霍 萱 高 琴 楊 穗

一、問題提出

(一)反貧困與社會政策興起：來自發(fā)展中國家一場“靜悄悄”的革命

盡管存在不同的表現形態(tài),貧困問題在任何國家都存在并始終是發(fā)展領域關注的核心議題。發(fā)達國家通過福利國家構建,經由以個體社會權利為基礎的社會政策組合,在反貧困領域取得了重要成就。 與發(fā)達國家不同,20 世紀中期以來,面對大面積存在的絕對貧困人口與較低的經濟發(fā)展水平,發(fā)展中國家遵循發(fā)展優(yōu)先導向,主要采用宏觀層面的經濟增長和中觀層面的區(qū)域建設和發(fā)展工業(yè)等手段,試圖通過經濟發(fā)展帶來的“涓滴效應(trickle-down effect)”惠及貧困人口助其增收。從這個意義上說,包括貧困人口在內,人們的福利需求在這些國家同樣被承認,只不過這種承認和由此產生的制度性回應具有“社會整體”層面的含義,個人福利被內涵于通過數字呈現的整體福利改善之中而沒有受到特別關注,這些數字呈現主要體現在國內生產總值的增長等方面①此時針對個體的保護在這些國家并不是完全不存在,但其存在主要是基于以下兩種形式。 一是僅針對城市正規(guī)部門雇員的、以供款形式為主的各項社會保險;二是針對少量遭遇極端和特殊困難家庭和個人的應急救濟。對于前者而言,由于發(fā)展中國家的貧困人口主要集中于非正規(guī)部門和農村地區(qū),這種供款型保險對他們幾乎不能發(fā)揮任何作用,這些國家的政府認為伴隨著經濟發(fā)展,正規(guī)就業(yè)將最終覆蓋所有人,相應的所有人都會被納入這種以就業(yè)為基礎的正式保障體系中,但現實情況恰恰相反。 對于后者而言,由于其臨時性和應急性特點與傳統(tǒng)意義上的制度化社會政策相去甚遠。。 這種以經濟政策為主導的、具有整體意義的發(fā)展策略在幫助發(fā)展中國家實現貧困減少的同時,也帶來了不平等、“向上滴漏”和難以惠及極端貧困人口等問題。

通過經濟政策戰(zhàn)略實現減貧目標的觀念,自20 世紀90 年代開始發(fā)生轉變。 特別是進入21 世紀以來,許多發(fā)展中國家開始關注低收入和被排斥對象的貧困與不安全問題,個體和特定社會群體的貧困問題開始顯性化并得到國家的制度性回應,其典型表現有以各種形式現金轉移支付為主的社會救助、老年年金、普惠式醫(yī)療和由政府資助的社會保險項目向非生產性人口擴展等。 菲斯拜因(Fiszbein)等人通過分析發(fā)現這些社會政策通過多種路徑實現了明顯的減貧效果,發(fā)展中國家有大約1.5 億人口因此免于陷入極端貧困[1]。 關注貧困和發(fā)展領域的學者給這一轉變以重要地位。 卡恩斯(Carnes)等認為這是一種打破路徑(path-breaking)式的改革,是發(fā)展中國家社會領域“國家的回歸”[2]。 休姆(Hulme)等將這種反貧困政策變化稱為一場“靜悄悄”的革命[3]。 魯思來(Leisering)等則借用了“范式”的概念,賦予這種以社會保護為核心的社會政策在發(fā)展中國家的興起以范式轉換的意義[4]。

政策轉換的發(fā)生不是一蹴而就,迄今關于發(fā)展中國家社會政策興起動力機制的分析可歸納為兩個方面:一是繼承西方發(fā)達國家關于福利制度產生和調整的因素分析。 強調工業(yè)化和民主化等傳統(tǒng)因素的作用,也從風險和脆弱性角度,認為全球化、氣候變化等新因素對發(fā)達國家和發(fā)展中國家都產生威脅,而窮人應對風險的能力更弱,經濟政策在“風險社會”下的失靈必須通過具有創(chuàng)新性的社會政策來加以回應。 二是強調發(fā)展中國家社會政策發(fā)展的獨特路徑。 一方面,對窮人主體性和社會政策促進經濟發(fā)展作用的發(fā)覺成為社會政策具有合法性的重要基礎。 發(fā)展中國家社會政策體系發(fā)展的境況和機制與發(fā)達國家存在不同。 以關注的焦點問題而言,發(fā)達國家的社會政策焦點問題在于國家干預的合法性和制度化,而發(fā)展中國家有關社會福利討論的核心議題是經濟發(fā)展與福利增進的相互關系[5-6]。 另一方面,相關理念的出現和全球擴散也為發(fā)展中國家社會政策出現提供了認知性基礎。 社會問題的出現被具有影響力的政策制定者發(fā)覺并形成特定的社會政策理念,而理念的形成過程則在特定的歷史環(huán)境下超越了民族國家的界限,尤其是20 世紀90 年代以來國際發(fā)展觀念發(fā)生轉變,跨國組織作為理念傳播者、政策倡導者和標準制定者對發(fā)展中國家產生了重要影響,這一點已成為近年興起的全球社會政策理論的主要內容[7]。 從發(fā)展中國家的獨特經驗出發(fā)似乎使得解釋更具有合理性,而政策轉換的出現則常常是多種因素交互作用的結果。

(二)中國反貧困歷程與農村社會政策發(fā)展

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家,曾擁有世界上最大規(guī)模的貧困人口,且貧困問題主要體現為農村人口的絕對貧困。 改革開放以來,中國農村絕對貧困發(fā)生率迅速降低,以2010 年不變價衡量的人均2 300 元/年的國家貧困線標準,農村貧困發(fā)生率從1978 年的97.5%下降到2018 年的1.7%①人民網. 我國農村貧困發(fā)生率降至1.7%. 2019-02-21, http:∥politics. people. com. cn/n1/2019/0221/c1001-30850985.html。,形成共識的是,40 年來貧困人口的大范圍減少得益于具有明顯階段性特征的各類反貧困政策。 與此同時,與國際趨勢一致,進入21 世紀以來,中國關于社會政策的價值理念、話語體系和政策實踐發(fā)生重大調整,并開始逐步偏離過去20 年的市場發(fā)展主義導向。 關于中國社會政策發(fā)展階段、中國進入“社會政策”時代等的討論也越來越多[8-11],其中一個顯著標志便是將傳統(tǒng)只覆蓋城市從業(yè)人口的主要社會保障措施向農村地區(qū)擴展,并與以往的反貧困政策相結合,使得農村反貧困呈現出了從以經濟政策為主導向具有社會政策導向的發(fā)展趨勢。

基于此,本文關注的研究問題是,中國農村的反貧困歷程是如何逐步實現從經濟政策范式向社會政策范式轉化的? 主要的轉化發(fā)生在何時? 轉化的動力和機理是什么? 根據國內外學者對政策范式的研究和政策轉化的定義,本文將經濟政策范式定義為以經濟發(fā)展而非個人福利作為主要著眼點,盡管該范式依然具有包括消滅貧困在內的強烈的“福利意涵”,其核心觀點是宏觀層面的經濟增長和中觀層面的區(qū)域建設等從長期來看可以惠及所有人,而具有再分配屬性的社會政策只有當經濟發(fā)展成熟后才可能出現。 與此對應的社會政策范式則將社會問題和政策目標的界定更加差異化和個人化,將提升個體和社會群體福利作為核心目標并兼顧其他目標,通過發(fā)展和推動相關制度建設來提供個體化、群體化的社會保護和社會安全等措施。 而對轉化因素的分析具有復雜性,從貧困形態(tài)和分布特征演變的內生性因素進行考察已取得大量成果,而關于社會政策的討論則多聚焦于對社會問題與社會矛盾的回應。 為將中國農村反貧困中的社會政策轉換置于發(fā)展中國家趨勢分析的背景下,并開啟與國際對話的空間,本文主要從社會政策作為生產性要素的發(fā)覺、政策理念的轉化和國際因素影響的角度進行分析。 在理論框架上,本文借鑒了制度主義中的政策范式概念并進行進一步修正,試圖構建一個可以同時解釋政策變遷形態(tài)和變遷動力的整合性理論框架,在研究方法上則綜合運用了制度分析和歷史分析。

二、理論框架：范式轉換與政策變遷

近年來,關于發(fā)展中國家反貧困社會政策興起的趨勢性分析形成了豐富的研究成果,然而已有研究存在兩點不足。 第一,采用全景式研究方法致使在分析范圍上具有高度概括性,不免忽視了發(fā)展中國家社會政策發(fā)展中所具有的差異性特征,現實中具有反貧困功能的社會政策外延下可以有多種政策工具選擇及其組合。 第二,正是出于以上原因,以往研究多關注從20 世紀90 年代到21世紀社會政策興起或針對某一特定政策進行分析,沒有進一步關注社會政策本身內涵在近20 年的發(fā)展中如何變化。 因而在對特定國家分析時,需要一個更加細致的理論框架以滿足兩個要求:第一,能夠通過該框架考察政策轉向是如何發(fā)生的,這一框架應具有層次性,較高層次包括社會政策的整體性轉向,而較低層次可以考察社會政策內涵與外延在實際情況中的調整以對其發(fā)展方向進行預測;第二,該框架能夠有助于解釋政策轉換何以發(fā)生的動力機制。

基于此,本文借鑒馮·格利什琴斯基(Von Gliszczynski)和魯思來提出的分析社會政策變遷的多層次序列模型(multi-layered model)[12]325-343。 該模型從霍爾(Hall)關于“范式轉換(paradigm shift)”的原概念[13]275-296出發(fā),并借鑒了維蘭德(Weyland)提出的模型概念[14]和理念概念進行修正和延伸。

在庫恩(Kuhn)“科學范式”的基礎上,霍爾于1993 年提出了“政策范式(policy paradigm)”概念。 他認為政策制定者通常在一個由政策理念與標準構成的框架內工作,這個框架不僅指明政策目標和用以實現這些目標的工具類型,而且還指明它們需要解決的問題的性質,這個解釋框架即為政策范式。 在具體操作化方面,霍爾將問題界定和基本政策類型的變化稱為“范式轉換”或“第三序列”變化,以此與不太顯著、只影響政策工具選擇(第二序列變化)或政策工具具體設置(第一序列變化)的變化相區(qū)別,同時,第三序列的變化往往引發(fā)第一和第二序列的同時變化[13]275-296。 然而,霍爾最初的分析對象是經濟政策,在政策范式不發(fā)生改變的情況下,新的政策工具主要以調控性政策(regulatory measure)為主。 然而對于具有高度組織復雜性的社會政策來說,新的政策工具構建往往涉及到復雜的制度建設并依賴于關于特定制度的規(guī)范性和認知性假設,就如同一種微型范式(micro paradigm)。 因而馮·格利什琴斯基和魯思來對霍爾的政策范式概念進行了第一重概念性修正,將第二序列政策工具的變化看作是一種“微型范式” 變化——稱其為模型(models)[12]325-343。

同時,基于一些學者提出政策范式的出現離不開理念的轉變,外部推動因素須通過具有影響力決策者的過濾而建構成政策理念和話語體系方能體現作用[15],官方關于福利的理念——包括價值觀、規(guī)范、語義學等——的出現在推動社會政策發(fā)展和形塑其發(fā)展方向時扮演重要角色[16],并為其提供了規(guī)范性認知基礎和開啟“機會之窗”。 由此出發(fā),馮·格利什琴斯基和魯思來在政策范式基礎上進行層次擴展,引出了從抽象到具體的兩個層次的理念概念:首先是與特定政策范式相關的總體價值觀念(general values),其次是比第一層次更加具體的、特定領域的知識話語體系(discourses in a specific issue area),由此對霍爾的政策范式框架進行了第二次擴展形式的修正,從而賦予了新的范式框架以認知和建構的意義[12]325-343。 進一步,他們將第一層次設定為元認知(meta cognition),通常體現在一個國家的憲法、整體性規(guī)劃或宣言中,具有相對持久性的特點,第二層將特定領域的話語體系設定為象征性認知(symbolic cognition),第三和第四層次分別對應政策范式和政策模型,被設定為嵌入性認知(embedded cognition),標志著理念的實現并與特定的政策結果直接相關。 由此框架可以看出,第一和第二層次的理念變化可以成為誘發(fā)政策范式轉換的因素,同時將特定的范式和模型置于理念層次之上也可以增加其合法性和支持度[12]325-343。

然而,理念的變化不必然引起政策范式和政策模型的變化,如同對其命名一般,這種理念可能只是象征性的(symbolic),而各層次間的關系也具有某種偶然性。 理念和政策范式的變化都會受到外部框架(frames)的影響,外部框架通過被認知和建構形成理念,而外部框架也會制約和影響理念之下政策范式和政策模型的出現和發(fā)展方向。 從已有研究出發(fā),在對農村反貧困歷程變遷的分析中,本文關注在國際研究中受到較多關注的兩個方面:一是從主要作為社會議題的貧困問題出發(fā),強調非社會性議題的影響,二是強調當今背景下超國家因素,包括國際事件和國際理念的影響。

三、中國農村反貧困歷程變遷與動力

本部分通過制度分析與歷史分析相結合的方式,以時間線為依據,通過對政府文件、報告和學術文獻的分析,追蹤從改革開放至今農村反貧困政策的演化歷程。

(一)改革開放到2001 年： 經濟政策范式主導下的農村反貧困

圖1 修正后的社會政策范式框架

已有對農村反貧困歷程的分析通常將21世紀以前劃分為兩階段或三階段,然而從政策轉換的角度看,21 世紀以前各種政策的使用具有明顯的經濟政策取向,除了少量的救濟之外,社會政策在農村幾乎處于空白。 從這個角度來說,本文將改革開放到2001 年這段時期歸為經濟政策范式主導下的農村反貧困階段。

改革開放使國家工作重心轉移到社會主義現代化建設上來,農村問題首先得到關注,主要體現是1979 年9 月頒布的《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》。 提出農業(yè)是國民經濟的基礎,國家和社會首要責任和任務是集中精力使落后的農業(yè)得到迅速發(fā)展,只有加快發(fā)展農業(yè)和實現農業(yè)現代化,才能使占中國人口百分之八十的農民富裕起來。 然而,在“共同富?！钡目谔栂?改革開放以來很長一段時間都強調“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展觀而非公正平等等社會福利價值觀,農村的反貧困話語也被置于整個農村發(fā)展之下,以至于農村減貧主要是依托于農村經濟體制改革和農產品收購價格調整,改革作為一種益貧式的增長方式,使農民收入普遍增加[17]40-50。

20 世紀80 年代中期,隨著改革紅利在農村減貧中釋放完畢,從一些農村地區(qū)受制于自然、地理、資源等區(qū)域因素發(fā)展較差、與全國快速經濟發(fā)展明顯不匹配、貧困人口集中的現實狀況出發(fā),確定了以縣域為重點的開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略,先后制定頒布了《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》《關于加強貧困地區(qū)經濟開發(fā)工作的通知》《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000)》和《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》,并成立了專門的扶貧機構來領導全國扶貧開發(fā)工作。 然而,在整體“效率優(yōu)先”理念未發(fā)生改變的背景下,此階段采取的各項措施,包括土地政策、分配政策、農產品流通政策、勞動力流動政策、農業(yè)支持政策和項目投資等在內的區(qū)域發(fā)展等具有明顯的市場導向,主要是通過各種方式幫助貧困地區(qū)人口擺脫從經濟發(fā)展中受益的障礙,增強其生產能力和適應市場的能力,具有典型的商品化,而非社會政策所具有的“非商品化”特征。 政策背后的原理是:通過貧困地區(qū)人口自我發(fā)展能力提高和推動區(qū)域經濟發(fā)展來緩解和消除貧困,貧困地區(qū)優(yōu)先發(fā)展起來的群體可以通過消費和就業(yè)惠及其中的剩余人口,少數實在沒有發(fā)展能力和遭遇特殊困難的主要通過土地和家庭保障和少量社會救濟即可。

需要指出的是,盡管2001 年之前沒有福利觀念引導下的社會政策介入反貧困,但以消滅貧困、實現溫飽為目標的經濟政策干預還是具有很強的“福利內涵”。 然而,經濟政策減貧戰(zhàn)略沒有充分考慮貧困人口的個體利益,研究表明,相關政策更有利于貧困地區(qū)的非貧困人口。 同時,經濟政策在帶來貧困減少的同時,也通過產業(yè)風險制造等機制在創(chuàng)造“新的貧困”[18]。 事實上,21 世紀以前,中國9 億農村人口中的大部分,尤其是生活在絕對貧困中的人,基本得不到任何正規(guī)福利和社會保險[19]228。

(二)2002—2006 年：社會政策介入農村反貧困的醞釀期

1. 社會政策理念的出現與發(fā)展

2002 年以來,在多種因素的交互作用下,國家的施政理念和重點發(fā)生轉變,過去20 年秉承的發(fā)展主義,認為經濟發(fā)展是社會進步的先決條件,隨著經濟的快速增長,所有社會矛盾和問題都將迎刃而解的觀點被打破[20]。 在以往片面強調效率優(yōu)先、市場經濟發(fā)展的基礎上,關于人民福祉和福利權利觀念的相關內容開始出現。

以最能體現國家決策者施政理念的會議為分析對象,對十六大到十六屆六中全會的相關內容進行分析:2002 年11 月,十六大報告中重新詮釋了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的涵義,提出了全面建設小康社會與保障和改善民生的目標,并在隨后的幾次表述調整中逐漸將重心轉向“公平”維度。2003 年新一屆政府在中共十六屆三中全會中提出“堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進經濟社會和人的全面發(fā)展”,“以人為本”的提出成為社會福利理念開始出現和關注人民個體福祉的重大標志性轉向。 此次全會提出了憲法修正案并于2004 年在新修正案第十四條增加了“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”,第三十三條增加了“國家尊重和保障人權”,享有基本生活保障作為一項重要人權以憲法權利的形式被確定。 隨后十六屆四中全會提出了構建社會主義和諧社會的目標,公平正義成為重要內容。 2006 年中共十六屆六中全會在明確“加緊建設對保障公平正義具有重大作用的制度”基礎上,第一次提出了社會政策概念。 而在具體的農村發(fā)展和農民權利保障方面,開始轉變以往以城鎮(zhèn)發(fā)展犧牲農村,農民被排斥在社會保障權利之外的傳統(tǒng)取向,注重農民享有平等的權利保障,表現為從2002 年提出“城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴大的趨勢應該逐步扭轉”到2003 年提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經濟結構的體制”,再到2005 年提出實行“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的社會主義新農村建設。 人民福祉和福利權利觀念的出現加之對農民平等地位的呼吁為長期缺失的社會政策在農村的出現奠定了重要的理念基礎。

然而,社會政策此時并沒有成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、確保農民平等權利的重點,重點主要落在產業(yè)和就業(yè)政策、稅費減免等方面,2007 年以前,農村社會政策發(fā)展取得的進展并不多。 2002 年十六大報告中首次提出了“有條件的地方,探索建立農村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”,2003 年除了提出“積極建立新型農村合作醫(yī)療制度”之外,在其他方面依然強調“農村養(yǎng)老保障以家庭為主,同社區(qū)保障、國家救濟相結合,有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度”,2005 年在提出社會主義新農村建設的同時“基本建立新型農村合作醫(yī)療制度”,“有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度”,2006 年首次提出建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,“逐步建立農村最低生活保障制度,有條件的地方探索建立多種形式的農村養(yǎng)老保險制度,加快推進新型農村合作醫(yī)療制度”,從宣稱中可以看出,除了新農合以外,基本上對于農村社會政策的建設停留在口號和政策倡議階段,并未形成制度化的強制力。

具體到政策實踐方面,主要以地方性試點為主。 2002 年在《關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》中提出,要引導農民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度。 從新農合和醫(yī)療救助定位于“保大病”來看,其出臺確實與致力于解決農村貧困問題密切相關,因為當時大量研究表明“因病致貧”和“因病返貧”在農村貧困中的重要性并得到了中央高層的重視[21]。2003 年1 月出臺《關于建立新型農村合作醫(yī)療制度的意見》,正式開始新農合試點,同時,在新農合試點的基礎上,2003 年11 月出臺《關于實施農村醫(yī)療救助的意見》。 盡管國家財政資助新農合成為在農村醫(yī)療保險領域的重要突破,但由于自愿參保和保障水平較低,截至2005 年底全國開展試點縣僅有678 個,覆蓋農業(yè)人口2.36 億,占農業(yè)人口26.7%。 另一方面,2003 年民政部開始部署農村低保建設工作,但由于實際工作中遇到困難,2003 年3 月國務院要求“對于農村困難群眾的救助工作要繼續(xù)堅持政府救濟、社會互助、子女贍養(yǎng)、穩(wěn)定土地政策的原則”,繼而民政部下發(fā)了《關于進一步做好農村特困戶救濟工作的通知》,提出在不具備建立農村低保條件的地區(qū),要按照國務院的精神建立農村特困戶生活救濟制度。 隨后,大多數未建立農村低保的地區(qū)基本上都實施了特困戶生活救濟制度。 然而,有關資料顯示,由于該制度規(guī)定救濟工作的主要責任在地方政府,大多數省份并沒有安排用于這一制度的專項資金,在經濟基礎薄弱地區(qū),這一制度實際上名存實亡[22]。

借用社會政策的范式框架來解釋,在這一階段,社會政策在農村得以產生的“元認知”和“象征性認知”已經出現,為社會政策的發(fā)展奠定了重要的理念基礎,新農合與低保在制度定位和設計中也被賦予了反貧困意義。 但由于制約因素的存在,“嵌入性”認知層面尚未取得實質性進展,社會政策在農村反貧困中如何發(fā)揮作用尚不明確。

2. 社會政策理念出現的動力和機理分析

為何作為社會政策范式出現基礎的,關于人民福祉和福利權利的觀念與對農民平等權利的強調在此時出現,又為何社會政策在農村并未取得實質發(fā)展? 對于前者,已有研究多強調社會政策面對國內社會矛盾和焦點事件沖擊的回應性特征。 本文借鑒外部框架概念可以產生新的解釋視角,將中國融入全球化進程加快并置于國際語境中進行考察,這既包括國際組織將相關的理念和資源帶入國內政策制定網絡中并進而產生影響,也包括國際事件推動國內政策制定者調整整體發(fā)展戰(zhàn)略的傾向。 從前者來看,20 世紀90 年代,國際社會開始對社會議題進行關注,對于不平等和貧困問題的優(yōu)先考慮和新的理解開始出現,并體現在相關的發(fā)展報告和協定中,與“人類發(fā)展”相關的概念也開始出現,貧困問題后來甚至作為人權問題被提出。 伴隨著中國日益融入國際社會并成為越來越多的國際間政府組織的成員,需要在國際社會環(huán)境下展示自己的國際形象并履行國際承諾,對于全球價值觀和綱領的回應以及與國際社會的互動塑造了政府行為。 另一方面,2001 年中國加入了世界貿易組織,這在有助于融入全球經濟和貿易一體化,實現經濟進一步發(fā)展的同時也將自己融入了全球化的風險之中。 以小規(guī)模經營為主的農業(yè)在國際市場缺乏競爭力,加入WTO 對農業(yè)帶來的沖擊會比其他部門更加嚴重,也對以經濟政策導向為主的扶貧帶來更多風險和挑戰(zhàn)。 以至于在2001 年下半年,就有相關部門建議加強農村的社會保障以為加入WTO 做準備。 隨后中央農村工作會議上進一步討論了加入WTO 對農業(yè)可能帶來的沖擊并需要通過一系列的針對性措施來減輕負面影響。

然而理念和話語實踐還需要與宏觀情景特征相契合,而制度發(fā)展本身也具有漸進性特征。 由于此時關于農村社會政策試點的提出更多強調地方財政責任,調查表明中央和省級官員提到農村福利和保障問題時,都認為相關供給體系必須依靠當地資源和財政能力建立,因地制宜[19]252。 而地方對于社會政策的發(fā)展更多從財政的可持續(xù)以及政府績效的角度去考慮,社會政策盡管有了理念層面的支撐,但依然停留在對于國內外問題的被動應對而被賦予純粹的消極屬性,屬于對財政資源的消耗,還沒有從非社會議題中尋找到自身發(fā)展的合法性基礎,尤其是貧困地區(qū),在缺乏資源和動力的情況下,社會政策在獲得實質性進展方面必然受限。

(三)2007—2013 年：社會政策出現并成為反貧困經濟政策的重要補充

1. 農村社會政策的發(fā)展及在反貧困領域的地位凸顯

在人民福祉和福利權利觀念加強與對農民權利日益關注的背景下,農村社會政策迎來重要發(fā)展并開始在農村反貧困領域發(fā)揮重要作用。 典型標志是2007 年國務院頒布的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》,要求到年底將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍。 與扶貧開發(fā)不同,該制度針對全國而非貧困地區(qū)貧困人口,幫扶對象是以家庭為單位的貧困個體而非貧困區(qū)域,因而具有更全面的減貧意義。 同時,不同于以往的經濟開發(fā),低保幫扶以現金轉移支付為主。 盡管水平較低,但通知規(guī)定農村貧困人口在遭遇生活困難時得以享受與城市居民一樣的保障權利,從而為農村的窮人提供了獲得福利的個體權利。 該通知頒布以來,農村低保覆蓋人數從2006 年的1 593.1 萬人躍升至2007 年的3 566.3 萬人。

2007 年十七大在再次強調“以人為本”科學發(fā)展觀的基礎上提出了“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”,對福利權利進行了多維細化,明確了未來社會政策發(fā)展的重點和走向。 十七屆三中全會專門針對農村和農民問題作出重要決定,提出“堅持保障農民物質利益和民主權利”,“加快發(fā)展農村公共事業(yè)、促進農村社會全面發(fā)展”,“使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。 十七大尤其是十七屆三中全會之后,農村各項社會政策開始進入大發(fā)展期,標志著與社會政策密切相關的理念和話語體系正式從“象征性”層面走向“嵌入性”層面。 其具體表現有:

第一,2007 年到2009 年三年間,新農合從試點到全面推開,短時間內實現全國覆蓋。 針對新農合試點中存在的問題,2006 年衛(wèi)生部等聯合發(fā)布《關于加快推進新型農村合作醫(yī)療試點工作的通知》,提出調整相關政策加快試點推動進程。 2008 年衛(wèi)生部、財政部聯合發(fā)出《關于做好2008 年新型農村合作醫(yī)療工作的通知》,特別強調了加大對老、少、邊、窮縣在開展新農合過程中給予政策和資金上的重點扶持,補助標準獲得進一步提高并實現全覆蓋。 2009 年7 月,在新農合初步實現全覆蓋的基礎上,衛(wèi)生部等五部門聯合頒布《關于鞏固和發(fā)展新型農村合作醫(yī)療制度的意見》,對籌資、補償、監(jiān)管等方面進行規(guī)定。

第二,新型農村養(yǎng)老保險在較短時間內實現從啟動試點走向全覆蓋。 2009 年9 月,國務院頒布《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》,啟動了新農保試點,并明確了個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的籌資機制,第一次提出政府對農民養(yǎng)老負有財政責任,政府對符合條件的參保人全額支付新農?；A養(yǎng)老金,2009 年試點覆蓋面為全國10%的縣,指導意見提出到2020年實現對農村適齡居民的全覆蓋。 事實上,從2009 年試點啟動算起,經過2010 和2011 兩次擴大試點面,到2012 年僅用了3 年的時間就已經實現了新農保對農村適齡居民的全覆蓋①溫家寶.在全國新型農村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作總結表彰大會上的講話. 2012-10-12, http:∥politics.people.com.cn/n/2012/1012/c1024-19248335.html。。 事實上,與常規(guī)社會保險相比,新農合和新農保有很高的福利成分,因為來自政府的補貼資金在其中占主干作用。

第三,明確社會政策作為反貧困策略的重要部分,主要體現在兩個方面:一是關于農村低保和扶貧開發(fā)銜接辦法試點方案的出臺。 2009 年8 月國務院扶貧辦等部門聯合發(fā)布《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點工作的指導意見》,部署11 個省(區(qū)、市)開展兩項制度銜接工作試點。 2010 年,國務院辦公廳轉發(fā)《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴大試點工作意見的通知》,要求進一步擴大兩項制度銜接試點范圍,發(fā)揮兩項制度在確保農村貧困人口共享改革發(fā)展成果方面的作用,低保與扶貧開發(fā)在程序、對象和管理上均進行制度銜接的探索。 二是新的扶貧開發(fā)綱要與之前的對比。 對比兩次具有綱領意義的扶貧開發(fā)綱要,在《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010 年)》中,明確堅持開發(fā)式扶貧方針,整個綱要并未涉及社會政策相關內容。 而在新出臺的《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020 年)》中,雖然依然強調開發(fā)式扶貧的主體地位,但對于社會政策和社會保障在其中如何發(fā)揮作用已做出具有原則性和前瞻性的規(guī)定,相關內容包括“實行扶貧開發(fā)和農村最低生活保障制度有效銜接”,“把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段,逐步完善社會保障體系”,“到2015 年,農村最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度和臨時救助制度進一步完善,實現新型農村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋,到2020 年,農村社會保障和服務水平進一步提升”,“逐步提高農村最低生活保障和五保供養(yǎng)水平,切實保障沒有勞動能力和生活常年困難農村人口的基本生活”,“加快新型農村社會養(yǎng)老保險制度覆蓋進度,支持貧困地區(qū)加強社會保障服務體系建設”,“實現扶貧開發(fā)與社會保障的有機結合”等。

2. 農村社會政策取得實質性發(fā)展的動力和機理分析

關于這一階段農村社會政策發(fā)展獲得實質性進展的解釋,本文認為作為非社會性議題的外部框架在其中起到了關鍵作用,并在國際事件經濟危機沖擊下加劇了這一影響。 尤其是對于社會政策的觀念從單純消費性開始向生產性轉變成為社會政策在短期內取得快速發(fā)展的重要因素。

2007 年十七大提出了“加快轉變經濟發(fā)展方式,推動產業(yè)結構優(yōu)化升級,擴大國內需求特別是消費需求的方針”。 2008 年由美國次貸危機引發(fā)的世界經濟危機蔓延到中國,在經濟危機的巨大沖擊下,中國經濟增速大幅度減少,其最重要的原因在于由于外需下降、出口訂單減少,支撐中國經濟增長的主要引擎——外貿受到巨大沖擊,大量以出口為導向的勞動密集型企業(yè)倒閉停工。 而作為這些企業(yè)主要勞動力的農民工群體則于2009 年春節(jié)前大批量提前返鄉(xiāng)。 經濟危機暴露出兩方面問題:一是過去20 多年來勞動力轉移作為主要開發(fā)式扶貧方針之一在經濟危機下受到打擊,而社會政策在農村的缺位導致他們失業(yè)返回農村后,幾乎無法享受任何保障待遇從而陷入生活危機,表明單純的經濟政策在處于高風險的全球化現代社會具有局限性;二是經濟危機進一步暴露了中國長期奉行“出口導向型”經濟發(fā)展方式的弊端,唯有實現向“內需驅動型”轉化方能度過危機并獲得經濟長期穩(wěn)定發(fā)展。 中國巨大的消費潛力在農村,但由于長期受困于貧困問題和保障權利缺失,養(yǎng)老、疾病和災害風險等導致農民預期較低,從而成為制約消費的重要原因。 因而以社會保障政策為主要方面的社會政策在農村的出臺可以成為有效的風險防范工具,在其遭遇疾病風險和養(yǎng)老風險時通過醫(yī)療和養(yǎng)老保險獲得保障,在跌入貧困時,有最低生活保障制度兜底。 社會政策開始逐漸被認為是一個助力于經濟增長的生產要素,是一種“加速器”,有利于中國經濟在全球化風險不斷加大的背景下,保持平穩(wěn)發(fā)展,從而賦予了社會政策更高的合法性基礎,在2011 年新的農村扶貧開發(fā)綱要中也提出了農村反貧困政策調整對于轉變經濟發(fā)展方式的意義。

同時,經濟危機的爆發(fā)也對全球反貧困議程產生重要影響,經濟危機帶來的對貧困、發(fā)展、風險和不確定性的全新理解促使廣大發(fā)展中國家在社會政策領域加快進程。 而中國隨著國際影響力的加強和在反貧困領域取得重大成功的經驗,從2007 年開始已連續(xù)在“國際消貧日”與聯合國駐華系統(tǒng)、聯合國開發(fā)計劃署聯合主辦減貧與發(fā)展高層論壇,推動國際扶貧交流與合作,這也從側面促進了國際理念的傳播和社會政策建設的加快。

(四)2014 年至今：社會政策與經濟政策的“一體兩翼”反貧困路徑

1. 社會政策作為農村反貧困的重要支柱

十八大以來,關于社會公正和人民福祉的理念進一步強化。 十八屆三中全會提出“以人民為導向”的改革主題:實現發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。 十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念,共享理念的提出要求全體人民在共建共享中有更多的獲得感。 十九大在原有“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的基礎上,增加了“幼有所育”和“弱有所扶”的新目標。 而隨著精準扶貧戰(zhàn)略的實施,農村反貧困工作成為共享發(fā)展要求和實現弱有所扶目標的最主要方面。 在此背景下,從整體性貧困治理戰(zhàn)略的視角看,農村社會政策被確立為反貧困的重要支柱,頻繁出現在反貧困總體規(guī)劃和具體政策中。

第一,社會政策及其具體組成部分作為扶貧的重要手段頻繁出現在具有較高行政效力的決定與規(guī)劃中。 《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》在實施脫貧攻堅工程一節(jié)中提出分類精準扶持貧困家庭,對喪失勞動能力的實施兜底性保障政策,對因病致貧的提供醫(yī)療救助保障。 實行低保和扶貧政策銜接,對貧困人口應保盡保。 建立健全農村留守兒童和婦女、老人關愛服務體系。 緊接著在《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中,提出堅持扶貧開發(fā)與社會保障有效銜接,10 項精準扶貧方略中與社會保障和社會政策高度相關的包括“開展醫(yī)療保險和醫(yī)療救助脫貧”“實行農村最低生活保障制度兜底脫貧”“健全留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關愛服務體系”。 《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》分兩章分別闡述健康扶貧和兜底扶貧,包括提高醫(yī)療保障水平,加大農村貧困人口大病慢性病救治和重特大疾病醫(yī)療救助行動力度,健全社會救助體系、逐步提高貧困地區(qū)基本養(yǎng)老保障水平、健全“三留守”人員和殘疾人關愛服務體系。 2018 年出臺的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》明確將兜底保障改為“強化綜合保障性扶貧”,要求堅持“開發(fā)式扶貧和保障性扶貧相統(tǒng)籌”,“統(tǒng)籌各類保障措施,建立以社會保險、社會救助、社會福利制度為主體,以社會幫扶、社工助力為輔助的綜合保障體系”,表明社會政策在農村反貧困政策中的地位進一步提升。

第二,針對具有核心地位的社會政策項目如何發(fā)揮反貧困效能,相關部門出臺了具體措施。2016 年6 月出臺了《關于實施健康扶貧工程的指導意見》,提出新農合覆蓋所有農村貧困人口并實行政策傾斜,個人繳費部分按規(guī)定由財政給予補貼,在貧困地區(qū)全面推開門診統(tǒng)籌,提高政策范圍內住院費用報銷比例,并將農村貧困人口全部納入重特大疾病醫(yī)療救助范圍。 2016 年9 月頒布《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導意見》,以“應扶盡扶”和“應保盡?！钡脑瓌t,通過農村低保制度、專項救助制度、特殊困難人群補貼制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接,形成政策合力,除了政策銜接以外,進一步提出了對象銜接、標準銜接和管理銜接的具體要求和內容。 2017 年8 月頒布《切實做好社會保險扶貧工作的意見》,為充分發(fā)揮現行社會保險政策作用,完善社會保險扶貧政策,提出減輕貧困人員參保繳費負擔、減輕貧困人員醫(yī)療費用負擔、適時提高社會保險待遇水平、體現對貧困人員的優(yōu)先適度等四方面措施。 除此以外,對于貧困家庭的住房保障和子女教育補貼措施也陸續(xù)完善出臺。

第三,在傳統(tǒng)社會救助和社會保險以外,按人群分類的、具有適度普惠性質的社會福利開始出現。 包括針對老齡人口的高齡津貼、服務補貼和護理補貼,針對困難殘疾人的生活補貼和重度殘疾人護理補貼,在困境兒童保護的基礎上推動兒童福利由補缺型向具有普惠型性質轉變,農村留守老人、留守婦女和留守兒童“三留守”人員關愛服務體系等。

2. 社會政策作為反貧困重要支柱的動力和機理分析

新時期國家對人民福祉和農村貧困人口共享發(fā)展權利的強調為社會政策的大發(fā)展提供了重要機遇。 根據本文的分析框架,同樣可以在非社會性議題和國際理念的影響中找到促進社會政策向縱深發(fā)展的有力解釋。

從前者來看,自2008 年經濟危機后,世界經濟仍處于深度調整期,具有曲折復蘇和增長乏力的特征。 受國際經濟發(fā)展形勢和國內調整經濟發(fā)展方式的影響,2014 年中央工作會議上做出了中國經濟發(fā)展將進入以“經濟增速放緩和結構調整并行”為基本特征的“新常態(tài)”的論斷,其內容包括三個方面:經濟從高速增長轉向中高速增長,從結構不合理轉向結構優(yōu)化,從要素投入驅動轉向創(chuàng)新驅動,同時在機遇中也存在著風險和挑戰(zhàn)。 這是以中高速、優(yōu)結構、新動力、多挑戰(zhàn)為主要特征的新常態(tài)①人民日報評論員.經濟發(fā)展邁入新階段——新常態(tài)下的中國經濟. 2014-08-07, http:∥opinion.people.com.cn/n/2014/0807/c1003-25417710.html。。

經濟新常態(tài)對于社會政策及其在農村反貧困中的作用發(fā)揮產生了三方面影響:一是世界經濟下行對于改變出口依賴、增大國內需求提出更高要求,社會政策在防范風險提振內需方面的作用被進一步強調從而迎來了更好的發(fā)展機遇。 《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中也明確提出打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是經濟新常態(tài)下擴大國內需求、促進經濟增長的重要途徑。 二是面對日益增加的經濟風險和產業(yè)結構優(yōu)化調整,以產業(yè)扶貧等為主的傳統(tǒng)和新型開發(fā)式扶貧方針將面對更多不確定性,同時由于其在增加貧困人口的社會資本和社會安全方面作用有限,必須通過各項社會政策措施來防范風險。 三是從要素驅動向創(chuàng)新驅動的要求對勞動力參與市場的能力提出了更高的要求,會導致就業(yè)的結構性問題突出,市場就業(yè)競爭會產生排斥弱者的力量[23]。 貧困人群由于人力資本低下,即使獲得就業(yè)后,遭遇失業(yè)和返貧的風險也更大,這要求進一步在社會政策中引入積極和發(fā)展性的元素。

社會政策的轉向也受新背景下國際理念的影響,特別是與在減貧領域加強國際交流和在全球范圍內倡導消滅絕對貧困的目標有關,社會政策被置于全球消滅貧困議程和幫助窮人共享繁榮的重要地位也影響了中國的反貧困實踐。 例如,2013 年,世界銀行宣布了兩項中心目標,即在2030年消除長期的極端貧困,以及促進貧困社會的共享繁榮:到如今,“在2030 年告別極端貧困已成為世界銀行的第一大發(fā)展目標”[24]。 而最重要的是2015 年聯合國《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》報告中提出了17 項發(fā)展目標,其中目標1 為在全世界消除一切形式的貧困,該目標的第三款下,提出了“執(zhí)行適合本國國情的全民社會保障制度和措施,包括制定最低標準,到2030 年在較大程度上覆蓋窮人和弱勢群體”②中華人民共和國外交部. 變革我們的世界:2030 年可持續(xù)發(fā)展議程. 2016-1-13, https:∥www. fmprc. gov. cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/t1331382.shtml。。 國內針對該議程的目標和理念制定了詳細的國別方案,發(fā)布了執(zhí)行進展報告,并承諾在2020 年消除現行標準下的貧困人口;2022 年初步建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制,在社會政策領域包括健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系等。

四、結論與展望

本文以過去30 年發(fā)展中國家在反貧困領域社會政策的興起和解釋為理論背景,通過構建以“范式”為核心的多層次序列模型,追溯了改革開放以來中國農村反貧困歷程從經濟政策向社會政策的轉化過程,并從社會政策作為生產性要素、政策理念的轉化和國際因素影響對這一轉化的動力和機制進行分析。 研究發(fā)現,21 世紀以來,社會政策在我國農村反貧困政策中的作用日益突出,經歷了從理念層面的“象征性認知”到實踐層面“嵌入性認知”的轉變。 社會政策的發(fā)展除了以往強調的內生性因素外,作為一個仍然以經濟發(fā)展為優(yōu)先導向的發(fā)展中國家,還需要通過非社會性議題尤其是經濟議題賦予其更高的合法性,實現“通過再分配的增長(growth through redistribution)”,從而驗證了發(fā)展中國家有關社會福利討論的核心議題是經濟發(fā)展與福利增進的相互關系這一說法。國際力量的影響則通過國際事件倒逼國內經濟發(fā)展動力調整和國際理念影響決策者施政理念,從而加速了這一轉化過程。

然而,從2002 年開始至今,以社會保障為主要內容的社會政策在農村反貧困中的作用盡管日益突出,形成了包括社會救助、社會保險和社會福利等多種政策模型和工具,但應該看到,在當下反貧困領域,經濟政策依然占據重要地位,社會政策范式的轉化尚未徹底完成。 同時,從社會政策發(fā)揮反貧困作用的機制來看,主要是通過基本生活的兜底保障和對風險的應對,總體上屬于消極保護性和回應性政策,其積極和主動特征尚不明顯。

根據目前的反貧困戰(zhàn)略目標,2020 年現行標準下的農村絕對貧困人口將會消除,2020 年后需要對貧困內涵進行拓展,相對貧困、多維貧困將成為主要的貧困形態(tài)。 相應的,反貧困目標將會在鞏固已有脫貧成果的基礎上,從消滅絕對貧困走向治理相對貧困。 從國際經驗來看,社會政策將會成為治理相對貧困過程中的支柱政策,社會政策范式的轉換將完成,而社會政策的結構優(yōu)化會成為關注的重點。

在產業(yè)結構和要素結構調整加快的背景下,在保持社會政策對于缺乏勞動能力的剩余貧困人口生活保障的基礎上,應實現從社會保障向社會投資和發(fā)展型社會政策的模型轉化。 以投資于人力資本和促進更高質量的勞動力市場參與為核心目標,需要超越保障人們的基本收入水平、讓人們遠離貧困線等社會保障的范疇,也應超越僅從風險和危機的角度而談的社會保護[25]72-81。 具體來看,一方面應直接以提高貧困者人力資本來作為設計反貧困整體性改革的取向,更多地對培訓、教育和公共衛(wèi)生等領域進行社會投資,目前反貧困領域對于教育和職業(yè)培訓的日益強調已體現了這一發(fā)展趨勢;另一方面,已有研究表明,僅通過對于教育和培訓的投資,而不注重早已存在的對于教育和培訓機會的利用能力差異,并不能取得良好的反貧困效果[26]。 由此,應實施積極的家庭政策和社會服務,集中經濟資源和社會資源用于對家庭和兒童的投資,尤其是早期投資,這方面在目前的政策中依然缺位。 通過社會政策模式調整,方可在激發(fā)貧困人口內生動力的基礎上,實現社會政策和經濟發(fā)展的良性互動,從而賦予前者更高的合法性基礎和持續(xù)發(fā)展動力。