馬 宇，張婷婷

(山東工商學(xué)院 金融學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

一、引言及文獻(xiàn)回顧

1949年中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)由相對(duì)封閉逐步走向?qū)ν忾_(kāi)放，并且開(kāi)放的步伐愈邁愈大，越來(lái)越多地參與到全球經(jīng)濟(jì)中，外匯市場(chǎng)作為連接國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)的橋梁，發(fā)揮著日益重要的作用。在市場(chǎng)化程度和對(duì)外開(kāi)放程度不斷提高過(guò)程中，中國(guó)的外匯管理政策適應(yīng)情況變化不斷演變和發(fā)展，促進(jìn)了中國(guó)的對(duì)外交流和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也維持了外匯市場(chǎng)穩(wěn)定和國(guó)家金融安全。

改革開(kāi)放之前，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃管理的外匯政策，很少有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行研究。1978年中國(guó)開(kāi)始進(jìn)行改革開(kāi)放，外匯管理的重要性隨之提升，相關(guān)研究文獻(xiàn)日益增加。陳全庚(1992)指出1979年之前我國(guó)對(duì)外匯實(shí)行的是高度集中的管理政策，并對(duì)1979—1992年的外匯管理政策變革進(jìn)行總結(jié)，認(rèn)為實(shí)行獨(dú)立的外匯政策是我國(guó)外匯管理的基本任務(wù)[1]。1992年我國(guó)提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，之前制定的外匯管理政策已無(wú)法適應(yīng)發(fā)展需要，很多學(xué)者對(duì)此發(fā)表自己的觀點(diǎn)。毛曉威(1993)提出深化外匯管理政策改革的目標(biāo)是建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的外匯資源分配機(jī)制和以人民幣匯率為中心的外匯調(diào)節(jié)機(jī)制，并指出實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)需要分五個(gè)步驟進(jìn)行[2]；韓繼云和陶士貴(1994)認(rèn)為外匯管理改革的宏觀目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民幣自由兌換和徹底取消外匯管制，微觀目標(biāo)是解決改革過(guò)程中的具體問(wèn)題[3]；張德寶(1994)指出外匯管理體制改革的宗旨是保持國(guó)際收支基本平衡[4]。

1994年外匯管理政策改革之后，諸多學(xué)者對(duì)此次改革的影響進(jìn)行分析。孫明春(1994)認(rèn)為外匯管理改革會(huì)影響宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貨幣管理制度[5]；鄭風(fēng)(1995)認(rèn)為此次改革既有積極作用又有消極影響[6]；房漢廷(1996)分三種情況(外匯占款說(shuō)、外資流入說(shuō)、人民幣貶值過(guò)度說(shuō))對(duì)外匯管理體制改革之后人民幣實(shí)際匯率下降、市場(chǎng)匯率升值現(xiàn)象做出解釋[7]；閻坤(1998)指出改革之后外匯調(diào)劑市場(chǎng)存在供求不對(duì)稱等問(wèn)題，并認(rèn)為下一步外匯管理改革的重點(diǎn)是在完善當(dāng)前政策的基礎(chǔ)上，分步驟、分階段放松資本賬戶管制[8]。加入WTO以來(lái)，中國(guó)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展迅速，外匯政策調(diào)整力度不斷加大。管濤(2006)通過(guò)梳理加入WTO 5年來(lái)外匯改革的背景和思路，指出外匯管理部門既要立足當(dāng)前，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)跨境資金流動(dòng)并對(duì)之進(jìn)行有效管理，更要放眼未來(lái)，逐步推進(jìn)資本賬戶可兌換進(jìn)程[9]；肖鳳娟(2011)認(rèn)為中國(guó)在推進(jìn)資本賬戶漸進(jìn)開(kāi)放過(guò)程中，對(duì)資本賬戶外匯管制政策的調(diào)整和運(yùn)用體現(xiàn)了“北京共識(shí)”的思想和“中國(guó)模式”的特點(diǎn)，其成功經(jīng)驗(yàn)將為全球經(jīng)濟(jì)治理提供有益思路[10]。

2013年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，風(fēng)險(xiǎn)日益突出，很多學(xué)者就如何防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探討。姜上璞(2017)認(rèn)為外匯管理局應(yīng)當(dāng)從實(shí)踐出發(fā)，建立“互聯(lián)網(wǎng)+外匯管理”模式，以提升監(jiān)管與服務(wù)效率，減少監(jiān)管成本[11]；李學(xué)武(2018)提出要堅(jiān)持從嚴(yán)防控跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，提升精準(zhǔn)打擊外匯領(lǐng)域違法違規(guī)行為的能力[12]；仲彬(2019)通過(guò)實(shí)證研究建議在外匯市場(chǎng)上建立預(yù)期管理的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，以提高管理效率[13]。

通過(guò)梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于是否應(yīng)該進(jìn)行外匯管理以及進(jìn)行外匯管理所產(chǎn)生的效果，學(xué)術(shù)界有不同觀點(diǎn)。大多數(shù)學(xué)者支持外匯管理，但也有學(xué)者對(duì)此提出異議，認(rèn)為外匯管理也存在一定問(wèn)題。田瀟(2010)認(rèn)為國(guó)際資本流動(dòng)會(huì)通過(guò)一國(guó)的匯率制度以及結(jié)售匯制度影響貨幣供給，中央銀行在進(jìn)行外匯管理時(shí)為了對(duì)沖外匯占款而增加貨幣投放是造成中國(guó)流動(dòng)性過(guò)剩的直接原因[14]；曲鳳杰(2006)提出大量資本流入將推動(dòng)匯率升值，實(shí)行固定匯率制度的國(guó)家會(huì)出現(xiàn)外部不均衡，如果外匯管理政策運(yùn)用不當(dāng)容易引發(fā)金融危機(jī)[15]；貝多廣和朱曉莉(2007)認(rèn)為正是由于匯率受到了管制才會(huì)使人民幣內(nèi)外價(jià)值出現(xiàn)偏離[16]；卞政惠等(2003)認(rèn)為我國(guó)資本賬戶不可完全兌換的外匯管理政策使CDR發(fā)行困難[17]。

雖然有很多學(xué)者研究外匯管理，但是很少有學(xué)者梳理1949年中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的外匯管理政策。在世界經(jīng)濟(jì)增速總體放緩、貿(mào)易摩擦升級(jí)、金融市場(chǎng)不穩(wěn)定性增加、政策不確定性加劇的大背景下，有必要結(jié)合過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)繼續(xù)深化外匯管理政策改革，找到一套具有中國(guó)特色的外匯管理政策，以適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，促進(jìn)外匯市場(chǎng)穩(wěn)定和維護(hù)國(guó)家金融安全?；诖?，本文以時(shí)間為線索，根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段和外匯管理政策的重大改革，分6個(gè)階段梳理中華人民共和國(guó)成立70年以來(lái)主要外匯管理政策的演變與發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上對(duì)中國(guó)未來(lái)的外匯管理政策提出自己的看法。

二、外匯管理政策的演變與發(fā)展

(一)國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的外匯管理政策(1949—1952年)

中華人民共和國(guó)成立初期，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)非常嚴(yán)峻，多年戰(zhàn)爭(zhēng)使國(guó)民經(jīng)濟(jì)遭到極大破壞，為鞏固人民政權(quán)，改善人民生活，我國(guó)進(jìn)入國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期。在這3年中，由于缺乏外匯儲(chǔ)備，我國(guó)對(duì)外匯實(shí)行壟斷制(李福祥，1998)[18]。1949年通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》指出，由中國(guó)人民銀行管理國(guó)家的外匯，并且其在此時(shí)期的主要任務(wù)是制定相關(guān)的外匯管理政策以獨(dú)立自主地管理外匯(趙晉平，1999)[19]，外匯業(yè)務(wù)由中國(guó)銀行專門經(jīng)營(yíng)。國(guó)內(nèi)禁止外幣流通，外匯交易由國(guó)家指定銀行進(jìn)行。外匯收入的管理權(quán)和分配權(quán)歸中央人民政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“中財(cái)委”)所有，中國(guó)人民銀行需按規(guī)定向中財(cái)委報(bào)告外匯收入，并在中財(cái)委規(guī)定的范圍內(nèi)使用外匯。1949年，人民幣相關(guān)匯率開(kāi)始在天津公布，其政策是“獎(jiǎng)出限入，照顧僑匯”。1950年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況轉(zhuǎn)好，人民銀行按照規(guī)定統(tǒng)一公布匯率，其政策相應(yīng)改為“鼓勵(lì)出口，兼顧進(jìn)口，照顧僑匯”，依照進(jìn)出口產(chǎn)品相關(guān)比價(jià)相應(yīng)提高匯率。

這段時(shí)期我國(guó)實(shí)行的高度壟斷的外匯管理政策有利于將相對(duì)有限的外匯收入集中起來(lái)，增加外匯使用效率，這為平衡國(guó)際收支，恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)作出了重要貢獻(xiàn)(趙學(xué)軍，2002)[20]。但是這種政策不方便國(guó)內(nèi)居民和企業(yè)使用外匯，阻礙了涉外經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于提高企業(yè)的創(chuàng)匯積極性。

(二)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的外匯管理政策(1953—1978年)

歷時(shí)3年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)使我國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況有了一定起色，但生產(chǎn)力水平依然低下，經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，缺少現(xiàn)代化工業(yè)，基于此，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，將全國(guó)的力量集中起來(lái)，大力推動(dòng)發(fā)展重工業(yè)，帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這個(gè)階段，多數(shù)資源都?xì)w政府所有，并且由政府指令分配，外匯也不例外，此階段我國(guó)實(shí)行計(jì)劃控制、高度集中的外匯管理政策。

第一，分口管理外匯收支，并將貿(mào)易和非貿(mào)易活動(dòng)分開(kāi)，采取不同管理措施。對(duì)外貿(mào)易部和財(cái)政部分別管理對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)和非貿(mào)易活動(dòng)的外匯收支，中國(guó)人民銀行管理地方政府、企業(yè)以及私人的外匯，采取“以收定支，以出定進(jìn)”的國(guó)際收支平衡政策。在貿(mào)易活動(dòng)的外匯管理方面，由于國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，對(duì)進(jìn)出口分別實(shí)行調(diào)撥制和收購(gòu)制，貿(mào)易外匯也遵從指令性計(jì)劃管理。在非貿(mào)易活動(dòng)的外匯管理方面，國(guó)家對(duì)其實(shí)行審批制，國(guó)內(nèi)的各單位若持有外匯必須進(jìn)行申報(bào)，不得私自處置，不允許私自保留，也不允許以收抵支。

第二，對(duì)匯率實(shí)行官方定價(jià)。人民幣匯率由國(guó)家規(guī)定，采取匯率高估政策，這種匯率政策無(wú)法調(diào)節(jié)進(jìn)出口貿(mào)易，只能夠作為內(nèi)部結(jié)算和計(jì)劃核算的工具。為了使匯率制度能夠發(fā)揮調(diào)節(jié)進(jìn)出口的作用和推動(dòng)人民幣對(duì)外幣計(jì)價(jià)的功能，1973年中國(guó)對(duì)匯率制度進(jìn)行改革，采取釘住一籃子貨幣浮動(dòng)的政策，人民幣開(kāi)始對(duì)美元升值。

這種高度集中、計(jì)劃管理的外匯管理政策符合當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的需要，有利于充分利用有限的外匯收入，保持匯率基本穩(wěn)定和國(guó)際收支平衡，較好地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是這種外匯管理政策過(guò)于集中，單純依靠行政手段和計(jì)劃管理，忽視了經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)的作用，既不利于對(duì)外匯資源進(jìn)行有效配置，又不利于國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展。

(三)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段的外匯管理政策(1979—1993年)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)中華人民共和國(guó)成立初期的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，中國(guó)的GDP由1952年的679.1億元人民幣上升到1978年的3678.7億元人民幣，增長(zhǎng)幅度為441.7%，這與國(guó)家采取的宏觀經(jīng)濟(jì)政策密不可分。但是隨著時(shí)間的推移，其弊端也日益顯露。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，1978年進(jìn)行改革開(kāi)放，從此中國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，對(duì)外交往范圍日益擴(kuò)大，對(duì)外貿(mào)易形式日趨多樣化，相對(duì)封閉條件下的外匯管理政策已經(jīng)不能滿足對(duì)外開(kāi)放的需要。國(guó)家根據(jù)此階段的基本國(guó)情，相應(yīng)調(diào)整了外匯管理政策。

第一，建立專門機(jī)構(gòu)對(duì)外匯進(jìn)行管理，并批準(zhǔn)多個(gè)金融機(jī)構(gòu)共同經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)。為進(jìn)一步加強(qiáng)外匯管理工作，1979年，我國(guó)建立外匯管理總局，職能是依法管理國(guó)家的外匯事務(wù)。1982年，外匯管理總局被劃歸中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)，改為外匯管理局，其職能保持不變。1979年之前，中國(guó)銀行獨(dú)自經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)；改革開(kāi)放之后，對(duì)外貿(mào)易量增加，外匯業(yè)務(wù)規(guī)模也相應(yīng)擴(kuò)大，由中國(guó)銀行獨(dú)自經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)的模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)，于是更多金融機(jī)構(gòu)被批準(zhǔn)與中國(guó)銀行共同經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)。1985年，我國(guó)允許開(kāi)設(shè)中外合資銀行和外資銀行分行來(lái)經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)。1986年，國(guó)有專業(yè)銀行被批準(zhǔn)增設(shè)外匯業(yè)務(wù)。

第二，實(shí)行外匯留成制度。為提高相關(guān)單位的創(chuàng)匯積極性，進(jìn)而增加國(guó)家外匯收入，我國(guó)于1979年對(duì)外匯采取留成制度，比例和對(duì)象由國(guó)家根據(jù)具體情況決定。創(chuàng)匯單位將其收入的外匯賣給國(guó)家，國(guó)家根據(jù)其賣出數(shù)量以及規(guī)定比例留給其部分外匯，但是需要按照國(guó)家的相關(guān)規(guī)定使用這些外匯。

第三，創(chuàng)建外匯調(diào)劑市場(chǎng)，并對(duì)匯率采取雙軌制安排。由于采取了外匯留成制度，我國(guó)外匯出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性不平衡現(xiàn)象。為了調(diào)劑外匯供求，1980年外匯調(diào)劑市場(chǎng)應(yīng)運(yùn)而生，外匯有余單位可以在外匯調(diào)劑市場(chǎng)上將多余外匯額度賣給外匯稀缺單位。調(diào)劑匯率一開(kāi)始由國(guó)家規(guī)定，1988年開(kāi)始由外匯供求決定，中央銀行可以適度干預(yù)。為了解決人民幣被高估問(wèn)題，我國(guó)于1979年開(kāi)始對(duì)匯率制度進(jìn)行改革，并于1981年制定貿(mào)易外匯的內(nèi)部結(jié)算價(jià)，用于進(jìn)出口結(jié)算，而且公布官方匯率，用于非貿(mào)易結(jié)算。1985年取消貿(mào)易外匯的內(nèi)部結(jié)算價(jià)，只保留官方匯率，進(jìn)出口根據(jù)官方匯率進(jìn)行結(jié)算。但由于此時(shí)還存在外匯調(diào)劑匯率，故我國(guó)依然實(shí)行雙軌制的匯率安排。

第四，加強(qiáng)外債管理。1979年之后，我國(guó)鼓勵(lì)境外投資者到中國(guó)投資，外方投資者可以保留和自行使用外匯收入，但外匯收支必須自行平衡；外商可以根據(jù)自己的需要利用外匯調(diào)劑市場(chǎng)調(diào)劑外匯余缺。同時(shí)，我國(guó)制定公布對(duì)外借款、擔(dān)保等辦法，加強(qiáng)對(duì)外債的管理，將外債控制在國(guó)家可承受能力范圍之內(nèi)。

第五，放開(kāi)對(duì)個(gè)人用匯的限制，發(fā)行并使用外匯兌換券。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放度提高使居民手中的外匯增多，為鼓勵(lì)居民將外匯調(diào)入國(guó)內(nèi)，我國(guó)逐步放開(kāi)對(duì)國(guó)內(nèi)居民的外匯管理：1980年，規(guī)定個(gè)人收入的外匯只能出售給符合條件的銀行，同時(shí)可以按規(guī)定比例留存。1985年，設(shè)立居民外匯存款，居民的外匯全部可以存入銀行，并按規(guī)定支取使用。1991年，國(guó)內(nèi)居民可以通過(guò)外匯調(diào)劑市場(chǎng)買賣外匯。1980年，為了給旅客提供便利，外來(lái)人員可以將外匯兌換成外匯兌換券并在指定場(chǎng)所使用。

這一時(shí)期的外匯管理政策頗具中國(guó)特色，大多是為了適應(yīng)改革開(kāi)放之后經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要制定的。設(shè)立外匯管理局有利于對(duì)外匯進(jìn)行有效管理；實(shí)施外匯留成制度以及設(shè)立外匯調(diào)劑市場(chǎng)，對(duì)于提高企業(yè)創(chuàng)匯積極性、促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展、為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)注入新的生機(jī)與活力起到了積極作用。如圖1所示，自1986年外匯管理局接手外匯調(diào)劑業(yè)務(wù)之后，我國(guó)的外匯收入逐年增加，由1986年的298億美元增加到1993年的866億美元。積極引進(jìn)外資，鼓勵(lì)外商來(lái)華投資不僅能夠?yàn)橹袊?guó)帶來(lái)更多發(fā)展資金，同時(shí)還可以引入外國(guó)先進(jìn)技術(shù)，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。當(dāng)然，此階段的外匯管理政策也存在一些不足。實(shí)行外匯留成制度實(shí)質(zhì)上仍然是一種計(jì)劃分配的外匯管理政策，不利于對(duì)外匯資源進(jìn)行有效配置；雙軌制匯率安排使官方匯率與實(shí)際匯率不一致，不利于調(diào)節(jié)國(guó)際收支平衡；中國(guó)在此階段的外匯管理政策與國(guó)際上的通行做法相去甚遠(yuǎn)，不利于中國(guó)外匯市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)接軌。

(四)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立階段的外匯管理政策(1994—2000年)

1993年黨的十四屆三中全會(huì)明確要求對(duì)外匯管理體制進(jìn)行改革，建立統(tǒng)一并且符合國(guó)際慣例的外匯市場(chǎng)和以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)的、單一的、有管理的浮動(dòng)匯率制度，分步實(shí)現(xiàn)人民幣的可兌換(肖鳳娟，2008)[21]。根據(jù)這個(gè)具體目標(biāo)，中國(guó)于1994年開(kāi)始進(jìn)行外匯管理改革，并采取了很多新措施。

第一，建立并完善銀行結(jié)售匯體系，加強(qiáng)對(duì)出口收匯以及進(jìn)口付匯的管理。1994年中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛起步，外匯資源短缺，為了積累外匯儲(chǔ)備，我國(guó)停止實(shí)行外匯留成制，建立銀行強(qiáng)制結(jié)售匯體系。1996年開(kāi)始對(duì)外資企業(yè)的外匯收支實(shí)行銀行結(jié)售匯制度，但允許其在外匯調(diào)劑市場(chǎng)上進(jìn)行外匯買賣。1998年國(guó)家關(guān)閉外匯調(diào)劑中心之后，外資企業(yè)的相關(guān)外匯收支只能通過(guò)銀行的結(jié)售匯體系進(jìn)行交易。為了避免外匯大量流出，1994年加強(qiáng)了對(duì)出口收匯的核銷工作，同年，又實(shí)行對(duì)進(jìn)口付匯的核銷制度。

第二，促進(jìn)外匯市場(chǎng)發(fā)展，改革匯率制度。1994年上海成立以電子化買賣為平臺(tái)的外匯交易中心，該市場(chǎng)采用會(huì)員制，遵循價(jià)格優(yōu)先、時(shí)間優(yōu)先的原則，實(shí)行集中清算制度，將全國(guó)的外匯交易納入這個(gè)統(tǒng)一的銀行間外匯市場(chǎng)，使外匯資源根據(jù)市場(chǎng)需要在全國(guó)范圍內(nèi)合理流動(dòng)，優(yōu)化外匯資源配置，提高使用外匯的效率。1994年初中國(guó)取消了外匯雙軌制，并形成單一的、由市場(chǎng)決定的、有管理的浮動(dòng)匯率制度。各個(gè)外匯指定銀行以中央銀行公布的匯率為標(biāo)準(zhǔn)，在一定范圍內(nèi)決定自己的掛牌匯率，并以此為價(jià)格與客戶進(jìn)行外匯交易，匯率彈性不斷加大。

第三，減少對(duì)非貿(mào)易活動(dòng)用匯的限制，完善資本賬戶下相關(guān)外匯管理政策。自1996年開(kāi)始，中國(guó)多次提升國(guó)內(nèi)居民由于私人原因換取外匯的標(biāo)準(zhǔn)，供應(yīng)外匯范圍不斷擴(kuò)大，并解除了對(duì)經(jīng)常性用匯的限制。這段時(shí)期中國(guó)對(duì)外債的借入和歸還仍然采取計(jì)劃管理政策，對(duì)外債和對(duì)外擔(dān)保采取登記和審批制度。

總體來(lái)看，這段時(shí)期中國(guó)實(shí)行了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的經(jīng)常賬戶可兌換、資本賬戶嚴(yán)格管制的外匯管理政策。1994年所采取的一系列措施使人民幣經(jīng)常賬戶順利實(shí)現(xiàn)了有條件的可兌換。1996年中國(guó)進(jìn)一步改革外匯管理政策，并于年底正式接受IMF第八條款的要求，實(shí)現(xiàn)了人民幣經(jīng)常賬戶可兌換。由圖2可以看出，1994—2000年，我國(guó)外匯儲(chǔ)備逐年增加，雖然1997年受到亞洲金融風(fēng)暴的影響，增長(zhǎng)速度放緩，但還是保持了增長(zhǎng)勢(shì)頭，這與我國(guó)有效的外匯管理政策密不可分。但是外匯儲(chǔ)備規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大使外匯占款增多，削弱了中央銀行獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策的能力，會(huì)造成通貨膨脹。另外，強(qiáng)制結(jié)售匯制度可能會(huì)將居民與企業(yè)的外匯風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給中央銀行，會(huì)扭曲外匯的供求關(guān)系，使外匯市場(chǎng)上的價(jià)格信號(hào)紊亂。

(五)加入WTO之后的外匯管理政策(2001—2012年)

2001年我國(guó)加入WTO之后，國(guó)際投資和融資活動(dòng)日益增加，境外資本的大量出入給我國(guó)外匯市場(chǎng)帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。為了在抓住機(jī)遇的同時(shí)降低風(fēng)險(xiǎn)，外匯管理部門既要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，提出與之相適應(yīng)的管理思路和方法，支持并方便正常的國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)，又要建立健全外匯監(jiān)管機(jī)制，防范非法外匯流動(dòng)?；诖?，我國(guó)外匯管理采取了以下措施。

第一，對(duì)外匯管理提出新的目標(biāo)和監(jiān)管理念。新的理念和方式要實(shí)現(xiàn)以下“五個(gè)轉(zhuǎn)變”：從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測(cè)分析，從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)事后管理，從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)主體管理，從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變到“無(wú)罪假設(shè)”，從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負(fù)面清單”(馬亮，2015)[22]。如圖3所示，從1994年進(jìn)行外匯管理改革到加入WTO之前，中國(guó)的國(guó)際收支基本保持了“雙順差”模式。“雙順差”本身說(shuō)明國(guó)際收支狀況良好，這得益于科學(xué)的外匯管理政策。但是，長(zhǎng)時(shí)間“雙順差”也會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題：破壞經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和金融穩(wěn)定，招致其他國(guó)家的不滿情緒等。為了解決這些問(wèn)題，2001年加入WTO之后，我國(guó)外匯管理部門提出了維持國(guó)際收支平衡的管理目標(biāo)和“均衡管理”的監(jiān)管理念。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)，市場(chǎng)主體便利化需求不斷上升，資本流入流出頻率日益上升，流動(dòng)速度不斷加快，基于此，我國(guó)于2009年提出要改變外匯管理的方式與理念，努力實(shí)現(xiàn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”。

第二，建立QFII、QDII以及RQFII。為了吸引外國(guó)投資者投資中國(guó)證券市場(chǎng)，中國(guó)于2002年建立合格的境外機(jī)構(gòu)投資者制度(QFII)，并于2003年完成第一單。為了創(chuàng)造更多的外匯需求，中國(guó)于2007年建立合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者制度(QDII)。為了進(jìn)一步推進(jìn)人民幣國(guó)際化，中國(guó)于2011年開(kāi)始實(shí)行人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者制度(RQFII)。

第三，改革我國(guó)匯率的形成機(jī)制。雖然中國(guó)提出了維持國(guó)際收支平衡的管理目標(biāo)，但是隨著加入WTO，對(duì)外貿(mào)易發(fā)展勢(shì)頭非常強(qiáng)勁，經(jīng)常賬戶依然保持順差，美國(guó)多次降息使得短期資本大量流入中國(guó)境內(nèi)，導(dǎo)致資本和金融賬戶也持續(xù)順差，人民幣升值壓力增加。2005年，中國(guó)進(jìn)行匯率改革。2006年，中央銀行進(jìn)一步引入詢價(jià)交易機(jī)制以及做市商制度，改變中間價(jià)的定價(jià)方式。

第四，修訂《外匯管理?xiàng)l例》。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)面臨的國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境發(fā)生了很大變化，1996年制定、1997年修改的《外匯管理?xiàng)l例》逐漸不能滿足發(fā)展的需要，于是在2008年對(duì)其進(jìn)行修訂，主要內(nèi)容有：簡(jiǎn)化經(jīng)常賬戶項(xiàng)下的外匯收支管理程序和內(nèi)容，對(duì)經(jīng)常賬戶下的外匯收入取消強(qiáng)制結(jié)匯制度；進(jìn)一步規(guī)范資本賬戶下的外匯收支管理，拓寬資本流出渠道；對(duì)外匯的管理態(tài)度由之前的“寬進(jìn)嚴(yán)出”變?yōu)椤傲魅肓鞒鼍夤芾怼保煌晟茀R率機(jī)制，對(duì)金融機(jī)構(gòu)所經(jīng)營(yíng)的外匯業(yè)務(wù)實(shí)行綜合頭寸管理；加強(qiáng)監(jiān)測(cè)跨境資金流動(dòng)；健全外匯監(jiān)管手段和措施。

第五，改變貨物貿(mào)易的外匯管理政策。2012年8月1日，國(guó)家對(duì)貿(mào)易項(xiàng)目下的國(guó)際支付不予限制，出口獲得的外匯收入可以按照相關(guān)規(guī)定調(diào)回境內(nèi)或存放境外，但必須滿足真實(shí)性的特點(diǎn)，外匯管理當(dāng)局有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)家可以根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)需要對(duì)貿(mào)易外匯收支實(shí)行必要的管控，以防止國(guó)際收支出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。

這一時(shí)期的外匯管理政策發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效。在經(jīng)常賬戶方面，由圖4可以看出，從2001年加入WTO到2006年，中國(guó)的經(jīng)常賬戶差額持續(xù)增加，這說(shuō)明我國(guó)充分利用加入WTO所帶來(lái)的積極因素發(fā)展對(duì)外貿(mào)易，同時(shí)也說(shuō)明這一時(shí)期的外匯管理政策符合宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。2007年以來(lái)，由于國(guó)際金融危機(jī)的影響，我國(guó)的經(jīng)常賬戶出現(xiàn)了波動(dòng)。相對(duì)于經(jīng)常賬戶的自由可兌換，資本賬戶還一直處于管制狀態(tài)，但是隨著中國(guó)對(duì)資金的管理態(tài)度由“寬進(jìn)嚴(yán)出”變?yōu)椤傲魅肓鞒鼍夤芾怼?，并通過(guò)改變外匯管理政策逐步放開(kāi)了對(duì)資本賬戶的管制，資本賬戶的波動(dòng)幅度增大，這符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素的特點(diǎn)。2012年之前我國(guó)的國(guó)際收支一直維持著“雙順差”，2012年，經(jīng)常賬戶依舊是順差，但是受到世界經(jīng)濟(jì)增速放緩等因素的影響，資本賬戶出現(xiàn)了逆差，這一方面說(shuō)明中國(guó)總體面臨著資金流出的壓力，另一方面表明中國(guó)國(guó)際收支自主平衡的能力加強(qiáng)，符合宏觀調(diào)控的方向。同時(shí)，在匯率形成機(jī)制日益完善、外匯儲(chǔ)備趨于穩(wěn)定之后，如果經(jīng)常賬戶出現(xiàn)順差，那么資本賬戶必然會(huì)出現(xiàn)逆差。對(duì)《外匯管理?xiàng)l例》的修訂和“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的提出，充分體現(xiàn)了“以人為本”的思想，促進(jìn)了我國(guó)外匯管理的法制化建設(shè)，推動(dòng)了貿(mào)易便利化和人民幣國(guó)際化不斷向前發(fā)展。

(六)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的外匯管理政策(2013年以來(lái))

2012年中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)提出要“全面提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平”，把出口和進(jìn)口放在同等重要的地位，提高利用外資的能力，加快走出去的步伐，加強(qiáng)區(qū)域之間的開(kāi)放與合作，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，這就要求外匯管理政策要做出相應(yīng)的改變，以服務(wù)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第一，改變服務(wù)貿(mào)易外匯管理政策，簡(jiǎn)化外商直接投資的外匯管理程序。2013年7月，中國(guó)改革服務(wù)貿(mào)易相關(guān)外匯制度，取消事前審批。服務(wù)貿(mào)易的外匯收入可以在規(guī)定期限內(nèi)、按照規(guī)定的條件調(diào)回國(guó)內(nèi)，也可以置于國(guó)外，可以自行保留，也可以辦理結(jié)匯。為進(jìn)一步深化資本賬戶下的外匯管理改革，提高管理效率，外匯管理局決定取消境內(nèi)和境外直接投資項(xiàng)目下的外匯登記核準(zhǔn)制度，銀行對(duì)其審核后可以直接辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，同時(shí)還取消了境外再投資外匯備案以及直接投資外匯年檢等，這簡(jiǎn)化了部分外匯業(yè)務(wù)辦理程序。對(duì)外資企業(yè)的外匯資本金實(shí)行意愿結(jié)匯制度，比例暫定為100%，國(guó)家可以根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)節(jié)。

第二，擴(kuò)大金融市場(chǎng)雙向開(kāi)放。為了更好地利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，服務(wù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)參與全球競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)擴(kuò)大了金融市場(chǎng)的雙向開(kāi)放，推出很多跨境證券投資新機(jī)制。2014年開(kāi)通的滬港通、2015年實(shí)施的內(nèi)地與香港基金互認(rèn)工作、2016年啟動(dòng)的深港通、2017年推出的債券通，都促進(jìn)了香港與內(nèi)地金融市場(chǎng)的相互聯(lián)通。2018年，解除QFII、RQFII鎖定期要求和QFII資金匯出比例限制，增加QDII額度。

第三，外匯儲(chǔ)備投資多元化。自2001年加入WTO以來(lái)，我國(guó)的外匯儲(chǔ)備增長(zhǎng)迅速，截至2018年已經(jīng)增加到30727.12億美元。為了更好地利用龐大的外匯儲(chǔ)備，并貫徹習(xí)近平總書(shū)記于2013年提出的“一帶一路”倡議，中國(guó)使用外匯儲(chǔ)備出資設(shè)立了多種基金。這些基金的設(shè)立既有助于促進(jìn)外匯儲(chǔ)備投資多元化，帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)收益，又有助于貫徹執(zhí)行習(xí)近平總書(shū)記提出的“一帶一路”倡議，同時(shí)還可以為中國(guó)相關(guān)企業(yè)提供更加廣闊的發(fā)展平臺(tái)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)更多企業(yè)“走出去”，從而解決國(guó)內(nèi)存在的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。

第四，改革匯率形成機(jī)制。2015年中國(guó)進(jìn)行“811匯改”，匯改后人民幣匯率應(yīng)在綜合選取多種貨幣的基礎(chǔ)上，為每種貨幣賦予一定的權(quán)重，由此形成貨幣籃。以貨幣供求變化為依據(jù)，綜合考慮貨幣籃中的幣種與人民幣匯率指數(shù)的變化情況,使人民幣匯率保持在適宜的均衡水平，逐步形成有管理的浮動(dòng)匯率體系。2016年，人民幣被IMF納入特別提款權(quán)，這說(shuō)明人民幣正在向國(guó)際化大步邁進(jìn)。

第五，以自貿(mào)區(qū)為試點(diǎn)繼續(xù)放松對(duì)外匯的管制，建立并完善跨境融資的宏觀審慎管理體系。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，基本解除對(duì)資金跨境流動(dòng)的限制，增加投資和融資的匯兌便利，通過(guò)提供多種對(duì)沖手段，為企業(yè)走出國(guó)門、在境外投資提供便利條件，并提高海外投資企業(yè)的融資能力。2015年2月，全口徑跨境融資的宏觀審慎管理政策開(kāi)始在上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)于試點(diǎn)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)，中央銀行和外匯管理局對(duì)外債不再進(jìn)行事前審批，允許其在規(guī)定限額內(nèi)自主開(kāi)展本外幣跨境融資，國(guó)家統(tǒng)一管理跨境融資的本外幣、本外資主體、短期和中長(zhǎng)期外債。這次試點(diǎn)取得了成功，積累了可以復(fù)制和推廣的經(jīng)驗(yàn)。自2017年1月13日起，這項(xiàng)政策的實(shí)施范圍擴(kuò)大到了全國(guó)。

2013年以來(lái)，我國(guó)外匯市場(chǎng)出現(xiàn)了“跨境資本流出增加-外匯儲(chǔ)備不斷減少-人民幣面臨貶值壓力”的負(fù)向螺旋，外匯市場(chǎng)形勢(shì)嚴(yán)峻，官方儲(chǔ)備迅速下降。由圖5可以看出，我國(guó)外匯儲(chǔ)備在2014年2季度達(dá)到峰值，然后便開(kāi)始下降，這與美國(guó)加息等國(guó)際形勢(shì)密切相關(guān)。為了應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，中國(guó)外匯管理局通過(guò)采取上述積極措施，成功穩(wěn)定了外匯市場(chǎng)，避免了外匯市場(chǎng)受到高強(qiáng)度沖擊。

三、中華人民共和國(guó)成立70年外匯管理政策發(fā)展的特點(diǎn)及評(píng)價(jià)

(一)中華人民共和國(guó)成立70年外匯管理政策發(fā)展的特點(diǎn)

中華人民共和國(guó)成立70年以來(lái)，外匯領(lǐng)域發(fā)生了巨大變化，外匯管理政策也隨之進(jìn)行了調(diào)整，總體上呈現(xiàn)出由嚴(yán)格到寬松、由集中到分散、越來(lái)越強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制作用的趨勢(shì)。具體情況見(jiàn)表1。

表1 外匯管理政策的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)和特點(diǎn)

(二)中華人民共和國(guó)成立70年外匯管理政策發(fā)展的總體評(píng)價(jià)

中華人民共和國(guó)成立70年以來(lái)，國(guó)家根據(jù)國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化對(duì)外匯管理政策不斷做出相應(yīng)調(diào)整，以使外匯管理政策適應(yīng)形勢(shì)變化的需要，促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展。毫無(wú)疑問(wèn)，這些政策對(duì)于中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了非常重要的作用。

第一，中國(guó)的外匯管理政策解決了一些歷史遺留問(wèn)題。中國(guó)的外匯管理政策對(duì)于中華人民共和國(guó)成立初期國(guó)內(nèi)嚴(yán)重通貨膨脹、外匯資金不足等問(wèn)題都發(fā)揮了重要作用，徹底改變了舊中國(guó)外匯市場(chǎng)的畸形狀態(tài)，并通過(guò)建立獨(dú)立自主且有計(jì)劃的外匯管理體制擺脫了外國(guó)資本主義對(duì)中國(guó)外匯市場(chǎng)的控制，取締了外匯投機(jī)，基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)際收支平衡。

第二，中國(guó)的外匯管理政策維護(hù)了國(guó)家安全，這在金融危機(jī)時(shí)得到了充分體現(xiàn)。當(dāng)東南亞國(guó)家(地區(qū))陷入亞洲金融危機(jī)的泥潭不能自拔時(shí)，中國(guó)通過(guò)有效的外匯管理不僅保護(hù)了國(guó)家的金融安全，而且還承擔(dān)起了負(fù)責(zé)任大國(guó)的重任，履行了人民幣不貶值的承諾，幫助周邊國(guó)家(地區(qū))快速?gòu)慕鹑谖C(jī)中走出來(lái)。這體現(xiàn)了中國(guó)的擔(dān)當(dāng)，也提升了中國(guó)的國(guó)際形象。

第三，中國(guó)的外匯管理政策促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過(guò)有效的外匯管理，在外匯短缺時(shí)，國(guó)家將有限的外匯收入集中起來(lái)，根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要有效率地調(diào)配外匯資金，將短缺的外匯資金用于最需要的地方，促進(jìn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；在外匯儲(chǔ)備增加之后，國(guó)家又考慮要“用好匯”，通過(guò)使用外匯儲(chǔ)備建立多種基金等措施，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略。

總之，雖然中華人民共和國(guó)成立70年以來(lái)每個(gè)階段的外匯管理政策都不可避免地存在一些問(wèn)題，但是從總體來(lái)看，其正面作用遠(yuǎn)大于負(fù)面作用，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了極大的穩(wěn)定和推動(dòng)作用。

四、政策建議

隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，我國(guó)外匯管理面臨著新的情況，主要表現(xiàn)為外匯形勢(shì)從持續(xù)凈流入發(fā)展為流入流出基本平衡、管理環(huán)節(jié)由事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管、管理方式由實(shí)現(xiàn)經(jīng)常賬戶可兌換轉(zhuǎn)變?yōu)橹鸩綄?shí)現(xiàn)資本賬戶可兌換(易綱，2015)[23]，鑒于此，提出以下建議。

第一， 繼續(xù)提高經(jīng)常賬戶下用匯的便利化水平。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展全球化的國(guó)際背景下，中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的步伐將會(huì)越來(lái)越大，為了更好地服務(wù)外貿(mào)發(fā)展，積極參與國(guó)際市場(chǎng)，充分利用經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展帶來(lái)的有利因素，經(jīng)常賬戶的外匯管理政策要進(jìn)一步滿足用匯需求，繼續(xù)減少行政許可項(xiàng)目，同時(shí)加快建設(shè)與完善國(guó)內(nèi)相關(guān)配套制度。

第二， 有序放開(kāi)資本賬戶用匯管制。20世紀(jì)90年代中國(guó)已經(jīng)提出要實(shí)現(xiàn)人民幣國(guó)際化，而資本賬戶的開(kāi)放能夠顯著推動(dòng)人民幣國(guó)際化進(jìn)程，但是貿(mào)然開(kāi)放資本賬戶會(huì)給我國(guó)的金融市場(chǎng)以及宏觀經(jīng)濟(jì)帶來(lái)較大沖擊(沈悅和楊丹丹，2018)[24]。因此，資本賬戶的外匯管制不能在短時(shí)間內(nèi)全部放開(kāi)，而是應(yīng)該考慮到國(guó)際國(guó)內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀并在保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的前提下有計(jì)劃、有順序地進(jìn)行，避免產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)甚至危機(jī)，促進(jìn)國(guó)際收支自主平衡。

第三， 外匯儲(chǔ)備管理多元化。繼續(xù)采取“藏匯于民”政策，利用市場(chǎng)將國(guó)家的外匯儲(chǔ)備分散到國(guó)內(nèi)民眾、機(jī)構(gòu)和企業(yè)手中，讓其充分參與外匯市場(chǎng)，這不僅能夠增加外匯市場(chǎng)的活躍度，規(guī)避外匯儲(chǔ)備的匯率風(fēng)險(xiǎn)，而且還能夠更好地保證中央銀行獨(dú)立實(shí)施貨幣政策，利用外匯儲(chǔ)備支持“一帶一路”倡議，在發(fā)展國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)幫助周邊國(guó)家(地區(qū))發(fā)展，互利互惠。與此同時(shí)，還應(yīng)該通過(guò)微調(diào)的方式提高其他國(guó)家貨幣在我國(guó)外匯儲(chǔ)備中所占比重，以避免美元貶值使我國(guó)外匯儲(chǔ)備縮水。

第四， 建立符合國(guó)際規(guī)范的外匯市場(chǎng)，擴(kuò)大金融市場(chǎng)雙向開(kāi)放，繼續(xù)完善匯率形成機(jī)制。創(chuàng)新外匯衍生品，增加外匯產(chǎn)品種類，進(jìn)而解決國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)主體規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)多種貨幣的需求問(wèn)題。推進(jìn)建設(shè)無(wú)形化的外匯市場(chǎng)，學(xué)習(xí)相關(guān)技術(shù)，不斷優(yōu)化本國(guó)的電子交易系統(tǒng)，促進(jìn)中國(guó)的外匯交易市場(chǎng)與國(guó)際接軌，使之更符合國(guó)際慣例。增加匯率彈性，為了避免匯率大幅波動(dòng)，可以設(shè)立匯率平準(zhǔn)基金，使人民幣匯率穩(wěn)定在目標(biāo)范圍內(nèi)。

第五， 加快構(gòu)建跨境資本流動(dòng)“微觀監(jiān)管+宏觀審慎”兩位一體的外匯管理框架。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)明確提出不僅要推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局，而且還要注意防范并化解重大風(fēng)險(xiǎn)。以市場(chǎng)手段對(duì)外匯市場(chǎng)的順周期波動(dòng)進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，防范國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)的傳染效應(yīng)，維護(hù)外匯市場(chǎng)基本穩(wěn)定。微觀監(jiān)管要按照相關(guān)法律和規(guī)定強(qiáng)調(diào)反恐怖融資、反逃稅和反洗錢，維護(hù)外匯市場(chǎng)的穩(wěn)定性，保持政策執(zhí)行的可預(yù)期性、一致性和穩(wěn)定性。