漢 笑

（中共山東省委黨校（山東行政學(xué)院），山東 濟南 250014）

改革開放以來，中國的經(jīng)濟改革重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，城市改革取得了巨大成功，經(jīng)濟總量迅速增加，中央財政能力也隨之提高，為解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題、建立新型工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。自1978年開始，我國政府圍繞“三農(nóng)”問題，以財政支農(nóng)政策為主要手段，確保資源有保障、可持續(xù)地流向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村地區(qū)，進而實施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的發(fā)展戰(zhàn)略，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，增加農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)要素數(shù)量和持續(xù)發(fā)展的可能性，提高農(nóng)村地區(qū)的社會發(fā)展水平。這不僅體現(xiàn)了國家全面建成小康社會的決心，更深刻體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。

財政支農(nóng)政策是支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村富裕、農(nóng)民增收的一系列財政政策的總稱，是政府提高資源配置效率和促進社會公平的工具。財政支農(nóng)政策自實施以來，在推動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方面成效顯著，農(nóng)民人均可支配收入由1978年的134元增加至2018年的14617元，財政支農(nóng)資金對農(nóng)民人均純收入的貢獻率達91.8%；農(nóng)業(yè)增加值由1978年的1458.8億元增加至2018年的64734億元①參見國家統(tǒng)計局：《關(guān)于一九七八年國民經(jīng)濟計劃執(zhí)行結(jié)果的公報》《2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。；農(nóng)村地區(qū)道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障等基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)方面不斷改善。截至2016年末，全國99.3%的村通公路，99.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，96.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有幼兒園、托兒所，98.0%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有小學(xué)，96.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有圖書館、文化站，99.7%的村通電，91.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中或部分集中供水，99.5%的農(nóng)戶擁有自己的住房②參見國家統(tǒng)計局：《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報（第一號）》。。在改革開放40多年大背景下，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進程中，梳理我國財政支農(nóng)政策的演進歷程，總結(jié)相關(guān)的經(jīng)驗啟示，有助于農(nóng)民持續(xù)增收和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，緩解不平衡不充分的發(fā)展現(xiàn)象，促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

一、財政支農(nóng)政策演進的四個階段

以1978年中國共產(chǎn)黨召開第十一屆三中全會為標(biāo)志，中國經(jīng)濟改革已經(jīng)走過了41年；以小崗村包干到戶為標(biāo)志，中國農(nóng)村的改革也歷時41年。中國的改革從農(nóng)村逐漸拉開序幕，財政支農(nóng)政策也相應(yīng)地進入了重要的轉(zhuǎn)折時期?！稗r(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題一直是全黨工作的重中之重。改革開放以來，我國政府為促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展，出臺一系列財政支農(nóng)政策，具體可分為以下四個階段：

（一）1979年至1993年：改革開放初期的財政支農(nóng)政策

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家逐步加大對“三農(nóng)”的扶持力度。財政支農(nóng)政策是“三農(nóng)”發(fā)展的重要財力保障，為促進工農(nóng)業(yè)及城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，國家主要采取了以下措施：

首先是提高農(nóng)產(chǎn)品購買價格，開放農(nóng)產(chǎn)品市場。為提高農(nóng)民收入、緩解工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格與價值背離現(xiàn)象，黨的十一屆四中全會明確要求：從1979年夏糧上市起，糧食統(tǒng)購價格將上漲20%，超購部分在這個基礎(chǔ)上再加價50%，逐步提高棉花、油、蔬菜、水果、肉類和糖等農(nóng)產(chǎn)品的收購價格，同時保持糧食銷價一律不動，其他農(nóng)產(chǎn)品銷價基本保持穩(wěn)定，對某些必須提價的商品，給予消費者以適當(dāng)補貼①參見1978年十一屆三中全會審議的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》。。這一措施使工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”現(xiàn)象得到初步緩解，極大地調(diào)動了農(nóng)民的勞動熱情，農(nóng)業(yè)在開放市場政策的激勵下迅速發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，黨中央、國務(wù)院也積極采取各種措施，逐步改革糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品流通體制，開放農(nóng)村商品市場，促進農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展。為了進一步增加農(nóng)民收入，黨中央于1982年第一次正式取消了包產(chǎn)到戶的禁區(qū)，且宣布長期不變。同時提出疏通流通領(lǐng)域，把統(tǒng)購統(tǒng)銷納入改革的議程，有步驟地進行價格體系的改革②參見中共中央1982年1月1日批轉(zhuǎn)的《全國農(nóng)村工作會議紀要》。。1985年，實行30年的農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度被取消。中央一號文件明確提出，“從今年起，除個別品種外，國家不再向農(nóng)民下達農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購任務(wù)，按照不同情況，分別實行合同定購和市場收購”③參見中共中央1985年1月1日頒發(fā)的《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》。。據(jù)統(tǒng)計，1993年與1978年相比，農(nóng)產(chǎn)品收購價格總指數(shù)上升了214.7%，年遞增幅度為8.19%，農(nóng)產(chǎn)品收購與銷售的價格差由國家財政承擔(dān)。

其次是引導(dǎo)各級政府和金融部門加大對農(nóng)投入。實行財政包干體制以來，國家財政持續(xù)吃緊，地方政府的工作重心主要集中于城市和國企改革上，財政支農(nóng)資金出現(xiàn)下滑趨勢。政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入下降導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)田水利設(shè)施老化退化、資源浪費、土壤侵蝕和生態(tài)環(huán)境惡化等問題。為增加對農(nóng)投資，國家積極調(diào)整對農(nóng)財政政策，引導(dǎo)多方加大對農(nóng)投入。一方面開辟新的資金渠道。1987年起開征耕地占用稅，限制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，建立發(fā)展農(nóng)業(yè)專項資金，開展對農(nóng)業(yè)的綜合開發(fā)。1988年至1993年間，新增和改善灌溉面積累計達12667萬畝，新增主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力398.3億公斤，新增其他農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量24.4億公斤④參見國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室：《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)統(tǒng)計數(shù)據(jù)（1988～2007）》。。另一方面調(diào)整對農(nóng)金融政策。黨的十一屆四中全會通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》指出，有必要調(diào)整原有的農(nóng)村金融政策，為農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展提供更多便利。自1979年以來，國家加快了農(nóng)村信用社的發(fā)展，恢復(fù)設(shè)立中國農(nóng)業(yè)銀行，全面加強了農(nóng)村金融工作，根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展情況調(diào)整對農(nóng)金融支持力度。截至1988年末，全國超過80%以上的縣市都設(shè)立了農(nóng)信社的網(wǎng)點，對促進農(nóng)村地區(qū)商品經(jīng)濟的發(fā)展起到了推動作用，但金融的資源導(dǎo)向作用和促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用并未完全發(fā)揮。

（二）1994年至2002年：財政支農(nóng)政策積極變化階段

1994年起，國家開始實行分稅制改革，財政體制日趨規(guī)范，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值和中央財政收入占總財政收入的比例均逐漸提高，促進財政支農(nóng)政策積極變化。在這一階段，財政支農(nóng)資金迅速增加，1978年財政支農(nóng)資金合計達150.7億，1994年為533億，1998年破千億大關(guān)，到2002年已增至1580.8億⑤參見農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《新中國農(nóng)業(yè)60年統(tǒng)計資料》。。

這一階段，國家通過發(fā)行專項建設(shè)國債等多種渠道擴大對農(nóng)投入。20世紀80年代中后期，國家對農(nóng)業(yè)的財政支持政策進一步加強，農(nóng)業(yè)金融支持規(guī)模繼續(xù)擴大。1998年，為應(yīng)對亞洲金融危機，我國實行積極的財政政策，發(fā)行專項建設(shè)國債，支持重點農(nóng)田水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，隨著改革開放以來經(jīng)濟全球化的加快，中國的對外交往也在擴大，為引進外資奠定了良好的基礎(chǔ)。1980年5月15日，中國恢復(fù)了在世界銀行的合法席位，中國在國際開發(fā)協(xié)會和國際金融公司的席位也得到了恢復(fù)，利用外資的渠道也在不斷擴大，同時也引入世界銀行報賬制等科學(xué)管理辦法。隨著中國金融業(yè)的不斷發(fā)展和國家對農(nóng)業(yè)投資的高度重視，農(nóng)業(yè)信貸資金規(guī)模逐年增加，經(jīng)濟的發(fā)展也帶動了農(nóng)村信貸政策的不斷完善。

對農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資在這一階段顯著增加。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《新中國農(nóng)業(yè)60年統(tǒng)計資料》顯示：1994年，財政支農(nóng)支出占國家財政支出比重為9.2%。由于20世紀整個80年代農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占全國基建投資比重下降，1994年起政府開始加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。1998年國家發(fā)行特別建設(shè)國債，投資重要水利工程設(shè)施等項目。中央財政投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金3500多億元。1978年支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門的支出為77億元，1994年增至399.7億元，2002年達到1102.7億元，增長幅度明顯。農(nóng)村用電量消耗1479.3億千瓦時，農(nóng)田水利有效灌溉面積48759.1千公頃，農(nóng)用機械總動力33802.5萬千瓦，分別是1978年的5.82倍、1.08倍、2.88倍①參見農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《新中國農(nóng)業(yè)60年統(tǒng)計資料》。。

為進一步減輕農(nóng)民負擔(dān)，國家積極開展農(nóng)業(yè)稅費改革試點工作。上世紀90年代，我國社會主義市場經(jīng)濟正處于起步階段，政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展，干部政績也以GDP為重要考核標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民的繳稅負擔(dān)沉重，不僅需繳納農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等多種稅費，還需繳納村級三項提留和五項鄉(xiāng)統(tǒng)籌費用以及各類攤派費用。在稅費改革前期，全國農(nóng)民直接承擔(dān)的稅費負擔(dān)總額約為1200億到1500億，其中農(nóng)業(yè)稅收約400億，其余則為各類收費。因此在增加對農(nóng)投入的同時，為進一步減輕農(nóng)民稅費負擔(dān)，中央政府積極貫徹“多予、少取”的指導(dǎo)思想，通過轉(zhuǎn)移支付支持試點省份進行稅費改革。安徽率先開展對農(nóng)稅費改革試點工作，逐步取消“三提五統(tǒng)”等費用并創(chuàng)新建立新的農(nóng)業(yè)稅體制，相關(guān)經(jīng)驗進而于2003年在全國推廣。

（三）2003年至2012年：財政支農(nóng)政策范圍擴大階段

這一階段，農(nóng)產(chǎn)品的價格決定權(quán)逐步轉(zhuǎn)交給市場。在“看不見的手”的調(diào)解下，我國農(nóng)業(yè)整體水平有了很大的提升。但是由于農(nóng)業(yè)本身的脆弱性及工業(yè)的迅速發(fā)展對農(nóng)村用地、資源等方面的擠占，城鄉(xiāng)差距仍在擴大，農(nóng)村居民生活水平不容樂觀。為促進區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展，黨中央在十六屆四中全會上提出了“兩個趨向”主要論斷，即在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，為工業(yè)提供積累帶有普遍性的趨向；在工業(yè)化達到相當(dāng)程度，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村也帶有普遍性的趨向。農(nóng)業(yè)支持工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時代已經(jīng)過去，到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方略，將“三農(nóng)”問題作為全黨工作的工作重心。

為增加農(nóng)民總收入，我國在本世紀初開始實行農(nóng)業(yè)稅費改革，逐步取消和減輕各級農(nóng)業(yè)稅，并給予多項補貼。從2006年起，正式全面取消農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了延續(xù)2600多年的農(nóng)民繳納“皇糧國稅”的歷史，每年為農(nóng)民減輕負擔(dān)1300多億元；2009年開始，逐步取消了主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險基金的地方配套，每年為主產(chǎn)區(qū)減輕負擔(dān)近300億元②參見農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《新中國成立70年來我國糧食生產(chǎn)情況》。。2009年以后，各項補貼持續(xù)加大，農(nóng)民在耕種土地時不僅不需要交稅，每畝土地還可獲得七十多元的政府補貼。為提高農(nóng)業(yè)的科技普及率，黨中央于2004年逐步提高對種子和農(nóng)業(yè)機械的補貼，隔年又針對化肥進行全面補貼。并于2004年以來，全面放開糧食購銷市場，先后出臺最低收購價、臨時收儲、目標(biāo)價格等收購政策，探索“市場化收購”加“補貼”的新機制，更好地發(fā)揮市場作用。

財政支農(nóng)支出在這一階段更注重農(nóng)村地區(qū)的長效發(fā)展，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和改善民生的投入。財政支出重心由過去的單純對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行補貼向加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生等方面轉(zhuǎn)移，為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供先決條件。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，2006年用于農(nóng)村基本建設(shè)支出金額為504.3億元；2008年起突出加強農(nóng)村地區(qū)以農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，2008年底農(nóng)田水利（有效灌溉面積）達58471.7千公頃，鄉(xiāng)村辦水電站達44433個①參見農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《新中國農(nóng)業(yè)60年統(tǒng)計資料》。；2011年將水利建設(shè)提高到戰(zhàn)略位置，提出到2020年基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系。在改善民生方面，2007年起全國農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費，有條件的地方可擴大免、補實施范圍；2009年起開啟新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點；2010年從農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育文化事業(yè)、社會保障、農(nóng)村水電路氣房建設(shè)、扶貧開發(fā)等方面全面發(fā)力，力求全面提高農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展水平，扎實推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

（四）2012年至今：新時代下的財政支農(nóng)政策

2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，中國特色社會主義進入了新時代。以改革開放為起點，中國人民踏上富起來的小康之路；以十八大為標(biāo)志，中華民族邁進強起來的新時代。新時代財政支農(nóng)政策堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展理念，在公共財政投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排，補齊農(nóng)村發(fā)展短板。

為補齊發(fā)展短板，國家實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。精準(zhǔn)扶貧作為新時代扶貧開發(fā)工作中的精髓，充分體現(xiàn)了黨中央決勝全面建成小康社會進程中“一個也不能落下”的決心與初心。2013年11月，習(xí)近平總書記首次提出精準(zhǔn)扶貧重要思想。相對于大水漫灌式的低效率粗放扶貧模式，精準(zhǔn)扶貧更具針對性和效率。中央財政從建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提高公共服務(wù)水平出發(fā)，從產(chǎn)業(yè)支撐、科技創(chuàng)新多角度入手，繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，積極開發(fā)扶貧資金新渠道，給予用于易地扶貧搬遷的長期貸款90%的貸款貼息，并根據(jù)《財政專項扶貧資金管理辦法》嚴格管理扶貧資金②參見由中共中央、國務(wù)院于2015年11月29日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》。。精準(zhǔn)扶貧工作取得顯著成效，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)③中國目前貧困線以2011年2300元不變價為基準(zhǔn)，2018年貧困標(biāo)準(zhǔn)為年人均純收入低于3535元。，2012年至2018年，全國農(nóng)村貧困人口由9899萬減少至1600萬，年均脫貧人數(shù)1393萬，貧困發(fā)生率也由10.2%下降至1.7%④參見國家統(tǒng)計局：《2018年全國農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查報告》。。

習(xí)近平總書記在十九大報告首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，標(biāo)志著我國財政支農(nóng)政策又邁上了一個新的臺階?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》提出繼續(xù)堅持財政優(yōu)先保障，確保財政投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。全面擴大財政支農(nóng)范圍，對農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)、農(nóng)村人居環(huán)境、基本公共服務(wù)等重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)加大支持。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2018年中央財政對農(nóng)林水支出20786億元，同比增長9.9%，全面加強財政金融共同發(fā)力，完善對農(nóng)金融、保險支持力度。2019年將農(nóng)村地區(qū)的人才建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)作為財政支農(nóng)的重點。在財政部2019年發(fā)布的強農(nóng)惠農(nóng)政策中，共涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與流通、農(nóng)業(yè)資源保護作用、農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技人才支撐、農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、鄉(xiāng)村建設(shè)六個方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村成為財政優(yōu)先保障領(lǐng)域。財政支農(nóng)進入新時代，全面促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

二、中國財政支農(nóng)政策演進的啟示

（一）解決“三農(nóng)”問題需財政支持

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有天然的不穩(wěn)定性。首先從生產(chǎn)角度看，農(nóng)產(chǎn)品的供給較大程度上受自然環(huán)境影響。其次從市場角度看，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)周期較長，不能及時地根據(jù)市場需求調(diào)整供給和生產(chǎn)規(guī)模，且農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性較小，豐收時很容易出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”的現(xiàn)象，農(nóng)產(chǎn)品價格和產(chǎn)量的變動呈現(xiàn)出發(fā)散的蛛網(wǎng)模型，離均衡點越來越遠。再次中國相對于美國等農(nóng)業(yè)發(fā)達的國家，受基礎(chǔ)設(shè)施不完善、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小、單位產(chǎn)出低、科技應(yīng)用率低等因素限制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更具有不穩(wěn)定性，因此財政必須對農(nóng)業(yè)提供必要支持。最后，財政支農(nóng)是保證“飯碗牢牢端在自己手里”的重要保障，農(nóng)產(chǎn)品供給尤其是糧食供給至關(guān)重要。我國用不到全球10%的耕地養(yǎng)活世界20%的人口，打破糧食供給的緊平衡狀態(tài)需發(fā)揮財政“看得見的手”的力量，保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有公共物品屬性。與私人物品不同，道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共物品，具有非競爭性和非排他性的特點。基礎(chǔ)設(shè)施若由私人提供，生產(chǎn)者將很難通過市場來獲得收益，使得私人收益小于社會收益、私人成本大于社會成本，因此理性的生產(chǎn)者不會選擇提供公共物品。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須由政府主導(dǎo)，利用財政資金來完善，以提高農(nóng)村地區(qū)的生活水平。

財政支農(nóng)對農(nóng)民增收有積極意義。財政減免稅收及各項費用等措施直接減輕了農(nóng)民負擔(dān)，財政支農(nóng)支出則直接或間接地增加農(nóng)民收入?；?978年至2012年的財政支農(nóng)支出和農(nóng)民人均純收入的數(shù)據(jù)測算，財政支農(nóng)支出對農(nóng)民人均純收入的貢獻率為77.48%。在各項財政支農(nóng)支出中，四項補貼轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入，對農(nóng)民增收起直接作用；支援農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的固定投資對農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動增收起間接作用；農(nóng)村社會事業(yè)方面的支出對農(nóng)民持續(xù)增收的作用需在較長周期內(nèi)發(fā)揮，如教育支出作為人力資本投資，有助于減少摩擦性失業(yè)和結(jié)構(gòu)性失業(yè)、增加農(nóng)民收入，但是教育轉(zhuǎn)化為農(nóng)民自身的能力還需一段時間。

（二）我國財政支農(nóng)政策的變遷體現(xiàn)了國家經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征

在第一個“多取、少予”的階段中，國家從調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的角度入手，開始逐步提高農(nóng)產(chǎn)品價格、放開農(nóng)產(chǎn)品市場，緩解了長期以來工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”現(xiàn)象。雖然在全國范圍內(nèi)增加了農(nóng)信社等農(nóng)村金融機構(gòu)，但因當(dāng)時人們金融觀念的落后，農(nóng)信社基本成為農(nóng)民存取款的地方，這在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)金融資本的流出。在第二個“多予、少取”的階段中，財政支農(nóng)政策積極擴大，在保留原有財政支持的條件下從農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上入手，并通過發(fā)行國債和國際貸款，多渠道地從金融方面給予支持，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展條件，提高農(nóng)村地區(qū)的生活水平。在第三個“多予、少取、放活”的階段中，隨著農(nóng)業(yè)稅免征以及各項補貼的不斷完善，國家開始重視對農(nóng)村地區(qū)的文化建設(shè)，從提高人民思想認知的角度出發(fā)，大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)。在第四個“只予、不取、放活”的階段中，財政支農(nóng)政策全面進入新時代，財政支農(nóng)從經(jīng)濟、文化、生態(tài)等角度全面發(fā)力。黨中央對農(nóng)村地區(qū)工作部署不斷完善，確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。從國家歷年財政支農(nóng)政策的變遷中我們可以看出，國家財政對農(nóng)村地區(qū)支持的力度和廣度在不斷加強，從流通領(lǐng)域的財政補貼到對農(nóng)直接補貼，從收稅到減稅再到免稅，從財政直接投資到財政主導(dǎo)增加社會資本，從單純的給予資金補貼到各類調(diào)動農(nóng)村生產(chǎn)積極性政策的實行，支農(nóng)方式的變化體現(xiàn)了我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征，即隨著國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，財政支農(nóng)的方式也在不斷升級、范圍也在不斷擴大。

（三）未來財政支農(nóng)資金應(yīng)更多的發(fā)揮對資本等各類生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動的導(dǎo)向作用

中國財政支農(nóng)政策體系的演變反映了工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，從農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育、城市對農(nóng)村的支持。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，財政資金應(yīng)發(fā)揮其最大的效用，即財政支農(nóng)資金應(yīng)更多的起到對資本等生產(chǎn)要素向農(nóng)村地區(qū)流動的導(dǎo)向作用。首先，在地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過程中，必然將增加大型農(nóng)業(yè)器械的使用率，財政應(yīng)加大對農(nóng)用機械相關(guān)產(chǎn)業(yè)的補貼程度。其次，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，而人才是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，可利用財政資金聘請農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)人才來引導(dǎo)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村的全面現(xiàn)代化；最后，2013年施行的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，中央及縣級以上的地方財政每年對農(nóng)投入應(yīng)高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度。我國財政支農(nóng)的資金總量雖不斷增加，但仍難以滿足農(nóng)村發(fā)展需要。因此可通過減免部分農(nóng)用貸款的利息或減少向農(nóng)村地區(qū)提供借貸的銀行或金融保險機構(gòu)的稅收等，逐步引導(dǎo)私人資本向農(nóng)村過渡，完善農(nóng)村地區(qū)的金融體系，改變單純政府直接投資的局面，發(fā)揮私人資本在農(nóng)業(yè)中的主動性。