鄭 瑜，黃秋萍2，曾云華，劉瑞華，田笑含

(1.江西農(nóng)業(yè)大學圖書館，江西 南昌 330045；2.華東交通大學圖書館，江西 南昌 330013)

任何一項公共政策的制訂和執(zhí)行，都是為了要解決某一特定公共政策問題。要分析公共政策執(zhí)行的效果，就必須先分析所要解決的公共政策問題，并圍繞問題展開進一步的分析和討論。事實上，公共政策問題往往會成為政策本身可控性變量和政策以外變量對政策影響效果的決定因素。

1 農(nóng)家書屋政策的核心問題

要深入討論農(nóng)家書屋政策執(zhí)行問題，首先就必須要厘清農(nóng)家書屋政策的核心問題。通過對農(nóng)家書屋政策的相關文件進行研究和分析，尤其是在對農(nóng)家書屋的定義、建設目標和政策出臺背景綜合分析之后，筆者認為，農(nóng)家書屋政策的核心問題是在全國范圍內(nèi)的農(nóng)村建立起一套文獻信息資源服務體系。從其本質(zhì)上看，農(nóng)家書屋屬于公共圖書館服務體系中農(nóng)村圖書館范疇，是公共文化事業(yè)的一個重要組成部分。

1.1 從農(nóng)家書屋的定義分析

在農(nóng)家書屋政策的兩個基礎性文件《“農(nóng)家書屋”工程實施意見》(以下簡稱《意見》)和《農(nóng)家書屋工程建設管理暫行辦法》(新出發(fā)〔2008〕865號)中，對農(nóng)家書屋給出了非常清晰的定義，明確了農(nóng)家書屋的性質(zhì)、服務對象和服務內(nèi)容?！兑庖姟访鞔_界定農(nóng)家書屋的性質(zhì)為公益性文化場所，要求實行免費借閱服務，其設置地點為農(nóng)村行政村，其服務對象是當?shù)氐拇迕?，服務?nèi)容則是以書刊及電子音像制品為主，屬于文獻信息資源范疇。顯然，從農(nóng)家書屋定義可以概括出三個重要的關鍵詞：公益性、農(nóng)民、文獻信息資源服務，這三個關鍵詞與農(nóng)村圖書館的定義是相吻合的。

1.2 從農(nóng)家書屋建設的目標分析

《意見》中明確提出農(nóng)家書屋工程有4個方面的主要任務，即普及知識、傳播文化、提供資源、體現(xiàn)關懷。其建設的目標是建立起一套完全覆蓋整個農(nóng)村地區(qū)的文獻信息資源服務設施,以解決農(nóng)村文獻信息資源貧乏、服務設施不足的問題。公共圖書館的建設目標同樣是構建一套完整的文獻信息資源保障和服務體系并免費向公眾開放，從公共圖書館的功能分析，保存與利用的功能兼而有之。農(nóng)家書屋的功能則明顯偏向于利用。因此，從建設的目標來看，農(nóng)家書屋與公共圖書館建設的目標是一致的，農(nóng)家書屋的建設完全是為了彌補公共圖書館服務農(nóng)村的不足，具有較明顯的替代作用。

1.3 從農(nóng)家書屋政策的出臺背景分析

20世紀90年代后期，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民生活水平有了顯著提高，對精神文化的需求逐漸提升。而我國由于長期存在的城鄉(xiāng)二元結構，導致了農(nóng)村文化建設嚴重滯后和短缺，遠遠滿足不了農(nóng)民群眾精神文化方面的需求，與此同時，我國公共圖書館建設也較為落后，加上公共圖書館事業(yè)發(fā)展中一直存在著“重城市輕基層”“重藏輕用”等現(xiàn)象，導致縣級公共圖書館辦館條件極差，更沒有能力將服務延伸到廣大農(nóng)村地區(qū)。2006年9月國家發(fā)布了“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要，明確提出了堅持城鄉(xiāng)區(qū)域文化協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，把“抓好基層文化建設”作為“十一五”時期文化發(fā)展的重點，提出了要支持農(nóng)民建設農(nóng)家書屋。在這種背景下，農(nóng)家書屋政策及時出臺，“萬村書庫”工程、萬家社區(qū)圖書室援建和萬家社區(qū)讀書活動相繼展開。極大地彌補了公共圖書館服務農(nóng)村方面存在的嚴重不足，在一定程度上甚至替代了基層公共圖書館對農(nóng)村的文獻信息服務職能。

從以上3個方面分析，農(nóng)家書屋屬于農(nóng)村圖書館的范疇，農(nóng)家書屋政策問題的核心就是為農(nóng)民提供文獻信息資源服務，因此，農(nóng)家書屋工程建設的目標應該以“文獻信息資源建設”為主。但從農(nóng)家書屋政策及農(nóng)家書屋定義來看，強調(diào)的是把農(nóng)家書屋作為一項重要設施來建設。對于解決農(nóng)家書屋政策核心問題而言基礎設施不能夠作為主要問題和主要矛盾來處理，以“文化服務設施”來定位農(nóng)家書屋政策問題也是導致農(nóng)家書屋建設過程中“重建設輕管理、重數(shù)量輕質(zhì)量、重形式輕實效”[1]的重要原因。

2 農(nóng)村文獻信息需求與環(huán)境

我國擁有世界上最多的農(nóng)村人口，幾乎一半的人口分布在廣大的農(nóng)村地區(qū)。自80年代初開始的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，逐步擴大了農(nóng)民生產(chǎn)生活的自主決策權，農(nóng)民的信息需求得以不斷激發(fā)并快速增長。然而，與這種不斷增加的需求相對應的農(nóng)村信息服務體系建設卻嚴重滯后，農(nóng)民信息需求與農(nóng)村信息機構資源不對稱現(xiàn)象普遍存在，造成城鄉(xiāng)文化發(fā)展不平衡狀態(tài)日益顯著?，F(xiàn)階段，農(nóng)民信息需求多樣性和復雜性也日益凸顯，主要表現(xiàn)在以下方面：

1)群體信息需求的多樣性。從問卷調(diào)查結果和訪談情況顯示，農(nóng)民信息需求廣泛且類型多樣(見圖1)，其中對時事新聞、養(yǎng)生保健、政策法律和娛樂休閑等四大類型圖書感興趣的人員所占比例較高。文化水平、經(jīng)濟水平、性別等因素對信息需求類型的影響較為顯著。此外，農(nóng)民信息需求行為還會隨著時間、空間、地域環(huán)境等的變化和個體心理差異而呈現(xiàn)出多元化。廣大農(nóng)村地區(qū)的地域特色明顯，不同區(qū)域對農(nóng)村實用技術信息的需求也不盡相同。以種植業(yè)為主的地區(qū)，其信息需求主要集中在種植類信息與技術；以養(yǎng)殖業(yè)為主，則集中于養(yǎng)殖類信息與技術。此外，不同民族地區(qū)的信息需求同樣體現(xiàn)出顯著的地域差異。

圖1農(nóng)民感興趣的圖書類型調(diào)查統(tǒng)計圖

2)群體信息潛在需求大于顯性需求。在實地調(diào)研和訪談過程中還發(fā)現(xiàn)當前農(nóng)村文獻信息需求的另一個特點，那就是顯性需求較少，潛在需求大量存在，主要需求人群是學生、企事業(yè)單位職工和個體經(jīng)營戶，這部分人群是目前農(nóng)家書屋的主要閱讀者，他們有文獻信息需求，但是缺乏必要的制度安排，如多數(shù)農(nóng)家書屋管理人員因為擔心學生借書不還，通常不被允許外借農(nóng)家書屋的圖書。潛在需求由于缺乏必要引導和有效開發(fā)，因而很難向顯性需求轉化，這也導致農(nóng)家書屋利用率較低，所以引導和開發(fā)農(nóng)民潛在需求遠比書屋設施建設重要得多。

正是由于農(nóng)村文獻信息需求具有多樣性和復雜性，且顯性需求不足，潛在需求較大，決定了農(nóng)村文獻信息服務必須要結合當?shù)氐男枨筇攸c來開展，絕對不能以統(tǒng)一的標準推進，同時必須通過開展持續(xù)的形式多樣的閱讀推廣活動來提升農(nóng)家書屋的利用效率。

3 圖書館服務體系及技術環(huán)境的變遷

農(nóng)家書屋屬于公共圖書館的農(nóng)村圖書館范疇，發(fā)展農(nóng)家書屋就必須要遵循農(nóng)村圖書館發(fā)展的一般規(guī)律，充分應用現(xiàn)有的圖書館發(fā)展技術，構建相對完善的服務體系。

現(xiàn)代技術的快速發(fā)展以及在圖書館中的應用，已經(jīng)徹底顛覆了傳統(tǒng)圖書館發(fā)展的基本前提和基本理念，如數(shù)字圖書館建設實現(xiàn)了資源的無須償還，顛覆了傳統(tǒng)圖書館資源必須償還的服務理念，同時突破了時間和空間的約束，使資源的獲取變得更加輕松快捷，極大地改變了人們獲取文獻信息資源的方式和習慣；RFID技術在圖書館的應用，實現(xiàn)了圖書的精準管理，使無人值守的圖書館變?yōu)楝F(xiàn)實，同時借助物流管理系統(tǒng)使區(qū)域內(nèi)的館際互借和資源共享的成本大大降低，為館際之間的合作和總分館制下的資源流動提供了較好的技術保障；基于互聯(lián)網(wǎng)+背景下的知識空間建設，更是讓學習和閱讀所需要的資源變成唾手可得，每個人都可以通過手邊的終端構建學習專題、組織學習資源、參與學習討論、交流學習心得、發(fā)表個人感想。資源共享和服務創(chuàng)新已經(jīng)成為當今圖書館發(fā)展的時代烙印，也完全改變了傳統(tǒng)圖書館的組織方式與服務模式?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展，不僅影響著圖書館的發(fā)展，它也深刻地影響和改變著人們獲取信息的方式和習慣，兩者相互影響，相互作用，共同推動著信息傳遞方式的變化。

由于公共圖書館的發(fā)展和圖書館技術的變化，必然帶來農(nóng)家書屋政策的理論與技術基礎的變化，進而影響到農(nóng)家書屋政策問題解決方案的變化，農(nóng)家書屋政策依據(jù)的傳統(tǒng)圖書館理論與技術環(huán)境已經(jīng)不復存在，新的理論和新的技術為農(nóng)家書屋政策問題的有效解決提供了更多可供選擇的方式和途徑，原有的政策顯然缺乏效率。一些地方已經(jīng)開始順應這種趨勢和變化，對農(nóng)家書屋管理運行模式進行調(diào)整，并取得了較好的效果，如江西省九江市利用圖書流動車開展上門服務，在公共圖書館和農(nóng)家書屋間開展圖書調(diào)配；鷹潭市積極構建縣鄉(xiāng)村公共文化閱讀服務體系，給農(nóng)民辦理圖書借閱“一卡通”，實現(xiàn)了農(nóng)家書屋與公共圖書館的通借通還。

4 農(nóng)家書屋政策問題的復雜性

農(nóng)家書屋政策的核心是在全國范圍內(nèi)的農(nóng)村建立起一套文獻信息資源服務體系，這就決定了農(nóng)家書屋政策目標應該是改變農(nóng)民群眾獲取文獻信息資源的方式和習慣。由于公共圖書館延伸到農(nóng)村為農(nóng)民提供服務開展得不夠，有些地方甚至是一片空白，因此在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)家書屋替代公共圖書館成了農(nóng)民獲取文獻信息資源的主要陣地。中國幅員遼闊，目前仍有6億左右的農(nóng)村人口，農(nóng)民群眾信息需求又具有多樣性和復雜性，要達成“改變他們獲取文獻信息資源的方式和習慣”這一目標，就必須以農(nóng)民作為農(nóng)家書屋建設的主體，要以較高的文獻信息資源保障率來吸引農(nóng)民利用農(nóng)家書屋。而農(nóng)家書屋工程是新聞出版總署聯(lián)合中央其他七大部委，通過各級地方政府自上而下推行的，地方各級政府更多的是從完成任務的角度去參與建設，存在著被動性和選擇性問題。從江西省農(nóng)家書屋建設數(shù)據(jù)分析，其建設數(shù)量、資源數(shù)量和經(jīng)費均是按照《意見》中的建設基本標準要求完成的。從筆者訪談的情況看，無論是政府部門管理人員、公共圖書館領導還是基層管理人員，都認為在農(nóng)家書屋建設過程中自己或所在部門沒有辦法主動參與其中，農(nóng)村基層參與得更少，只能是被動接受。因此，在整個農(nóng)家書屋建設過程中，農(nóng)民的主體地位沒有得到較好顯現(xiàn)，基層政策執(zhí)行部門的主觀能動性也沒有得到有效的發(fā)揮。根據(jù)政策要求，農(nóng)家書屋的資源是由市級新聞出版主管部門按照“統(tǒng)一按目錄采購配備”的方式配送，盡管期間開展了一些調(diào)研，但是這種統(tǒng)一配送方式必然會導致農(nóng)家書屋文獻信息資源建設的針對性差、同質(zhì)化嚴重，關于這方面的報道也很多，如《新華每日電訊》刊發(fā)文章《旱地配發(fā)養(yǎng)魚書 農(nóng)家書屋遭遇“空殼化”》中提到，這種配備方式導致了農(nóng)家書屋的圖書脫離實際情況、不適應閱讀人群、圖書同質(zhì)化嚴重、或成滯銷圖書推銷渠道等問題[2]。另一方面，由于大多數(shù)農(nóng)家書屋都是封閉的信息孤島，以農(nóng)家書屋1500冊的建設標準看，即使不考慮圖書配送質(zhì)量問題，也遠遠不能滿足廣大農(nóng)民群眾的文獻信息資源需求，而這種極低的文獻信息資源保障率正是農(nóng)家書屋“喪失吸引力”的主要原因，這也充分說明，現(xiàn)行的農(nóng)家書屋政策措施難以有效實現(xiàn)農(nóng)家書屋政策核心目標。

5 政策建議

通過以上對農(nóng)家書屋政策問題的特性分析說明，當前的農(nóng)家書屋政策存在設計過于簡單，僅把農(nóng)家書屋當成一種文化服務設施來建設；采用的政策工具也較為簡單，基層相關執(zhí)行部門的主動性和農(nóng)民的主體地位發(fā)揮不充分等問題，基于此，筆者特提出如下建議。

5.1 由國家文化和旅游部主導農(nóng)家書屋政策執(zhí)行

農(nóng)家書屋從最初的公益項目發(fā)展成為國家重大基礎性公共文化工程建設項目，從農(nóng)家書屋政策核心問題來看，其發(fā)展職能應該屬于國家文化和旅游部，農(nóng)家書屋的建設應當納入公共圖書館發(fā)展體系，由文化和旅游部統(tǒng)籌推進。

5.2 調(diào)整農(nóng)家書屋管理體制

將“農(nóng)家書屋”現(xiàn)有資源和職能全部納入公共圖書館服務體系建設之中，由縣級公共圖書館完成對各種類型文獻信息資源(包括數(shù)字資源)的整合與服務，國家財政投入也同時轉向基層公共圖書館的建設，使其成為農(nóng)村文獻信息資源服務的主渠道，其他渠道都應該逐步回歸到公益慈善的軌道，圍繞著這條主線開展服務。

5.3 建立和完善縣級公共圖書館總分館制，推進城鄉(xiāng)文獻信息資源服務一體化建設

國家應該立法推動公共圖書館服務向農(nóng)村延伸，做到全覆蓋無差別。要推進城鄉(xiāng)文獻信息資源服務一體化建設，通過建立以縣級公共圖書館為總館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為分館、村級服務終端的三級服務體系，由總館整合縣域內(nèi)所有文獻信息資源，實現(xiàn)文獻資源采購、編目、配送、流通的集中統(tǒng)一管理，通過建立無人圖書館、流動圖書館、流動書車等形式服務廣大農(nóng)村，全面實現(xiàn)縣域內(nèi)文獻信息資源的共建共享和服務的規(guī)范化與標準化。同時，通過館際之間的合作進一步拓寬文獻信息資源的獲取途徑，在較大程度上提高廣大農(nóng)村地區(qū)文獻信息資源的保障率，并最終提高農(nóng)民獲取文獻信息資源的滿足率。