李天相，李梓碩

(廈門大學(xué)法學(xué)院，廈門 361005)

我國是海洋大國，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境是加快建設(shè)海洋強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)人海和諧共生的根本要求和基礎(chǔ)保障。但是在當(dāng)前時(shí)期，我國近岸局部海域污染仍然較為嚴(yán)重，海洋生態(tài)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻。2018年下半年全國人大常委會(huì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)的實(shí)施依然存在較多問題，包括入海河流污染負(fù)荷較重、城鎮(zhèn)農(nóng)村污水直排問題突出、近岸固體廢物污染問題較為普遍等，其中尤其突出的問題是海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度落實(shí)不到位。在這一背景下，修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》勢(shì)在必行且已提上修法日程，并以“嚴(yán)明相關(guān)主體法律責(zé)任、加大對(duì)違法行為懲罰力度、提高法律的針對(duì)性和震懾性”作為修訂重點(diǎn)之一，旨在形成與新職責(zé)、新定位、新機(jī)構(gòu)相適應(yīng)的海洋生態(tài)環(huán)境法治體系。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》權(quán)威性、震懾性的加強(qiáng)，不是簡單地提高處罰金額的問題，而是在法律責(zé)任整體邏輯下的合理性建構(gòu)問題[1]?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》法律責(zé)任部分目前的格局結(jié)構(gòu)基本源于該法1999年的修訂，其中15個(gè)條款再未有過修改。但1999年修法時(shí)，法律責(zé)任的設(shè)定缺乏對(duì)海洋環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的提煉和總結(jié)。這在一定程度上使得該法的法律責(zé)任條款缺乏內(nèi)在的合理性，存在實(shí)施的困難?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》修訂在即，當(dāng)前迫切需要總結(jié)二十年來海洋生態(tài)環(huán)境行政處罰的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估海洋環(huán)境保護(hù)行政處罰的實(shí)施效果，進(jìn)而為《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂工作提供實(shí)證支撐和修改思路。

1 海洋環(huán)境保護(hù)行政處罰的實(shí)證考察

為了研究海洋環(huán)境保護(hù)行政處罰的理性建構(gòu)，首先要對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)行政處罰的實(shí)施情況建立科學(xué)認(rèn)識(shí)。筆者通過網(wǎng)絡(luò)搜索、政府信息公開申請(qǐng)等方式，廣泛搜集遼寧省、山東省、福建省、浙江省和廣東省的海洋環(huán)境保護(hù)行政處罰案例。對(duì)這些案例樣本主要做了兩方面數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，一是各省年度海洋環(huán)境行政處罰案例統(tǒng)計(jì)，包括案例總數(shù)、處罰總金額、援引《海洋環(huán)境保護(hù)法》條款的案例總數(shù)；二是各省年度海洋環(huán)境行政處罰案例對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》各條款的適用情況。因文章篇幅原因，在此不詳細(xì)展示統(tǒng)計(jì)和分析數(shù)據(jù)，僅說明分析結(jié)果：

(1)我國各地年度海洋環(huán)境行政處罰案件數(shù)量較多，制度需求較大。橫向?qū)Ρ葋砜矗P者在東北、華北、華南沿海代表省份能夠獲取的年度海洋環(huán)境行政處罰案件均在100件以上，東南沿海代表省份的年度海洋環(huán)境行政處罰案件數(shù)量較多[2]。但是相較于陸地環(huán)境行政處罰案件而言，各地年度海洋環(huán)境行政處罰案件數(shù)量則較為有限，這與我國海洋環(huán)境狀況依然嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)相矛盾。盡管存在樣本不夠豐富的原因，但在一定程度上反映出我國海洋環(huán)境行政處罰的制度供給缺失，執(zhí)法者難以運(yùn)用海洋環(huán)境行政處罰的手段來處理現(xiàn)實(shí)問題。

(2)《海洋環(huán)境保護(hù)法》行政處罰條款被援引的比例不高。各地年度海洋環(huán)境行政處罰案件中援引《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行處罰的案件比例具有一定的差異。遼寧省、廣東省援引《海洋環(huán)境保護(hù)法》的案件數(shù)量約占五成，福建省援引《海洋環(huán)境保護(hù)法》的案件數(shù)量約占八成[3]。相當(dāng)數(shù)量的案件援引其他法律法規(guī)和地方性立法進(jìn)行處罰。如福建省較多地援引《福建省海洋環(huán)境保護(hù)條例》《福建省海域采砂臨時(shí)用海管理辦法》，遼寧省則有部分案例援引了《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《海域使用管理法》等。相反，《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》中只規(guī)定了4條罰則，這可能是該省海洋環(huán)境行政處罰案件大多援引《海洋環(huán)境保護(hù)法》的原因之一。

(3)執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的適用主要集中在第七十三條前兩項(xiàng)和第八十七條第(二)項(xiàng)，而對(duì)其他條款的適用相對(duì)少見[4]。該法第七十三條前兩項(xiàng)[5]規(guī)制的是違法排污的問題，這是現(xiàn)代意義上的環(huán)境法所主要規(guī)制的行為之一。該法第八十七條第(二)項(xiàng)[6]是對(duì)海洋環(huán)境管理事項(xiàng)的規(guī)定。在筆者搜集到的所有案例中，很少有適用該法其他十余條的案例，可以合理得出該法其他條款適用率不高的判斷。適用率不高的原因可能包括條款所規(guī)制的事項(xiàng)已不能滿足實(shí)踐需要、條款處罰方式和處罰力度存在適用困難等。

通過上述實(shí)證研究可以看出，我國以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)的現(xiàn)行海洋環(huán)境保護(hù)行政處罰制度的實(shí)效性不足，不能有效滿足實(shí)踐需要。

2 海洋環(huán)境保護(hù)行政處罰實(shí)效性差的原因分析

海洋環(huán)境保護(hù)行政處罰實(shí)施效果較差的原因是多方面的，廣泛涉及法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和管理體制等。為使問題更為聚焦，筆者從上述五省份的案例樣本中選取典型案例，從處罰方式和處罰力度的角度分析導(dǎo)致海洋環(huán)境保護(hù)行政處罰實(shí)效性差的原因。

2.1 處罰方式方面的原因

《海洋環(huán)境保護(hù)法》廣泛地規(guī)定了警告、罰款(包括按日計(jì)罰)、沒收違法所得、暫扣或者吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)關(guān)閉、責(zé)令停止違法行為、責(zé)令限期改正和責(zé)令恢復(fù)原狀的處罰方式，幾乎涵蓋了《環(huán)境保護(hù)法》和《行政處罰法》中規(guī)定的所有處罰方式。為了分析現(xiàn)行立法處罰方式的實(shí)用性，筆者對(duì)各省年度海洋環(huán)境行政處罰案例的處罰方式選擇情況進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)在絕大多數(shù)案件中，執(zhí)法機(jī)關(guān)傾向于選擇以罰款作為處罰方式。就筆者目前所收集的案例而言，全部案件都以罰款結(jié)案，雖然有案例樣本數(shù)量局限性的原因，但這已經(jīng)能夠在很大程度上說明執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中選擇的處罰方式較為單一。這與現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》行政處罰以罰款為主的法律框架密切相關(guān)。就執(zhí)法機(jī)關(guān)所廣泛適用的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十三條和第八十七條而言，都規(guī)定了“(并)罰款”的必選項(xiàng)，因此執(zhí)法機(jī)關(guān)在是否選擇罰款作為處罰方式方面并沒有自由裁量權(quán)，而僅有決定其他處罰方式是否適用的裁量權(quán)。除此之外，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十二條所規(guī)定的“處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款”等關(guān)于罰款的計(jì)算方式則因?yàn)槿狈刹僮餍?，在?shí)踐中也極少被應(yīng)用。

2.2 處罰力度方面的原因

《海洋環(huán)境保護(hù)法》與《水污染防治法》均規(guī)定了環(huán)境管理的一些共性問題，如超標(biāo)排放污染物、違法排放有毒有害危險(xiǎn)物質(zhì)以及接受檢查時(shí)弄虛作假。就處罰額度進(jìn)行橫向?qū)Ρ龋诔瑯?biāo)排放污染物方面，罰款額度分別是“二萬元以上十萬元以下”和“十萬元以上一百萬元以下”；在違法排放有毒有害危險(xiǎn)物質(zhì)方面，罰款額度分別是“三萬元以上二十萬元以下”和“十萬元以上一百萬元以下”；在接受檢查時(shí)弄虛作假方面，罰款額度分別是“二萬元以下”和“二萬元以上二十萬元以下”。通過對(duì)三類違法行為在《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》中的違法處罰額度橫向?qū)Ρ瓤梢园l(fā)現(xiàn)，《水污染防治法》中所設(shè)定的違法處罰額度在很多情況下高于《海洋環(huán)境保護(hù)法》所設(shè)定的違法處罰額度。這也導(dǎo)致實(shí)踐中“離陸排?！钡钠毡楝F(xiàn)象。實(shí)際上，在《水污染防治法》2008年、2017年兩次修訂以前，處罰額度是與現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》相近的。但水污染防治領(lǐng)域普遍存在的違法收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法成本的問題，促使《水污染防治法》的修訂以及此后修訂的《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》都將提高違法處罰額度作為修訂的重點(diǎn)之一[7]。因此，從橫向?qū)Ρ戎?，可以明顯看出目前《海洋環(huán)境保護(hù)法》的處罰力度較輕。在一些案件中，處罰力度較輕的問題尤為嚴(yán)重。如“順興289”采挖海砂案，行為人采挖海砂約200立方米，有關(guān)部門依據(jù)地方海洋環(huán)境保護(hù)條例的規(guī)定，責(zé)令當(dāng)事人立即改正并處罰款人民幣10萬元[8]。采挖海砂的行為對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境具有較為嚴(yán)重的影響，《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)其進(jìn)行了限制性規(guī)定，但并未專門規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。而這一行為也很難包含進(jìn)“破壞紅樹林”等生態(tài)環(huán)境破壞行為中，這使得實(shí)踐中執(zhí)法機(jī)構(gòu)多是根據(jù)地方性法規(guī)來處理這一違法行為，也產(chǎn)生了一定數(shù)量的實(shí)踐案例。生態(tài)環(huán)境損害具有較大的治理成本，必須從源頭遏制才能有效預(yù)防。因此，海洋行政處罰應(yīng)當(dāng)具有重要的預(yù)防和懲治功能。但是，對(duì)比生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟動(dòng)輒數(shù)千萬的生態(tài)環(huán)境損害賠償金額，區(qū)區(qū)十萬元的罰款顯然過低。在上述案例中，盜采200立方米的海砂所造成的海洋生態(tài)環(huán)境損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止十萬元，這使得違法行為所造成的損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違法成本，不具有比例性，行政處罰難以發(fā)揮其應(yīng)有功效。

可見，我國現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》在違法處罰方式和處罰力度方面存在結(jié)構(gòu)性缺失，難以滿足執(zhí)法實(shí)踐的需要，是導(dǎo)致海洋環(huán)境行政處罰難以發(fā)揮實(shí)施效果的關(guān)鍵因素。

3 提升海洋環(huán)境保護(hù)行政處罰實(shí)效性的修法思路

海洋環(huán)境保護(hù)行政處罰的目的不僅在于懲罰和教育，更在于修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境和防止生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。這是“環(huán)境”行政處罰區(qū)別于一般意義上的行政處罰的關(guān)鍵要素。環(huán)境法制建設(shè)較為發(fā)達(dá)的美國等國并未建立起和我國一樣的環(huán)境行政處罰制度，而是采取環(huán)境制裁的形式，因此域外經(jīng)驗(yàn)的借鑒可能性相對(duì)較小[9]。我們應(yīng)當(dāng)立足于我國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從《海洋環(huán)境保護(hù)法》二十年來的實(shí)踐中總結(jié)和提煉治理經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)確把握我國生態(tài)文明建設(shè)的新形勢(shì)新舉措，結(jié)合“放管服”的改革精神和新一輪機(jī)構(gòu)改革后體制機(jī)制的重大變化，提出海洋環(huán)境保護(hù)行政處罰的優(yōu)化路徑。鑒于《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂已提上日程，下文主要探討在《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂中提升海洋環(huán)境保護(hù)行政處罰實(shí)效性的方向性建議。

3.1 處罰方式的創(chuàng)新

我國海洋環(huán)境行政處罰實(shí)踐中廣泛存在的處罰方式單一問題嚴(yán)重影響著行政靈活性，導(dǎo)致海洋環(huán)境行政處罰難以發(fā)揮其應(yīng)有效果。為解決這一問題，在《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂中，應(yīng)當(dāng)大力探索處罰方式的創(chuàng)新。在新時(shí)期，尤其應(yīng)當(dāng)探索兩種處罰方式：聲譽(yù)罰和生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。

第一，聲譽(yù)罰。是指“行政機(jī)關(guān)向違法者發(fā)出警戒，申明其有違法行為，通過對(duì)其名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式”[10]。這一處罰方式近年來在我國行政執(zhí)法實(shí)踐中得到了廣泛運(yùn)用，也受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注。聲譽(yù)罰的目的與人身罰、財(cái)產(chǎn)罰不同，是以不利信息的傳播來制裁違法者。對(duì)于很多企業(yè)而言，企業(yè)的聲譽(yù)很難用金錢來衡量，企業(yè)聲譽(yù)的減損最終將造成經(jīng)濟(jì)利益的損失。因此，在很多時(shí)候，聲譽(yù)罰的威懾力不亞于一般意義上的財(cái)產(chǎn)罰和人身罰。在我國行政執(zhí)法實(shí)踐中，聲譽(yù)罰一般是在罰款、拘留等行政處罰的同時(shí)作出的，屬于“并罰”。聲譽(yù)罰的存在和發(fā)展有其堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，尤其是傳統(tǒng)恥感文化是聲譽(yù)罰的文化基礎(chǔ)。我國古代法律制度中存在很多訴諸人們恥感以實(shí)現(xiàn)約束作用的內(nèi)容，如劓刑、墨刑等。在法律的發(fā)展過程中，這些具有殘酷手段的制度內(nèi)容漸漸為時(shí)代所拋棄。但其訴諸恥感懲罰行為人的約束路徑保留了下來，在一些國家和地區(qū)，法官會(huì)通過公布違法者姓名、照片等形式懲罰和預(yù)防違法行為，在環(huán)境法中也漸漸發(fā)展出針對(duì)企業(yè)聲譽(yù)的懲罰措施。在《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂中，應(yīng)當(dāng)加大聲譽(yù)罰的比重，使之成為一項(xiàng)重要的可以“并處”的處罰方式，以實(shí)現(xiàn)違法成本的加大。

第二，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。發(fā)現(xiàn)海洋環(huán)境違法行為后，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定。目前，處理的手段通常以行政處罰為主，即以行政執(zhí)法來規(guī)范環(huán)境社會(huì)關(guān)系。根據(jù)筆者對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》違法處罰方式的分析，現(xiàn)行違法處罰方式以罰款為主。以罰款為代表的現(xiàn)行海洋環(huán)境違法處罰是以糾正違法行為、維護(hù)行政秩序?yàn)槟康牡?，缺乏因海洋生態(tài)環(huán)境問題的特殊性而產(chǎn)生的“環(huán)境”處罰方式。而作為一種獨(dú)立的責(zé)任形式[11]，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任具有技術(shù)性、公益性和適當(dāng)靈活性的特點(diǎn)[12]，可以將其融入行政處罰制度，發(fā)揮政府監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)。因此，建議在《海洋環(huán)境保護(hù)法》的再一次修訂中，增加“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”作為違法處罰的一種重要補(bǔ)充方式。

3.2 處罰額度的調(diào)整

我國現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》的一個(gè)突出問題是處罰力度過小。最直觀的表現(xiàn)在于和《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī)相比較而言，處罰額度過低。如果對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的定位仍然是管理法而不是單純的政策法的話，那么在《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂中就要合理地設(shè)置和調(diào)整處罰額度[13]，使該法的處罰力度處于正常的水平之上。

違法處罰力度的加大并不是簡單的處罰額度提高或減小的數(shù)學(xué)問題，而是在法律責(zé)任整體框架下的合理性建構(gòu)問題。處罰額度是在法律后果中規(guī)定的，而法律后果與其行為模式具有必然的聯(lián)系。立法者對(duì)行為模式的判斷，將實(shí)質(zhì)性地影響法律后果的選擇。目前，由于海洋環(huán)境保護(hù)的義務(wù)性規(guī)定尚未明確，筆者尚無法提出對(duì)具體條款的修訂建議，而只能依據(jù)環(huán)境行政處罰的一般原理提出方向性的修法建議。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)注重與其他環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)之間在處罰額度上的一致性。我國現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》處罰額度低于《水污染防治法》等其他環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)“離陸排?！钡摹袄硇浴边`法行為，嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境。實(shí)際上，環(huán)境問題具有同質(zhì)性，《海洋環(huán)境保護(hù)法》與《水污染防治法》等其他環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)所規(guī)定的事項(xiàng)很多是相通的。誠然海洋生態(tài)環(huán)境損害和陸域生態(tài)環(huán)境損害在很多方面存在差異，對(duì)違法行為的處罰和糾正上也存在區(qū)別，但是不應(yīng)放大這種差異性而忽略它們的共同性。因此，《海洋環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)參照其他環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，尤其是近些年新修訂的法律法規(guī)，對(duì)處罰額度作出適當(dāng)調(diào)整。

如對(duì)于采挖海砂的行為，可以根據(jù)這一修法方向提出大致的修法建議。非法采挖海砂是一種破壞生態(tài)環(huán)境的行為，在現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》中沒有明確的罰則規(guī)定，在實(shí)踐的緊迫需求下，《海洋環(huán)境保護(hù)法》有必要增加專門規(guī)制該違法行為的法律責(zé)任條款。這一行為目前通常根據(jù)各地方的地方性法規(guī)予以處罰，并參照《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十六條[14]進(jìn)行處罰，處罰額度為一萬元以上十萬元以下。而2001年《長江河道采砂管理?xiàng)l例》對(duì)非法采砂的處罰額度為“十萬元以上三十萬元以下”；2010年《中華人民共和國水土保持法》對(duì)“在崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動(dòng)的”違法行為的處罰額度為“二萬元以上二十萬元以下”。因此在《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂中，考慮到海洋執(zhí)法的困難性、采挖海砂行為的生態(tài)破壞嚴(yán)重程度、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及避免“離陸排?！眴栴}，建議將采挖海砂違法行為的處罰額度設(shè)置為三萬元以上二十萬元以下為宜，并規(guī)定執(zhí)法者可以在報(bào)刊或網(wǎng)絡(luò)公示違法行為或另行追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。

4 結(jié) 論

我國現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》在處罰方式和處罰力度方面存在結(jié)構(gòu)性不足，導(dǎo)致我國海洋環(huán)境保護(hù)行政處罰難以發(fā)揮其實(shí)效。相較于1999年，本次《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂工作具有了豐富的實(shí)踐案例材料，這些實(shí)踐材料可以作為解決上述問題的實(shí)證基礎(chǔ)。在本次《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新處罰方式，加大處罰力度，使海洋環(huán)境保護(hù)行政處罰落到實(shí)處。