董 軍

(遼寧省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，沈陽(yáng) 110006)

1 “一河一策”編制任務(wù)的由來(lái)及總體要求

1.1 “一河一策”編制任務(wù)由來(lái)

2003年，浙江省長(zhǎng)興縣在全國(guó)率先實(shí)行河長(zhǎng)制。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》(廳字〔2016〕42號(hào))；稍后水利部、環(huán)境保護(hù)部下發(fā)《貫徹落實(shí)<關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)>實(shí)施方案》；2017年2月，遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)《遼寧省實(shí)施河長(zhǎng)制工作方案》(遼政辦發(fā)【2017】30號(hào))；2018年3月15日，遼寧省委辦公廳、遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)《遼寧省河長(zhǎng)制實(shí)施方案》。

2017年2月，遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)《遼寧省實(shí)施河長(zhǎng)制工作方案》(遼政辦發(fā)【2017】30號(hào))，其中提出省市縣分級(jí)制定“一河一策”治理及管理保護(hù)方案，并明確各級(jí)負(fù)責(zé)河流級(jí)別；2017年9月，水利部辦公廳印發(fā)《“一河(湖)一策”方案編制指南》(試行)；《遼寧省河長(zhǎng)制實(shí)施方案》中第三部分“組織實(shí)施”部分明確提出2018年6月底前省市縣三級(jí)編制完成河長(zhǎng)制河湖名錄和一河一策、一湖一策治理及管理保護(hù)方案。

1.2 “一河一策”編制總體要求

“一河一策”編制總體要求包括四大原則以及六大任務(wù)，四大原則即問(wèn)題導(dǎo)向、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分布實(shí)施、責(zé)任明晰，六大任務(wù)即水資源保護(hù)、水域岸線(xiàn)管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境改善、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管。

“一河一策”報(bào)告編制按照《“一河(湖)一策”方案編制指南》(試行)應(yīng)包含現(xiàn)狀調(diào)查、問(wèn)題分析、目標(biāo)確定、任務(wù)梳理、措施安排等幾個(gè)步驟，成果包括問(wèn)題清單、目標(biāo)清單、任務(wù)清單、措施清單等幾張重要表格[1]。

2 遼寧省“一河一策”編制開(kāi)展模式及時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求

2017年下半年全省各市縣即組織成立河長(zhǎng)辦并研究制定各市縣河長(zhǎng)制工作方案，省級(jí)層面進(jìn)行“一河一策”編制開(kāi)展模式的探索，中間歷經(jīng)多次會(huì)商，對(duì)工作內(nèi)容以及成果格式進(jìn)行了深入的探討，在2018年3月份將省管河流“一河一策”初稿上報(bào)省河長(zhǎng)辦。

2018年元月起，全省部分市縣組織網(wǎng)上招標(biāo)對(duì)各管轄范圍內(nèi)10km2以上河流“一河一策”編制進(jìn)行推進(jìn)，多數(shù)時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求為3月底或4月底，編制時(shí)間基本在1個(gè)月到1個(gè)半月之間，工作步驟有一刀切和先編制典型河流后開(kāi)展其他河流兩種。截至7月初，全省絕大部分縣區(qū)和幾乎所有地級(jí)市均完成了“一河一策”編制招標(biāo)委托，報(bào)告編制開(kāi)展模式要求基本仍為以上兩種，工作時(shí)間節(jié)點(diǎn)一般不超過(guò)7月底，多數(shù)區(qū)域“一河一策”編制時(shí)間在1個(gè)月左右，個(gè)別延長(zhǎng)至2個(gè)月。

3 “一河一策”成果兩種基本展示形式

按照《“一河(湖)一策”方案編制指南》(試行)，縣區(qū)級(jí)河流方案編制可以適當(dāng)簡(jiǎn)化，因此全省各縣區(qū)“一河一策”的成果主要為兩種形式，一種是參照省管及市管河流模式的一河一本；另外一種是多河一本，根據(jù)同一流域、同一區(qū)域或者同一河長(zhǎng)一本報(bào)告的原則，對(duì)諸多河流進(jìn)行了合編，但報(bào)告中各河表格基本仍保持獨(dú)立，僅是對(duì)可歸納總結(jié)的現(xiàn)狀、問(wèn)題、任務(wù)、措施等文字描述進(jìn)行了統(tǒng)一說(shuō)明。根據(jù)各縣區(qū)河長(zhǎng)辦不同要求，以上兩種成果展示形式均廣泛存在。

4 “多河一策”出現(xiàn)的偶然性

各地區(qū)包括省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)編制河流“一河一策”在初步成果驗(yàn)收，或者是征求意見(jiàn)稿階段均不同程度的出現(xiàn)過(guò)“多河一策”現(xiàn)象，這也是各地方河長(zhǎng)辦普遍反映對(duì)成果較為不滿(mǎn)意的一個(gè)方面，遼寧省10km2以上河流3536條，全省14個(gè)地級(jí)市56個(gè)市轄區(qū)17個(gè)縣級(jí)市19個(gè)縣8個(gè)自治縣，平均各市級(jí)、縣級(jí)編制河流條數(shù)較少的有幾條到十幾條不等，較多的基本在100條以上，雖然河流數(shù)量眾多，但正如世界上沒(méi)有兩片完全相同的葉子一樣，世界上當(dāng)然不可能有兩條完全相同或者說(shuō)現(xiàn)狀和問(wèn)題以及治理任務(wù)、措施完全相同的河流，但是為什么寫(xiě)出來(lái)的“一河一策”很多會(huì)讓人有“多河一策”的感覺(jué)呢，產(chǎn)生這一現(xiàn)象筆者認(rèn)為至少要同時(shí)存在以下幾點(diǎn)“偶然性”因素。

1)河流絕大多數(shù)為農(nóng)村河流，缺少整治，又處于同一地區(qū)，河流各種特征非常相似。由于近年來(lái)遼寧省總體上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不理想，基礎(chǔ)設(shè)施投資較少，很多農(nóng)村段河流處于原始狀態(tài)，治理及管理均很不到位，加之部分河流規(guī)模較小季節(jié)性特征明顯，河道邊界不清、河床干枯水生態(tài)基礎(chǔ)較差、沿岸農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)度水環(huán)境不好、生活垃圾清理及小型排污管控不到位成為了多數(shù)河流的共同特征，因此在現(xiàn)狀描述、問(wèn)題分析、任務(wù)安排和措施規(guī)劃中多有相似，出現(xiàn)“多河一策”的表象。

2)資料收集包括現(xiàn)場(chǎng)踏勘不夠細(xì)致，對(duì)河流客觀屬性特別是存在問(wèn)題認(rèn)識(shí)不夠。受限于工作時(shí)間、投入人力、沿河交通狀況以及季節(jié)原因(4月之前多數(shù)河床為白雪覆蓋)，踏勘過(guò)程敷衍了事、未詳細(xì)了解河流現(xiàn)狀，另外資料收集也不夠系統(tǒng)，對(duì)于河流已有工程、規(guī)劃工程情況掌握不透，因此，“一河一策”僅能浮于表面，宏觀表述，泛泛而談，千篇一律，即“多河一策”，實(shí)質(zhì)與哪條河都不對(duì)應(yīng)，都不適用。

3)相關(guān)行業(yè)規(guī)劃過(guò)于宏觀，無(wú)法細(xì)化量化到河。河長(zhǎng)制實(shí)施涉及社會(huì)各行各業(yè)，“一河一策”編寫(xiě)也就涉及到各行各業(yè)，但是除水利之外其他行業(yè)鮮有按照河流或者流域進(jìn)行規(guī)劃和指標(biāo)劃分的，通常以區(qū)域進(jìn)行管控和指標(biāo)分解，能夠?qū)⒏餍袠I(yè)規(guī)劃指標(biāo)細(xì)化到流域或者河流的較為罕見(jiàn)，而在“一河一策”中行業(yè)目標(biāo)又不能不提，這樣同一區(qū)域范圍內(nèi)很多行業(yè)指標(biāo)就不可避免的相同，形成部分指標(biāo)的“多河一策”，出現(xiàn)這一偶然狀況的幾率隨著各行業(yè)規(guī)劃的深入開(kāi)展有望大幅減少。

5 “多河一策”出現(xiàn)的必然性

那么在如此多的縣區(qū)中均不同程度的反映“多河一策”的問(wèn)題，除了以上提到的幾點(diǎn)偶然因素，是否還存在一些深層次的原因使得這一現(xiàn)象或者問(wèn)題難以避免呢，依筆者個(gè)人拙見(jiàn)，確實(shí)有一些客觀原因可能在很大程度上促成了這一局面。

1)時(shí)間緊、任務(wù)重，且要求過(guò)高，追求大而全，致使在缺少足夠資料的支撐下，部分問(wèn)題及對(duì)策務(wù)虛不務(wù)實(shí)，千篇一律，“多河一策”。從全省鋪開(kāi)要求盡快完成河流(湖)目錄確認(rèn)到開(kāi)展“一河一策”編制，給很多縣區(qū)的時(shí)間均不超過(guò)1個(gè)月，本身各地方河長(zhǎng)辦人員來(lái)自于不同部門(mén)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和進(jìn)行基礎(chǔ)理論培訓(xùn)時(shí)間較短，業(yè)務(wù)熟練程度相對(duì)較低，配合“一河一策”編制部門(mén)完成資料收集、確認(rèn)、答疑能力存在很大不足。加之“一河一策”編制時(shí)間多數(shù)為1個(gè)月左右，從熟悉理論到了解現(xiàn)狀、提煉問(wèn)題即過(guò)去多半時(shí)間，報(bào)告編制時(shí)間過(guò)短缺少思考時(shí)間，既想面面俱到滿(mǎn)足指南和業(yè)主要求，又要按照合同約定準(zhǔn)時(shí)完成任務(wù)，因此無(wú)論從資料收集的系統(tǒng)性還是資料的整合程度上均多有不足，表述和規(guī)劃多從宏觀入手，點(diǎn)到為止，套話(huà)空話(huà)居多，一條河兩條河尚可，河流一多無(wú)可避免的“撞衫”，形成“多河一策”。

2)河流治理及管理歷史欠賬多，河長(zhǎng)制管理及保護(hù)的幾乎各個(gè)方面均存在不足，所有都要治所有都要管，治理任務(wù)及措施超出各地方政府及各行業(yè)部門(mén)能力范疇，面面俱到的對(duì)策造成千篇一律，“多河一策”的假象。遼寧省全省除沈陽(yáng)、大連等發(fā)達(dá)城市治理資金相對(duì)充足，其他地區(qū)尤其是縣區(qū)治理經(jīng)費(fèi)緊張，而由于歷史欠賬多，問(wèn)題一籮筐，任務(wù)和措施問(wèn)題不解決不滿(mǎn)足指南和國(guó)家要求，解決而各行業(yè)又缺少資金支持，治理時(shí)間上也存在障礙，寫(xiě)出來(lái)不實(shí)施各部門(mén)擔(dān)心考核問(wèn)責(zé)，因此編制部門(mén)僅能避實(shí)就虛，寫(xiě)一些原則話(huà)、套話(huà)，制定一些不需要更多資金投入和可以量化考核指標(biāo)的措施，區(qū)域內(nèi)這樣的河流一多，難免“多河一策”。

3)河長(zhǎng)制本身雖然主管一條河，但整個(gè)流域面的狀況對(duì)河流水質(zhì)水環(huán)境均有較大影響，“一河一策”只包含河流型指標(biāo)而不包括區(qū)域型指標(biāo)，主觀上回避各河本應(yīng)共同負(fù)責(zé)完成的區(qū)域指標(biāo)，即狹義理解的“多河一策”，本身屬于認(rèn)識(shí)誤區(qū)。比如水資源管理中地下水壓采、水污染中的面源污染、執(zhí)法監(jiān)管中的執(zhí)法隊(duì)伍和體制、機(jī)制建設(shè)，本身就不屬于哪一條河單獨(dú)完成的任務(wù)，也不可能分解到河，但是對(duì)于河長(zhǎng)制的實(shí)施又至關(guān)重要，本身河長(zhǎng)制的初衷也是通過(guò)控制各河來(lái)提升整個(gè)區(qū)域，反過(guò)來(lái)通過(guò)控制區(qū)域來(lái)提升河流的一個(gè)相互影響的過(guò)程，因此在各河“一河一策”中均應(yīng)提出，也讓各級(jí)河長(zhǎng)均應(yīng)有所了解并在其職責(zé)范圍內(nèi)和管轄區(qū)域內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)和治理保護(hù)時(shí)時(shí)刻謹(jǐn)記這些指標(biāo)和任務(wù)。這樣的一些區(qū)域型指標(biāo)是在多數(shù)河流中或者區(qū)域內(nèi)所有河流中均會(huì)出現(xiàn)的，不屬于無(wú)意義的和不負(fù)責(zé)任的“多河一策”范疇，但其又很容易讓對(duì)河長(zhǎng)制和“一河一策”理解不夠深入的人產(chǎn)生“多河一策”的印象，這一點(diǎn)很難避免。

6 對(duì)“多河一策”的幾點(diǎn)建議

1)從河長(zhǎng)制實(shí)施本身正確認(rèn)識(shí)“多河一策”。如前所述，“多河一策”本身并非一定是不合適的，對(duì)于基本情況相似、目標(biāo)接近的河流尤其是小型河流目標(biāo)、任務(wù)乃至措施相似度較高反而是合理的，強(qiáng)調(diào)各河差異是為了更好，而不是為了不一樣，不能為了不同而不同。相反，對(duì)于基本情況迥異或目標(biāo)偏差較大，特別是河長(zhǎng)較長(zhǎng)甚至跨越縣區(qū)的河流，不顧實(shí)際情況的千篇一律則是大不妥的，是應(yīng)該特別警惕的。

2)頂層設(shè)計(jì)的推進(jìn)步伐安排應(yīng)盡量更加科學(xué)、合理。浙江省首倡河長(zhǎng)制為2003年，全面推廣河長(zhǎng)制則到2013年，經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ綒v經(jīng)十年，雖然全國(guó)已有浙江等省份先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但各地實(shí)際情況不同，一省之內(nèi)、一市之內(nèi)工作基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)狀況等各方面也差別較大，因此包括“一河一策”的編寫(xiě)與全面推進(jìn)也不宜搞一刀切，應(yīng)是循序漸進(jìn)的，少數(shù)地區(qū)少數(shù)河流為先導(dǎo)，進(jìn)而向全面推行的過(guò)程，在“一河一策”編制過(guò)程總，主觀上的努力固然可以提高編制成果質(zhì)量，但客觀上認(rèn)識(shí)的逐步深化和基本的調(diào)查、總結(jié)、規(guī)劃、反饋、修改、確定等基本程序則是不可缺少的，“隔著鍋臺(tái)上炕”必然容易忽視掉一些重要的細(xì)節(jié)，“欲速則不達(dá)”，形成問(wèn)題揭露不充分、目標(biāo)確定不合理、任務(wù)制定不明確、措施針對(duì)性不足的局面，“多河一策”的產(chǎn)生也就不足為奇了。

3)“一河一策”編制承擔(dān)部門(mén)的能力認(rèn)證應(yīng)盡快規(guī)范化。目前正值水利行業(yè)發(fā)展的高峰期，傳統(tǒng)設(shè)計(jì)市場(chǎng)區(qū)域劃分的模式難以為繼，跨區(qū)域跨行業(yè)開(kāi)展咨詢(xún)?cè)O(shè)計(jì)已成常態(tài)化，近年新成立的乙級(jí)、丙級(jí)咨詢(xún)單位也如雨后春筍般數(shù)量呈爆炸式增長(zhǎng)，在豐富業(yè)主選擇引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)，也給咨詢(xún)成果質(zhì)量增加了很大的不確定性。在筆者實(shí)際接觸的多個(gè)縣區(qū)甚至地級(jí)市“一河一策”編制中，多次出現(xiàn)政策文件理解有偏差、編制格式及內(nèi)容不規(guī)范、編制時(shí)間及成果無(wú)法滿(mǎn)足業(yè)主要求的現(xiàn)象，一方面與基本情況了解不夠、區(qū)域流域河流特性不熟悉有關(guān)，另一方面也是筆者認(rèn)為最主要的是實(shí)際編制能力不足造成的，紙面能力與實(shí)際能力、理論能力與實(shí)踐能力相差過(guò)大，承擔(dān)任務(wù)已嚴(yán)重超出其能力范疇，影響任務(wù)完成效果。鑒于“一河一策”對(duì)于河長(zhǎng)制實(shí)施的重要性，建議由更高一級(jí)部門(mén)從實(shí)際需要出發(fā)，制定適合承擔(dān)“一河一策”編制部門(mén)的若干細(xì)化條件和要求，形成規(guī)范，整體上提高“一河一策”編制質(zhì)量，從能力角度避免因?yàn)槔斫夂蛨?zhí)行能力而造成的“多河一策”。

4)建議引入“一河一策”后評(píng)價(jià)機(jī)制?！耙缓右徊摺弊鳛樽稍?xún)類(lèi)報(bào)告本身又具有較強(qiáng)的規(guī)劃功能，因此從最初的規(guī)劃到最后的實(shí)施落地以及成效考核應(yīng)該建立一套責(zé)權(quán)利明晰的機(jī)制，河長(zhǎng)辦考核不僅僅包含對(duì)各部門(mén)對(duì)規(guī)劃目標(biāo)的考核，同時(shí)也應(yīng)該包括對(duì)“一河一策”規(guī)劃問(wèn)題厘清性、規(guī)劃目標(biāo)合理性、規(guī)劃任務(wù)準(zhǔn)確性、規(guī)劃措施可行性的考核。

在“一河一策”規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中或?qū)嵤┲芷诮Y(jié)束時(shí)，由“一河一策”編制單位參與，由第三方咨詢(xún)單位主導(dǎo)對(duì)“一河一策”規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)成果作為“一河一策”編制單位評(píng)級(jí)或者編制費(fèi)用結(jié)算的一項(xiàng)重要參考標(biāo)準(zhǔn)，將河長(zhǎng)辦與編制單位組成責(zé)任共同體，從現(xiàn)實(shí)角度約束或迫使編制單位提高編制水平和編制責(zé)任心，進(jìn)而從主觀上避免“多河一策”，提高成果針對(duì)性。