王涵，涂平

（1.北京科技戰(zhàn)略決策咨詢中心；2.北京科學學研究中心）

體制機制改革是科技創(chuàng)新中心建設的動力源泉?？v觀世界，美國、歐盟、日本等發(fā)達國家和地區(qū)之所以在科技創(chuàng)新領域保持領先地位，歸根結(jié)底就在于形成了一整套高效而充滿活力的科技創(chuàng)新體制機制。“十三五”期間，北京市大力推進科技體制機制改革，圍繞全國科技創(chuàng)新中心建設，加強頂層設計、完善組織架構(gòu)，系統(tǒng)部署、縱深推進，增強了改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，在中關村先行先試、人才體制機制、成果轉(zhuǎn)化、科研項目管理、區(qū)域協(xié)同、促進科技經(jīng)濟相結(jié)合等重要領域和關鍵環(huán)節(jié)，不斷推出重大改革舉措，取得了突破性進展，為全國科技創(chuàng)新中心建設提供了良好的制度保障。

“十四五”時期，面臨百年未有之大變局和新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的重大歷史機遇期，北京作為全國科技創(chuàng)新中心，不但要支撐創(chuàng)新性國家建設目標、順應國家科技創(chuàng)新治理體系改革要求，同時面對區(qū)域創(chuàng)新競合和京津冀協(xié)同發(fā)展需求，正視特大城市治理和非首都功能疏解的現(xiàn)狀，全力加速全國科技創(chuàng)新中心建設，必須要以體制機制改革為動力，最大限度地釋放市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，建立與中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制相適應、符合科技發(fā)展規(guī)律的科技創(chuàng)新治理體系。

與國內(nèi)外新形勢和新要求相比，目前，北京市科技體制機制還存在一些差距和不足，一些重大改革推進步伐不夠快，相關領域改革協(xié)同不足，一些深層次制度障礙還沒有根本破除，導致北京豐富的科技資源優(yōu)勢未轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢。與粵港澳大灣區(qū)和上海相比，中關村先行先試改革試驗田優(yōu)勢不明顯，亟待在重點領域有更大的改革突破力度；“三城一區(qū)”之間統(tǒng)籌機制和政策之間改革有待形成合力，改革協(xié)同性有待提升；鼓勵基礎研究和原始創(chuàng)新的機制有待健全；京津冀協(xié)同創(chuàng)新能力較弱，國際科技開放合作有待進一步提升；服務國家戰(zhàn)略的法規(guī)政策支撐體系有待完善，應對國際競爭和科技安全的能力有待加強。

總的來說，要解決體制機制問題，一是需要從體制上研究解決政府自身的錯位、越位、缺位問題，最大限度釋放市場配置資源的決定性作用，充分激活各類創(chuàng)新主體的創(chuàng)新動力。二是需要針對抑制科技創(chuàng)新和阻斷創(chuàng)新鏈的問題，列出政策突破點、提出改革創(chuàng)新舉措，推進全面創(chuàng)新改革和先行先試改革。三是需要注重法規(guī)政策前瞻性和系統(tǒng)性，使尊重知識、崇尚創(chuàng)新、保護產(chǎn)權(quán)、包容多元成為全社會的共同理念和價值導向。具體建議如下：

一、明確職能定位，全面提升政府宏觀調(diào)控和科學決策能力

未來的政府是有限政府，包括職責有限和資源（權(quán)力）有限，政府要明確職能定位，有所為，更要有所不為。北京作為首都，作為全國科技創(chuàng)新中心，更應該明確政府職能定位，提升科技創(chuàng)新治理能力。

（一）應更多關注創(chuàng)新制度環(huán)境營造

科技創(chuàng)新活動應該更加強調(diào)市場配置資源的決定性作用。政府應該進一步在戰(zhàn)略研究、規(guī)劃制定和政策設計以及提供服務上發(fā)揮核心作用，專注創(chuàng)新壁壘清除、新市場創(chuàng)建和創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境營造，特別是要加強對全國科技創(chuàng)新中心建設的立法保障，加快形成以“北京市科技進步條例”或“北京全國科技創(chuàng)新中心條例”等地方科技基本法為龍頭，以一系列配套法規(guī)政策文件為龍體的“法規(guī)群”和“制度群”。

（二）應持續(xù)加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制建設

雖然政府出臺一系列支持和激勵科技創(chuàng)新的政策，但政策要分工到不同委辦局和單位來組織管理實施。這種情形束縛了科技部門為科技創(chuàng)新工作采取的頂層部署、全局統(tǒng)籌政策組合內(nèi)容的能力?！笆奈濉逼陂g，應進一步從全國科技創(chuàng)新中心發(fā)展一盤棋的角度加強謀劃，提升政策協(xié)調(diào)層級，建立創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)審查機制,關注如何打破部門分割、重復分散的科技資源配置格局，強調(diào)部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強調(diào)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，支持區(qū)縣結(jié)合實際，采取更加有利于科技創(chuàng)新發(fā)展的措施。

（三）應更好地處理中央和地方的關系

加快建設具有全球影響力的全國科技創(chuàng)新中心，是新時代中央賦予北京的重大戰(zhàn)略任務。北京地區(qū)有豐富的人才和科技資源，據(jù)統(tǒng)計，截至2018 年底，在京高等學校92 所，各類科研院所1000多家，在京兩院院士785 人，占全國的1/2 左右；國家重點實驗室、工程技術(shù)研究中心等國家級創(chuàng)新平臺400 余家，均占全國的1/3 左右；86 萬左右的在校大學生以及2.74 萬家國家級高新技術(shù)企業(yè)。北京區(qū)域內(nèi)各類創(chuàng)新主體都應成為全國科技創(chuàng)新中心建設的主力軍，在一定程度上反映國家科技創(chuàng)新能力，代表國家參與國際科技競爭，保障國家科技安全?！笆奈濉逼陂g，在全球競爭格局發(fā)生重大變化的時代背景下，北京的創(chuàng)新體系和服務能力應進一步提升，要發(fā)揮央地科技資源優(yōu)勢，依托國家實驗室、綜合性國家科學中心等重大創(chuàng)新載體和重大科技基礎設施，創(chuàng)新重大創(chuàng)新載體運營機制，服務國家科技戰(zhàn)略力量布局的重大需求，成為新型舉國體制的先行者和改革創(chuàng)新的推動者。

（四）應重視咨詢機構(gòu)、科學共同體等參與決策

隨著政府職能的調(diào)整收縮，政府不是科技創(chuàng)新政策制定過程的唯一主體，政策主體下移明顯。要加強首都新型高端智庫建設，明確把智庫、行業(yè)協(xié)會等社會組織納入決策咨詢體系，給予培育和發(fā)展，為科技創(chuàng)新中心發(fā)展提供決策支撐。發(fā)揮科學共同體學術(shù)規(guī)范和價值引導作用，加大在科研管理、學術(shù)自治、科技獎勵與評價等方面的主導，重建學術(shù)規(guī)范和創(chuàng)新價值觀。強化公民參與科技創(chuàng)新行政決策的制度保障，完善公民參與行政決策的多種渠道。

二、注重“刀刃向內(nèi)”，推進全面創(chuàng)新和先行先試改革

科技體制機制改革不但要與科技創(chuàng)新的整體節(jié)奏相契合，同時要對未來科技發(fā)展所需的制度保障進行預估和超前部署，是整體戰(zhàn)略部署中的“急先鋒”。

（一）“三城一區(qū)”管理體制機制亟待創(chuàng)新

“十四五”期間，要更好發(fā)揮“三城一區(qū)”主平臺支撐引領作用，聚焦“科學”與“城”的功能，創(chuàng)新管理體制機制，根據(jù)中關村科學城、懷柔科學城、未來科學城、北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)功能定位和發(fā)展特點，按照權(quán)責利統(tǒng)一的原則，分區(qū)域、分步驟依法推進審批權(quán)限賦權(quán)和下放。建立與中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)部際協(xié)調(diào)小組聯(lián)動工作機制，協(xié)調(diào)推進全國科技創(chuàng)新中心建設中的戰(zhàn)略規(guī)劃制定、重點任務布局、先行先試改革等跨層級、跨領域重大事項。

（二）推進懷柔綜合性國家科學中心體制機制創(chuàng)新

綜合性國家科學中心是國家科技領域競爭和創(chuàng)新體系建設的基礎平臺。未來五年，應研究建立符合懷柔綜合性國家科學中心發(fā)展的體制機制，以及有利于營商運作的市場化機制，構(gòu)建科學城的法規(guī)政策體系，完成高層次人才引進、培養(yǎng)、服務等方面的政策。推動重大科技基礎設施建設、共享等機制創(chuàng)新。

（三）持續(xù)推進中關村先行先試改革

近幾年，中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)在建設人才特區(qū)、國家科技金融創(chuàng)新中心等支持政策的制度創(chuàng)新優(yōu)勢不顯著，相較于自貿(mào)區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域在力度上已處于劣勢，示范引領和政策吸引作用在日趨減弱?！笆奈濉逼陂g，應充分發(fā)揮中關村新時代深化改革“試驗田”作用，圍繞科研投入、科研管理、績效評價、科技金融、外資注入以及出入境管理、海外人才落戶等方面，先行先試一批創(chuàng)新政策，打造改革先行制度高地。

三、深化自主權(quán)改革，有效激發(fā)科研機構(gòu)創(chuàng)新動力

科研組織作為科技體制的微觀基礎，是科技體制活力根本所在，一直是改革重點。在運行過程中，存在著較為突出的“所有者不到位”“管理者不敢為”的治理結(jié)構(gòu)不健全情況?，F(xiàn)代科研院所制度建設任務依然任重道遠。

（一）完善科研機構(gòu)運行管理機制

科研院所作為事業(yè)單位的一種類型，缺乏獨立法律法規(guī)來予以規(guī)范和促進發(fā)展，不能提供完善的制度供給。“十四五”時期應適時啟動研究科技機構(gòu)立法，科學確定不同類型單位的職能定位和權(quán)利責任邊界，推動科研事業(yè)單位制定實施章程，允許科研機構(gòu)完善內(nèi)部用人制度，自主聘用工作人員、自主設置崗位、自主開展職稱評審。

（二）推動新型研發(fā)機構(gòu)體制機制創(chuàng)新

近年來，科研組織模式創(chuàng)新，特別是新型研發(fā)機構(gòu)的蓬勃發(fā)展對科技組織體制的改革提出了需求。政府應進一步放權(quán)賦權(quán)，支持建設一批世界一流新型研發(fā)機構(gòu)，按照政府引導與市場化運作相結(jié)合的原則，建立“開放競爭、動態(tài)調(diào)整”的管理機制，實施機構(gòu)式資助與財政投入退坡機制，建設運行資金使用實行負面清單管理。賦予其在人員聘用、職稱評審、經(jīng)費使用、運營管理等方面的自主權(quán)，鼓勵新型研發(fā)機構(gòu)與高等學校聯(lián)合培養(yǎng)研究生，允許持有永久居留身份證的外籍人才擔任新型研發(fā)機構(gòu)法定代表人，牽頭承擔政府科研項目等。

（三）建立以增加知識價值為導向的科技成果權(quán)益分配機制

產(chǎn)權(quán)是改革的核心問題，財政資金設立的科研機構(gòu)如何確定職務科技成果的產(chǎn)權(quán)邊界，如何形成確保國家、單位、個人（團隊）三方利益均衡、科學合理的權(quán)屬利益體系，促進科研活動和成果轉(zhuǎn)化的良性循環(huán)發(fā)展，亟待在總結(jié)實踐探索基礎上進一步厘清。“十四五”期間應進一步落實《北京市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》，積極推進職務科技成果權(quán)屬改革，落實和細化科技成果權(quán)屬改革路徑和實施方案。

四、聚焦以人為本，打造世界一流高端人才首選地

在全球化進程中，隨著資本全球流動的加劇、全球分工協(xié)作的細化、國際產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移以及跨國公司的崛起，科技人才環(huán)流與全球共享愈發(fā)明顯。如何吸引、集聚和留住高端人才都是北京亟待解決的問題。

（一）完善高端人才引進和使用機制

目前，世界級科技大師缺乏、頂尖人才不足，原創(chuàng)性基礎前沿領域人才、高端領軍人才、產(chǎn)業(yè)急需緊缺人才、高技能人才等“高精尖”人才仍存在較大缺口，創(chuàng)新人才隊伍結(jié)構(gòu)仍不合理，創(chuàng)新團隊質(zhì)量和水平有待提升。外籍科研人員占比低，開展科研工作、出入境、社會保障體系等方面機制不完善。以中科院為例，2014 年外籍人才占比不足1%。與之相比，馬普學會2017 年員工中有29.8%來自海外，科學家中有52.2%來自于海外。“十四五”時期，應加大吸引高端人才力度，支持高端人才科研自主、經(jīng)費使用自由、離岸創(chuàng)新、柔性流動等，賦予高端人才技術(shù)路線決策權(quán)、項目經(jīng)費調(diào)劑權(quán)和創(chuàng)新團隊組建權(quán)。以大數(shù)據(jù)手段開發(fā)尋訪海外高端人才資源，開通海外引才直通車。鼓勵高校、科研院所、企業(yè)聘用外籍人才擔任重點實驗室、研發(fā)中心、二級學院等機構(gòu)的負責人。

（二）健全創(chuàng)新人才激勵和評價機制

相比而言，外籍高端人才在北京享受的薪酬稅收優(yōu)惠力度遠遠不及珠三角九市，外籍科研人員也不能作為主持人或成果排名第一人申報北京市科學技術(shù)獎等科技獎項。“十四五”期間，要持續(xù)營造創(chuàng)新環(huán)境，完善辦公、居住、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎設施、商業(yè)和文化等配套，加快建設有海外氛圍、多元文化、創(chuàng)新事業(yè)、貼心服務、宜居生活的國際人才社區(qū)。建立高端科技人才年薪制、協(xié)議工資制和技術(shù)入股模式，設立崗位特殊津貼和彈性福利制度，給予個人所得稅優(yōu)惠。改革完善科技獎勵制度，提升評選活動的國際化程度，將對北京市科技創(chuàng)新活動作出貢獻的外籍科技工作者納入授獎范圍，邀請高層次外籍專家參與提名和評審。

五、面向新經(jīng)濟，構(gòu)建全鏈條法規(guī)政策支撐體系

“十四五”期間，全國科技創(chuàng)新中心所需的市場化、專業(yè)化、國際化的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)需加快構(gòu)建，需加快探索適合研發(fā)經(jīng)濟等高附加經(jīng)濟價值業(yè)態(tài)發(fā)展的政策體系。

（一）注重新業(yè)態(tài)的前瞻性立法

當前，改革發(fā)展對立法的要求已經(jīng)不僅僅是總結(jié)以往經(jīng)驗、肯定已有做法，而是需要通過立法做好頂層設計、引領改革進程、推動科技發(fā)展?！笆奈濉睍r期，應進一步加強立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應科技體制改革和新經(jīng)濟社會發(fā)展需要。例如，要支持未來市場的前瞻性立法。新基建大多屬于新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)，需要不同于舊基建的財政、金融、產(chǎn)業(yè)等配套制度支撐。支持和培育應用場景建設也需要在原有政策上有所突破。數(shù)據(jù)經(jīng)濟也亟待開展對數(shù)據(jù)確權(quán)、個人數(shù)據(jù)保護等相關法律法規(guī)的預研。立法先行可以拓展新要素、新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式、新業(yè)態(tài)和新場景應用空間，推動首都經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（二）加強普惠性政策和需求性政策的制定

科技創(chuàng)新的技術(shù)主體是企業(yè)，未來五年應圍繞企業(yè)創(chuàng)新進行普惠性財政政策支持。進一步降低企業(yè)研發(fā)成本，優(yōu)化科技型中小企業(yè)的研發(fā)費用稅前加計扣除政策。調(diào)整優(yōu)化企業(yè)研發(fā)財政補助政策，持續(xù)激勵企業(yè)加大研發(fā)投入。改革科技創(chuàng)新券使用管理，擴大創(chuàng)新券規(guī)模和適用范圍，實現(xiàn)全國使用、北京兌付，重點支持科技型中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者購買創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務。探索建立“同股不同權(quán)”制度，保證科技企業(yè)原始股東以較小的持股比例繼續(xù)對公司享有控制權(quán)。探索政府采購的獎賽機制，讓政府在減少管理成本的前提下，最大限度動員公眾的創(chuàng)新能力來解決戰(zhàn)略性、公益性難題，政府只需為最好的技術(shù)方案買單。

（三）加強對科技創(chuàng)新全鏈條的政策保障

創(chuàng)新政策應是以一個整體的形式運轉(zhuǎn)，覆蓋科技創(chuàng)新活動各個方面、創(chuàng)新價值鏈的各個節(jié)點，支持不同類型和不同階段的創(chuàng)新。“十四五”期間，科技創(chuàng)新政策應進一步加強在整個創(chuàng)新鏈條的政策支撐保障作用。

一是創(chuàng)新基礎研究投入方式，持續(xù)加大投入力度。在新形勢下，科技創(chuàng)新發(fā)展在尖端技術(shù)和前瞻性研究探索中面臨“無人區(qū)”，“十四五”時期需要更加強調(diào)基礎研究、應用基礎研究和原始性創(chuàng)新，優(yōu)化全社會支持基礎研究的環(huán)境。北京市可先行探索中央和地方共同出資、共同組織開展重大基礎研究任務的新機制，發(fā)揮自然科學基金和科技創(chuàng)新基金支持引導作用，加大基礎研究支持力度。實施“匯聚科學研究”模式，支持跨學科研究，構(gòu)建大協(xié)作的科研模式。引導企業(yè)加大對基礎研究的支持，在法律法規(guī)方面予以明確，在政策層面積極引導，推動應用基礎研究向經(jīng)濟發(fā)展需求延伸。

二是關注顛覆性技術(shù)突破，系統(tǒng)設計與前瞻布局并重。顛覆性技術(shù)創(chuàng)新具有高風險、高回報特點，一旦取得成功，就能促成“技術(shù)突襲”，改變“游戲規(guī)則”，為實現(xiàn)“彎道超車”帶來機遇，對經(jīng)濟社會和國家安全產(chǎn)生重大變革，因而備受各國和產(chǎn)業(yè)界高度關注。創(chuàng)新政策要允許“破壞式創(chuàng)新”的產(chǎn)生，尤其是在新領域的創(chuàng)新?！笆奈濉睍r期，要兼顧傳統(tǒng)優(yōu)勢企業(yè)、特定行業(yè)與新興企業(yè)的并重發(fā)展，通過政策引導與支持，讓新興行業(yè)通過顛覆式創(chuàng)新獲取市場份額，不斷創(chuàng)新并提高生產(chǎn)力。借鑒國外好的做法，研究針對顛覆性創(chuàng)新的支持政策。例如，法國于2018 年1 月設立了創(chuàng)新與工業(yè)基金專門支持顛覆性創(chuàng)新。2019 年1 月，法國國家投資銀行與法國國家科研署簽署戰(zhàn)略合作伙伴協(xié)議，實施“深科技計劃（Plan Deeptech）”，協(xié)同推進對顛覆性創(chuàng)新項目的支持，推進深科技初創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)建與發(fā)展。

三是聚焦高精尖產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)未來北京產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，系統(tǒng)設計政策框架體系，逐步建立與新業(yè)態(tài)發(fā)展相適應的監(jiān)管方式。持續(xù)完善適合北京十大高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系。對新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式要采用審慎包容態(tài)度，創(chuàng)新新技術(shù)新產(chǎn)品新產(chǎn)業(yè)準入制度，通過新業(yè)態(tài)試點示范，建立適應數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的治理體系。