（青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，山東青島 266071）

2019 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺《規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》指出，應(yīng)當(dāng)針對違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度等因素做出具體裁量標(biāo)準(zhǔn)。依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫調(diào)運(yùn)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品是畜牧獸醫(yī)領(lǐng)域行政處罰的常見案由之一，其法益價(jià)值和行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)也是學(xué)術(shù)界和一線執(zhí)法人員的關(guān)注焦點(diǎn)。自《動(dòng)物防疫法》實(shí)施以來，各省市對“未經(jīng)檢疫調(diào)運(yùn)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品案”自由裁量標(biāo)準(zhǔn)略有不同，但多是按照動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的貨值金額進(jìn)行劃分。但在執(zhí)法實(shí)踐中，貨值金額不能完全反映動(dòng)物疫病傳播擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)因素，在執(zhí)法活動(dòng)中就出現(xiàn)自由裁量基準(zhǔn)和違法行為后果不對應(yīng)，法理尺度和情理尺度不統(tǒng)一等問題。因此，需要在制定自由裁量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，充分考慮《動(dòng)物防疫法》的立法目的和初衷，從保護(hù)核心法益價(jià)值的角度合理制定自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。

1 基本概念

“法益”（rechtsgut）一詞最早由19 世紀(jì)初的德國學(xué)者提出，19 世紀(jì)末日本學(xué)者從德文首譯后推廣使用[1]。其概念多用于英美法系對刑事犯罪的理論研究，主要內(nèi)容可概括為法律所保護(hù)的個(gè)體利益、公共利益和國家利益。本文以一般認(rèn)識標(biāo)準(zhǔn)，借用法益框架和價(jià)值觀點(diǎn)來梳理《動(dòng)物防疫法》有關(guān)自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用和實(shí)踐。

《動(dòng)物防疫法》立法初衷與核心價(jià)值是加強(qiáng)對動(dòng)物防疫活動(dòng)的管理，預(yù)防、控制和撲滅動(dòng)物疫病，促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，保護(hù)人體健康，維護(hù)公共衛(wèi)生安全[2]。若對應(yīng)法益價(jià)值則是破壞管理秩序、威脅動(dòng)物疫病防控、破壞畜禽養(yǎng)殖發(fā)展、侵犯公民健康權(quán)力、威脅公共衛(wèi)生安全等5 個(gè)方面。雖然國內(nèi)行政法學(xué)未明確闡釋法益價(jià)值的有關(guān)應(yīng)用，但并不妨礙人們延續(xù)法益價(jià)值的思維路徑，研究動(dòng)物防疫相關(guān)領(lǐng)域的法律條文，為制定和實(shí)施行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，尋找新的方向和突破。

2 未經(jīng)檢疫調(diào)運(yùn)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品違法行為的危害后果

根據(jù)《動(dòng)物防疫法》第二十五條、第七十六條、第七十八條規(guī)定，禁止經(jīng)營、運(yùn)輸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品，對應(yīng)處以責(zé)令改正、強(qiáng)制補(bǔ)檢、沒收違法所得、沒收動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品和罰款等行政手段。在此，本文假定“經(jīng)營依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物，且補(bǔ)檢合格”為案件模型，深入探討未經(jīng)檢疫調(diào)運(yùn)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品違法行為法益價(jià)值及自由裁量標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題。

2.1 破壞管理秩序

若假定的違法行為成立，當(dāng)事人即違反了檢疫許可及相關(guān)行政管理規(guī)定，破壞了《動(dòng)物防疫法》規(guī)定的行政管理秩序，侵犯了法益價(jià)值，應(yīng)當(dāng)給予處罰。衡量此種違法行為的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)可以選用：涉案動(dòng)物數(shù)量、周期內(nèi)違法次數(shù)、是否阻礙或抗拒調(diào)查、是否主動(dòng)消除或減輕違法行為危害后果等條件。其中，違法頻次、阻礙調(diào)查、消除減輕等標(biāo)準(zhǔn)均屬于通用自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，在《規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》中已有明確表述，僅需要對涉案動(dòng)物種類、動(dòng)物數(shù)量等進(jìn)行裁量。

2.2 威脅動(dòng)物疫病防控

若假定的違法行為成立，當(dāng)事人即威脅了輸出地、途徑地和輸入地動(dòng)物疫病防控安全，增加了疫病輸入和擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)，侵犯了核心法益，應(yīng)當(dāng)給予處罰。衡量此種違法行為的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)可以選用：是否檢出動(dòng)物疫病、是否補(bǔ)檢合格、輸出地和途徑地是否屬于動(dòng)物疫病高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、動(dòng)物種類、動(dòng)物數(shù)量、調(diào)運(yùn)距離、車輛封閉和消毒情況等條件。目前，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)多將是否檢出動(dòng)物疫病、是否補(bǔ)檢合格兩項(xiàng)作為自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，繼而按照《動(dòng)物防疫法》第七十六條或第七十八條進(jìn)行處罰。但對動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)等級、動(dòng)物種類、動(dòng)物數(shù)量、調(diào)運(yùn)距離等自由裁量條件應(yīng)用較少。

2.3 破壞畜禽養(yǎng)殖發(fā)展

若假定的違法行為成立，當(dāng)事人雖在理論中可能妨礙正規(guī)畜禽經(jīng)營市場的運(yùn)營秩序，但在案件模型中并沒有表現(xiàn)為惡意壓價(jià)、假冒家畜系譜、以次充好等破壞畜禽養(yǎng)殖發(fā)展的直接違法行為。且在“補(bǔ)檢合格”的假定下，不會造成動(dòng)物疫病輸入擴(kuò)散，不會給其他養(yǎng)殖者造成直接經(jīng)濟(jì)損失，因此不足以認(rèn)定破壞了畜禽養(yǎng)殖發(fā)展，侵犯了法益價(jià)值。若將假定前提改為“動(dòng)物染疫或補(bǔ)檢不合格”時(shí)，則可能破壞了畜禽養(yǎng)殖發(fā)展的法益價(jià)值。

2.4 侵犯公民健康權(quán)利和威脅公共衛(wèi)生安全

若假定的違法行為成立，且“未檢出動(dòng)物疫病且補(bǔ)檢合格”前提不變，則不會造成人員感染，不會侵犯法益價(jià)值。若將假定前提改為“檢出人獸共患病，并導(dǎo)致人員感染”時(shí)，則有可能危害公民健康和威脅公共衛(wèi)生安全的法益價(jià)值。在執(zhí)法實(shí)踐中，各地多把造成疫病擴(kuò)散和人員感染列為特別嚴(yán)重違法情節(jié)，頂格處罰。

3 危害后果與自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的不一致性

當(dāng)前，各地農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)多選用“涉案貨值金額”作為自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。需要重點(diǎn)提示的是，涉案貨值金額僅與畜禽種類、數(shù)量、市場價(jià)格等因素密切相關(guān)，屬于違法事實(shí)的構(gòu)成要件，不屬于違法行為后果的法益價(jià)值評價(jià)關(guān)鍵，不建議直接用于自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。如，張×花費(fèi)3 000 元從東北地區(qū)購買1 頭商品豬運(yùn)往西南地區(qū)育肥，行程4 000 km，王×花費(fèi)30 000 元從鄰縣購買10 頭生豬運(yùn)回本縣育肥，行程40 km。若按照后果危害判斷，張×長途運(yùn)輸未經(jīng)檢疫的畜禽，理論上極有可能造成疫病大面積傳播擴(kuò)散，后果危害較重，應(yīng)當(dāng)從重處罰；若以貨值金額為自由裁量標(biāo)準(zhǔn)判斷：王×涉案貨值較高，危害后果較重，應(yīng)當(dāng)從重處罰；若以法益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)判斷，《動(dòng)物防疫法》所調(diào)整的主要內(nèi)容是動(dòng)物疫病的預(yù)防、控制和撲滅，而張×的行為更有可能造成疫病暴發(fā)和流行，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)管控，從嚴(yán)懲戒。因此，本案不適宜單純使用貨值金額作為自由裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裁量。

再如，李×、周×為同村居民，在同一時(shí)間、從同一牛場分別購買了2 頭肉牛，其中李×購買了2 頭安格斯牛貨值12 000 元，周×購買了2 頭普通肉牛貨值4 000 元，且2 人均未申報(bào)產(chǎn)地檢疫。若按照危害后果判斷，李×、周×的違法情形相似，危害程度相當(dāng)，應(yīng)當(dāng)適用同一自由裁量標(biāo)準(zhǔn)；若以貨值金額為自由裁量標(biāo)準(zhǔn)判斷，李×的涉案貨值超過1 萬元，應(yīng)當(dāng)從重處罰，周×的涉案貨值金額不足1 萬元，應(yīng)當(dāng)從輕處罰；若以法益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)判斷，李×、周×所侵犯的法益價(jià)值相同，行為后果相當(dāng)，應(yīng)適用同一自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。因此，本案若要單純使用貨值金額進(jìn)行裁量，則違反了相同或相近的違法行為，處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)基本一致的原則，容易引發(fā)行政復(fù)議和行政訴訟。

綜上，查處“未經(jīng)檢疫調(diào)運(yùn)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品”違法行為時(shí)，需要盡量避免單一貨值金額裁量劃檔的弊端，綜合考量《動(dòng)物防疫法》核心法益價(jià)值所調(diào)節(jié)的權(quán)益關(guān)系，統(tǒng)籌適用管理秩序、防疫安全、養(yǎng)殖發(fā)展、公民健康、公共衛(wèi)生等核心法益價(jià)值制定自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。

4 探索與嘗試

按照《動(dòng)物防疫法》核心法益價(jià)值觀點(diǎn)，針對其第七十六條的有關(guān)情況，《青島市農(nóng)業(yè)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)（2020 版）》中選取了威脅公共衛(wèi)生安全、動(dòng)物疫病地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)等級、涉案貨值金額和破壞行政管理秩序等多維度制定自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。目前，“屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸動(dòng)物或者生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運(yùn)輸動(dòng)物產(chǎn)品，依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的案”的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)從輕到重依次為輕微、一般、較重、嚴(yán)重4 個(gè)等級。

4.1 首先適用侵犯公民健康權(quán)利和威脅公共衛(wèi)生安全進(jìn)行裁量

此自由裁量標(biāo)準(zhǔn)為第一裁量，若出現(xiàn)“導(dǎo)致造成動(dòng)物疫病發(fā)生、傳播等嚴(yán)重危害后果”等情況的，直接劃定為嚴(yán)重等級。若沒有出現(xiàn)此種情況，可繼續(xù)向下裁量。

4.2 其次適用威脅動(dòng)物疫病防控風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行裁量

首次提出對涉案動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的來源地、違法行為發(fā)生地風(fēng)險(xiǎn)分級管控理論。若屬于疫病高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，則處罰裁量偏重，為“較重—嚴(yán)重”等級；若屬于低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，則處罰裁量偏輕，為“輕微—較重”等級。由此打破了僅憑貨值金額一裁定案的局面，且在執(zhí)法辦案中依據(jù)疫病地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)等級的高低，鎖定行政處罰的上下限，更加貼合執(zhí)法工作實(shí)際。

4.3 再次適用貨值金額進(jìn)行裁量

貨值金額雖然不是核心法益，但根據(jù)省級自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，依然應(yīng)該繼承貨值金額這一裁量條件。通過動(dòng)物疫病地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)等級鎖定處罰上下限后，應(yīng)用貨值金額，在限度內(nèi)繼續(xù)細(xì)化裁量。

4.4 最后適用破壞行政管理秩序情節(jié)程度進(jìn)行裁量

應(yīng)用前3 個(gè)法益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)劃定裁量檔次后，根據(jù)《規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》規(guī)定，結(jié)合1 年內(nèi)違法次數(shù)、是否阻礙或抗拒調(diào)查、是否主動(dòng)消除或減輕違法行為危害后果等條件，對應(yīng)作出從輕、減輕、從重等裁量調(diào)整，最終確定具體違法行為所適用的處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)。

5 法益價(jià)值應(yīng)用和展望

行政法法益目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)行政法對公共利益、私人利益間沖突的控制、協(xié)調(diào)功能，實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系的秩序化[3]。自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)與行政法律法規(guī)所保護(hù)的法益價(jià)值相向而行，并在維護(hù)法律權(quán)威的前提下，作出于情有理、于法有據(jù)的合理裁量。

當(dāng)前，《規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》在制度層面規(guī)定了“行政處罰的種類和幅度應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度相當(dāng)，與違法行為發(fā)生地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)”的原則，但針對具體違法行為的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)和適用情況卻未深入開展。在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的大背景下，原分散在種植業(yè)、畜牧業(yè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械、漁業(yè)等涉農(nóng)領(lǐng)域的行政執(zhí)法辦案力量被集中起來，法律研究水平和辦案能力也顯著提升，如何運(yùn)用更加專業(yè)的法治思維指導(dǎo)和運(yùn)用法律，從而進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作能力，或許會是未來農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革不斷創(chuàng)新和發(fā)展的新方向。