主要對象。而在法治化程度較高、制度約束較強的環(huán)境下,政府官員無法或不能有效地為企業(yè)提供個體間庇護。在法治化程度較低而市場化程度較高的情形下，與制度化交易關(guān)系相反的非制度化合作關(guān)系便會出現(xiàn)。該情形大多出現(xiàn)在市場經(jīng)濟有較好基礎(chǔ)、民營企業(yè)占比高，或經(jīng)濟以外向型為主、民營經(jīng)濟活躍的地方，轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展績效與官員晉升高度相關(guān)的機制激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的強烈意愿，因此基層政府往往在涉及財政、稅收等方面為企業(yè)開綠燈，甚至縱容企業(yè)在勞工權(quán)益、環(huán)境污染等方面的違規(guī)違法行為。當來自制度環(huán)境的阻礙較少時，即使政商互動的主要目的是基于地方經(jīng)濟發(fā)展的公共目標，也不可避免會打上非正式關(guān)系的人格化互動的烙印。

政商關(guān)系以何種形態(tài)存在和發(fā)展，從根本上來說關(guān)乎國家治理體系和治理能力問題，即，一方面是政府如何進行自身的內(nèi)部能力建設(shè)，另一方面是如何根據(jù)市場經(jīng)濟制度的標準和要求進行恰切的市場治理能力建設(shè)。對于基層社會來說，如上兩方面的建設(shè)都深度嵌入于地方的社會結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)和社會網(wǎng)絡并受后者的掣肘。就此而言，基層政商關(guān)系的實踐邏輯不只是一種特定關(guān)系模式的建構(gòu)和運作，更是一套關(guān)于國家治理與市場治理機制的正式制度和非正式制度的操演。如果說宏觀上統(tǒng)一的國家治理機制和市場治理機制構(gòu)成了基層政商關(guān)系實踐的“天空”的話，那么基層政府的制度政策、基層社會的關(guān)系網(wǎng)絡和地方文化傳統(tǒng)等因素則構(gòu)成了基層政商關(guān)系建構(gòu)和運作的“土壤”。今后的研究有必要從后者出發(fā)探索和分析基層政商關(guān)系及其互動實踐的微觀過程、具體策略及其內(nèi)在機理，通過深度的參與觀察和田野調(diào)查來回答基層政商關(guān)系的具體實踐邏輯何以如此、為何如此的問題，特別是不同類型的政商關(guān)系模式在怎樣的條件下得以形成，又如何促進或阻礙了地方的企業(yè)、市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、結(jié) 語

政商關(guān)系是探究國家和地區(qū)發(fā)展始終繞不過去的重大理論與現(xiàn)實問題。政商互動的實踐邏輯既需在經(jīng)驗上充分勾勒其差異性和同一性特征，更需攜帶歷史眼光的理論進行詮釋，最終深化對國家與市場關(guān)系及其邊界、國家治理與市場治理的多元模式的認識。本文關(guān)于基層政商關(guān)系模式的理想類型區(qū)分只是一種理論區(qū)分，具體研究需在實地調(diào)研中甄別政商關(guān)系的實踐邏輯更接近哪種理想類型以及其發(fā)生機制和理論意義何在。突破基層政商關(guān)系研究領(lǐng)域理論創(chuàng)新匱乏的出路或許也在于加強經(jīng)驗研究與基礎(chǔ)理論之間的對話。當下迫切需要通過深度調(diào)研來研究政商關(guān)系及其實踐的生動經(jīng)驗和發(fā)生邏輯，對政商互動的實踐邏輯、政商關(guān)系中的變與不變進行公允的分析和研判，彌補以往研究缺乏歷史眼光和動態(tài)視角的不足，提高政商關(guān)系研究的理論化、系統(tǒng)化和學科化程度。

從基層社會的實踐角度來說，考察基層政商關(guān)系的關(guān)鍵在于，特定類型的政商關(guān)系是否最大程度地促進了市場發(fā)展和經(jīng)濟增長；相反情況下，是否構(gòu)成了經(jīng)濟發(fā)展的阻礙。一種有助于地方經(jīng)濟社會發(fā)展的政商關(guān)系不但不意味著基層政府的退場，反而需要具有發(fā)展型政府特征的基層政府和地方官員擔當引領(lǐng)、維護和鞏固的重任。政商之間的制度化合作正是構(gòu)建“親清型”政商關(guān)系的題中之義，更是“營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境”的前提條件。對于基層社會來說，政商互動中的非制度化合作關(guān)系及以多種形式存在的交易關(guān)系，雖然在市場化和法治化程度高的地區(qū)也并不會必然消亡，但基于法治準則和市場經(jīng)濟規(guī)則促進政商進行制度化合作，無疑是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

① 民營企業(yè)通常泛指非國營的經(jīng)濟組織，還包括個體戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、股份合作制企業(yè)、外資企業(yè)等，涵蓋范疇實際上要大于私營企業(yè)。這兩個概念在相關(guān)研究中都有采用，許多研究者并未作出嚴格區(qū)分，本文由于主要在理論層面進行探討，亦不做刻意區(qū)分。

②曾端期：《正確分析我國私營經(jīng)濟和私營企業(yè)主的性質(zhì)及其發(fā)展趨勢》，北京：《科學社會主義》，1992年第1期。

③林盼：《傳統(tǒng)政商關(guān)系研究綜述》，載肖濱主編：《中國政治學年度評論(2017)》，北京：商務印書館，2017年，第5～33頁。

④A.Walder, “Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy,”AmericanJournalofSociology, vol.101, no.2 (September 1995), pp.263-301.

⑤W.Parish & E.Michelson, “Politics and Markets: Dual Transformations,”AmericanJournalofSociology, vol.101, no.4 (January 1995), pp.1042-1059.

⑥J.C.Oi,RuralChinaTakesoff:InstitutionalFoundationsofEconomicReform, Berkeley: University of California Press, 1999.

⑦D.L.Wank, “The Institutional Process of Market Clientelism: Guanxi and Private Business in a South China City,”TheChinaQuarterly, vol.147, no.147 (September 1996), pp.820-838.

⑧楊善華、蘇紅：《從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”——向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)》，北京：《社會學研究》，2002年第1期。

⑨邱澤奇：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制與地方威權(quán)主義的終結(jié)》，北京：《社會學研究》，1999年第3期；張建君：《政府權(quán)力、精英關(guān)系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制——比較蘇南和溫州的不同實踐》，北京：《社會學研究》，2005年第5期。

⑩例如，尉建文：《中國私營企業(yè)主關(guān)系網(wǎng)絡調(diào)查》，北京：中國社會科學出版社，2009年；V.Nee & Sonja Opper,CapitalismFromBelow:MarketsandInstitutionalChangeinChina, Cambridge: Harvard University Press, 2012.