張?bào)w強(qiáng) 廖 欣

(1.四川電力設(shè)計(jì)咨詢有限責(zé)任公司，成都 610041；2.四川晨輝通信網(wǎng)絡(luò)有限責(zé)任公司，成都 610000)

進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)保護(hù)紅線作為生態(tài)保護(hù)的國(guó)家戰(zhàn)略登上歷史舞臺(tái)[1]。

1 生態(tài)保護(hù)紅線發(fā)展歷程

2011年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》(國(guó)發(fā)〔2011〕35號(hào))中提出了全國(guó)和地方劃定生態(tài)保護(hù)紅線的任務(wù)；2012年，環(huán)境保護(hù)部召開了全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)研討會(huì)[2]，隨后生態(tài)環(huán)境部全面開展了試點(diǎn)地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，并印發(fā)了《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線-生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南(試行)》，成為中國(guó)首個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線劃定的綱領(lǐng)性技術(shù)指導(dǎo)文件。生態(tài)保護(hù)紅線劃分方法的研究也逐漸受到學(xué)者注意[2]，部分學(xué)者提出了分級(jí)管理體系與各省市即將實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線管控體系一致[3-6]。

2015年，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》修訂，將生態(tài)保護(hù)紅線列入其中；5月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》以指導(dǎo)全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作；各省市級(jí)政府陸續(xù)發(fā)布了地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線方案，如廣西以桂政辦發(fā)[2016]152號(hào)發(fā)布了《廣西生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法(試行)》；部分學(xué)者也對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線劃分和管理進(jìn)行了探討與研究[7-12]，普遍體現(xiàn)了分級(jí)管理的理念。

2017年《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》、《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》(環(huán)辦生態(tài)[2017]48號(hào))[13]明確生態(tài)保護(hù)紅線劃分方法；隨后各省市政府陸續(xù)發(fā)布了新的生態(tài)保護(hù)紅線方案，如重慶市人民政府以渝府發(fā)〔2018〕25號(hào)文件發(fā)布了新的生態(tài)保護(hù)紅線方案，廢止了原渝府發(fā)〔2016〕230號(hào)文件。相比于原方案，各省市均對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線管控提出了更高的要求，并優(yōu)化了生態(tài)保護(hù)紅線面積及分布，如貴州省、四川省、重慶市及湖北省等生態(tài)保護(hù)紅線面積均有一定程度減少；部分省市在新的生態(tài)保護(hù)紅線方案均取消了一類管控區(qū)、二類管控區(qū)的要求，如貴州省、湖北省等；部分省市刪除生態(tài)保護(hù)紅線穿越管控要求，要求進(jìn)行嚴(yán)格控制，如重慶市。

《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》[13]要求2020年完成全國(guó)劃定與勘界定標(biāo)。國(guó)家正在制定《生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法》，明確管理原則、人類活動(dòng)監(jiān)控、保護(hù)修復(fù)、監(jiān)管考核等要求。《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃綱要》提出要開展生態(tài)保護(hù)紅線立法研究，部分學(xué)者也提出了開展生態(tài)保護(hù)紅線立法的緊迫性[14-16]。

2 生態(tài)保護(hù)紅線組成

2.1 生態(tài)保護(hù)紅線組成

根據(jù)環(huán)保法的規(guī)定，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)劃分生態(tài)保護(hù)紅線。根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線劃分技術(shù)要求[13]，生態(tài)保護(hù)紅線包括重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，和水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域，具體劃分需要根據(jù)評(píng)估劃定。實(shí)際工程中，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域往往既屬于生態(tài)功能重要區(qū)域，也屬于生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)。以湖北省為例，鄂西南武陵山區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線具有生物多樣性維護(hù)、水土保持等功能；以貴州省為例，南盤江流域?qū)儆谏锒鄻有跃S護(hù)與石漠化控制片區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線。

2.2 生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)敏感區(qū)的關(guān)系

根據(jù)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》[13]，生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)該涵蓋國(guó)家級(jí)和省級(jí)禁止開發(fā)區(qū)域，包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)等，并要求根據(jù)生態(tài)評(píng)估結(jié)果確定納入生態(tài)保護(hù)紅線的具體范圍，因此可以看出，并非所有的生態(tài)敏感區(qū)均屬于生態(tài)保護(hù)紅線范圍，從各地的生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案也可以印證這一點(diǎn)，如四川省生態(tài)保護(hù)紅線方案明確自然保護(hù)區(qū)總面積的96.49%劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍，安徽省生態(tài)保護(hù)紅線方案中明確風(fēng)景名勝區(qū)一級(jí)景區(qū)劃入生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)。

與此同時(shí)，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》中還提出了環(huán)境敏感區(qū)的概念，根據(jù)概念比對(duì)可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境敏感區(qū)包括生態(tài)敏感區(qū)的范圍，且包括了生態(tài)保護(hù)紅線的所有范圍，即生態(tài)保護(hù)紅線和生態(tài)敏感區(qū)均屬于環(huán)境敏感區(qū)。

3 生態(tài)保護(hù)紅線管理現(xiàn)狀

3.1 國(guó)家層面的管理現(xiàn)狀

《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》明確了生態(tài)保護(hù)紅線的劃定原則、管控要求等內(nèi)容；各環(huán)保專項(xiàng)法律也提出要嚴(yán)守或者嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線，如《中華人民共和國(guó)水污染防治法》“嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線”。

除了嚴(yán)守、嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線外，《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》、《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》等文件明確生態(tài)保護(hù)紅線按照禁止開發(fā)區(qū)管理，嚴(yán)禁任意改變用途?！渡鷳B(tài)保護(hù)紅線劃定指南》明確“因國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項(xiàng)目建設(shè)需要調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線，由省級(jí)政府論證，經(jīng)環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門提出審核意見，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”，可見生態(tài)保護(hù)紅線管理是十分嚴(yán)格的?！蛾P(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》明確“杜絕不合理開發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的破壞”，其中調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線程序與《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》中一致。

生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》明確“除受自然條件、確實(shí)無法避讓的輸變電等重要基礎(chǔ)設(shè)施外，生態(tài)保護(hù)紅線范圍嚴(yán)控各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，不得新建工業(yè)項(xiàng)目和礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目”。此規(guī)定也是各省級(jí)部門制定涉及生態(tài)保護(hù)紅線建設(shè)項(xiàng)目管控依據(jù)，如山東省。

3.2 不同地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線管理區(qū)別

隨著《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》實(shí)施，各省市級(jí)政府陸續(xù)發(fā)布了地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線方案，其中管控要求基本與生態(tài)環(huán)境部一致，并提出了嚴(yán)格管控、加強(qiáng)修復(fù)、強(qiáng)化監(jiān)督等要求，但均未明確穿越生態(tài)保護(hù)紅線的要求和手續(xù)。

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》指出生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)該納入環(huán)境敏感區(qū)進(jìn)行管理。從各省市開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批過程中可以看出，生態(tài)保護(hù)紅線變成了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一個(gè)組成部分，如福建省的環(huán)評(píng)文件，將項(xiàng)目與生態(tài)保護(hù)紅線符合性分析作為環(huán)評(píng)文件的組成部分；江蘇省環(huán)保廳審批的某輸變電環(huán)評(píng)文件，審批意見公告中包括了項(xiàng)目建設(shè)與生態(tài)保護(hù)紅線的位置關(guān)系等。

部分省市對(duì)涉及生態(tài)保護(hù)紅線的項(xiàng)目進(jìn)行了嚴(yán)格管理，如河北省以《關(guān)于對(duì)我省重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件實(shí)施提級(jí)審批管理的意見(征求意見稿)》擬對(duì)選址位于生態(tài)保護(hù)紅線的工業(yè)類、房地產(chǎn)、主題公園建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行提級(jí)審批，由省生態(tài)環(huán)境廳負(fù)責(zé)。廈門市以《廈門市生態(tài)控制線內(nèi)既有工業(yè)用地建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批細(xì)則(試行)》明確禁止開發(fā)區(qū)(包括生態(tài)保護(hù)紅線)不予審批任何工業(yè)項(xiàng)目，但不包括功能區(qū)自身保護(hù)需要的基礎(chǔ)設(shè)施，如必要的供電等工程。

山東省對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線管理頗為靠前，印發(fā)了《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目涉及生態(tài)保護(hù)紅線有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確了涉及生態(tài)保護(hù)紅線建設(shè)項(xiàng)目的審查程序，明確受自然條件限制、確實(shí)無法避讓生態(tài)保護(hù)紅線的輸變電工程在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制階段啟動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線穿越的辦理工作，并進(jìn)行生態(tài)保護(hù)紅線專章審查。《山東省環(huán)境保護(hù)廳建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批監(jiān)督辦法》也設(shè)置了“生態(tài)保護(hù)紅線審查”專章細(xì)化了穿越生態(tài)保護(hù)紅線的工作程序。山東省轄區(qū)的各地區(qū)管理部門按照省級(jí)要求，細(xì)化了相關(guān)規(guī)定，如濟(jì)寧市環(huán)保局印發(fā)了重大公共、基礎(chǔ)設(shè)施穿越生態(tài)保護(hù)紅線的辦理流程，與山東省要求基本一致。部分地區(qū)，對(duì)于位于生態(tài)保護(hù)紅線的既有污染嚴(yán)重項(xiàng)目采取清退制度，如河北省《關(guān)于加強(qiáng)礦山建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理意見的通知》明確要求關(guān)閉注銷未依法履行環(huán)評(píng)審批程序，且處于生態(tài)保護(hù)紅線等法律法規(guī)禁止建設(shè)區(qū)域的違規(guī)礦山，這一點(diǎn)與針對(duì)自然保護(hù)區(qū)的“綠盾”計(jì)劃、針對(duì)飲用水水源地保護(hù)區(qū)的專項(xiàng)計(jì)劃是一致的。

從國(guó)家及各省市管理可以看出，生態(tài)保護(hù)紅線按照禁止建設(shè)區(qū)進(jìn)行管理，并不是對(duì)所有建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行“一刀切”，而是對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行嚴(yán)格管控，執(zhí)行“避讓、減緩、恢復(fù)、重建”的生態(tài)保護(hù)理念。對(duì)于輸變電工程而言，原則上應(yīng)予以避讓生態(tài)保護(hù)紅線范圍，如實(shí)在不能避讓，則需要按照要求辦理手續(xù)。

4 輸變電工程與生態(tài)保護(hù)紅線的相容性分析

(1)可行性研究階段，可行性研究報(bào)告編制單位應(yīng)核實(shí)工程方案與生態(tài)保護(hù)紅線之間位置關(guān)系；如結(jié)合公布的生態(tài)保護(hù)紅線圖核實(shí)區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線分布，了解區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)對(duì)象等，在項(xiàng)目選址選線階段盡量避讓集中的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域。因?yàn)樯鷳B(tài)紅線矢量數(shù)據(jù)涉及到保密信息，各省市公布的生態(tài)保護(hù)紅線圖為jpg格式，不屬于矢量圖；建議建設(shè)單位或編制單位攜可行性研究方案，如變電站征地范圍、線路拐點(diǎn)坐標(biāo)等，前往生態(tài)保護(hù)紅線主管部門核實(shí)工程方案與區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線之間位置關(guān)系。一般而言，可行性研究方案屬于項(xiàng)目初步方案，特別是輸電線路，在后期初步設(shè)計(jì)或施工圖設(shè)計(jì)階段會(huì)出現(xiàn)不同程度偏移，建議方案核實(shí)階段了解區(qū)域一定范圍的生態(tài)保護(hù)紅線分布情況，并在線路與生態(tài)保護(hù)紅線之間預(yù)留一定的范圍，以便于后期設(shè)計(jì)。

(2)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段，環(huán)評(píng)單位應(yīng)將生態(tài)保護(hù)紅線作為生態(tài)評(píng)價(jià)的重點(diǎn)?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》將生態(tài)保護(hù)紅線納入環(huán)境敏感區(qū)進(jìn)行管理，生態(tài)保護(hù)紅線變成了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一個(gè)組成部分?！蛾P(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》(廳字〔2019〕48號(hào))規(guī)定“生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，主要包括：……必須且無法避讓、符合縣級(jí)以上國(guó)土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)……”。因此，宏觀上講，輸變電工程屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，在滿足相關(guān)規(guī)劃要求，其與生態(tài)保護(hù)紅線是相容的。從環(huán)評(píng)編制角度而言，生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，屬于生態(tài)評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，如生態(tài)環(huán)境部公示的某特高壓線路工程，穿越沿線多省生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，進(jìn)行了不可避讓論證、環(huán)境影響分析和環(huán)保措施論證；從環(huán)評(píng)審批角度而言，生態(tài)保護(hù)紅線穿越合理性、合法性也是審批關(guān)注的重點(diǎn)。

(3)工程設(shè)計(jì)階段，如初步設(shè)計(jì)階段、施工圖設(shè)計(jì)階段，應(yīng)配置環(huán)保設(shè)計(jì)人員，提高設(shè)計(jì)成品環(huán)境合理性保障程度。設(shè)計(jì)方案是工程實(shí)施的基礎(chǔ)，應(yīng)該將環(huán)評(píng)報(bào)告及批復(fù)中提出的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施進(jìn)行落實(shí)，如穿越生態(tài)保護(hù)紅線提出的各項(xiàng)優(yōu)化措施。在初步設(shè)計(jì)階段或施工圖設(shè)計(jì)階段，項(xiàng)目與生態(tài)保護(hù)紅線的位置關(guān)系相較于前期階段發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，如新進(jìn)入生態(tài)保護(hù)紅線，則需要按照要求履行環(huán)保手續(xù)。

(4)按照《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》，新建變電站選址應(yīng)盡量避讓生態(tài)保護(hù)紅線范圍。但是因區(qū)域管理要求差別，仍有部分變電站選址位于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，如贛州市政府信息公開專欄公示某升壓站位于生態(tài)保護(hù)紅線二級(jí)管控區(qū)，符合當(dāng)時(shí)地方相關(guān)政策(《江西省生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法(試行)(第二次征求意見稿)》)要求。位于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的既有變電站，應(yīng)提高環(huán)境管理水平，防止對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線產(chǎn)生新的不利影響。

(5)輸電線路屬于線性工程，往往穿越多個(gè)行政區(qū)，為了避讓居民集中區(qū)和城市規(guī)劃區(qū)，容易穿越生態(tài)保護(hù)紅線。與此同時(shí)，輸電線路占地成點(diǎn)狀分布，除塔基處永久占地外，生態(tài)環(huán)境影響局限于施工期的臨時(shí)擾動(dòng)，影響是短暫的。線路在選線過程中，應(yīng)提前收集區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線及生態(tài)敏感區(qū)分布情況，盡量避讓生態(tài)保護(hù)紅線范圍，并開展多方案比選工作。從規(guī)劃符合性、環(huán)境合理性、工程建設(shè)可行性等方面分析多方案之間的差異。若線路無法避讓生態(tài)保護(hù)紅線，則需要盡量?jī)?yōu)化設(shè)計(jì)方案，如提高檔距以減少在生態(tài)保護(hù)紅線塔基數(shù)量，優(yōu)化施工方案減少施工期臨時(shí)擾動(dòng)，加強(qiáng)施工管理等措施減緩對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的影響。

(6)穿越生態(tài)保護(hù)紅線的輸變電工程，應(yīng)按照當(dāng)?shù)匾?guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中，應(yīng)重點(diǎn)論證穿越生態(tài)保護(hù)紅線的合規(guī)性、合理性和可行性，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行專項(xiàng)分析、評(píng)估，并提出相應(yīng)的保護(hù)措施。若穿越的生態(tài)保護(hù)紅線屬于生態(tài)敏感區(qū)，如自然保護(hù)區(qū)等，應(yīng)按照自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)管理要求，辦理相關(guān)手續(xù)。

5 結(jié)論與建議

(1)各省市已劃定并公布了地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線方案，且生態(tài)保護(hù)紅線管控政策不斷嚴(yán)格。

(2)生態(tài)保護(hù)紅線由重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)組成；生態(tài)敏感區(qū)與生態(tài)保護(hù)紅線有很大程度的重疊，但沒有從屬關(guān)系；生態(tài)保護(hù)紅線需納入環(huán)境敏感區(qū)進(jìn)行管理。

(3)生態(tài)保護(hù)紅線按禁止建設(shè)區(qū)進(jìn)行管理，受自然條件限制、無法避讓生態(tài)保護(hù)紅線的輸變電工程可以有條件涉及生態(tài)保護(hù)紅線范圍。

(4)工程可研階段，需在項(xiàng)目選址選線階段盡量避讓集中的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，核實(shí)工程方案與區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線之間位置關(guān)系。工程設(shè)計(jì)階段，應(yīng)落實(shí)環(huán)評(píng)報(bào)告及批復(fù)中提出的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施；若項(xiàng)目與生態(tài)保護(hù)紅線的位置關(guān)系相較于前期階段發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，則需要按照要求履行環(huán)保手續(xù)。

(5)涉及生態(tài)保護(hù)紅線的項(xiàng)目，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中應(yīng)將生態(tài)保護(hù)紅線列為環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，進(jìn)行專項(xiàng)分析、評(píng)估，并提出針對(duì)性的保護(hù)措施。

(6)各省市生態(tài)保護(hù)紅線政策管理有一定差異，變電站選址應(yīng)盡量避開生態(tài)保護(hù)紅線范圍；線路選線過程要盡量避讓生態(tài)保護(hù)紅線，若無法避讓則需開展多方案比選，并按照主管部門規(guī)定辦理手續(xù)。

(7)若工程無法避讓生態(tài)保護(hù)紅線，則需要盡量?jī)?yōu)化設(shè)計(jì)方案，從設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行維護(hù)及管理等多維度提出對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線不利影響的減緩措施。