□ 姚邁新

在中國(guó)，基層治理一般指的是對(duì)基層社區(qū)（指城市街道社區(qū)和農(nóng)村鎮(zhèn)村社區(qū)）的管理與服務(wù)。從根本上來(lái)說(shuō)，所謂基層治理，“乃是一個(gè)政治框架或政治結(jié)構(gòu)之中最基層的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程”，最終要表現(xiàn)為國(guó)家治理方針、政策在基層執(zhí)行與落實(shí)的過(guò)程，目的是通過(guò)基層權(quán)力（正式權(quán)力和非正式權(quán)力）的運(yùn)作，為基層社區(qū)提供穩(wěn)定充足的公共物品與公共服務(wù)，使其維持良好的社會(huì)秩序，為社區(qū)公眾營(yíng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的新時(shí)期以來(lái)，中國(guó)基層治理在取得顯著成就的同時(shí)，也面臨著不少新挑戰(zhàn)與問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始了新一輪基層治理探索創(chuàng)新，基層治理進(jìn)入快速發(fā)展的軌道，但人民群眾對(duì)美好生活的向往，不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化發(fā)展的需要，以及對(duì)基層社會(huì)公共服務(wù)的需要不斷增長(zhǎng)。與此同時(shí)，基層社會(huì)矛盾問(wèn)題也日漸復(fù)雜化、多樣化，包括交通擁堵、資源枯竭、老齡化嚴(yán)重、留守兒童數(shù)量龐大、環(huán)境污染等問(wèn)題層出不窮，而群體性沖突、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)糾紛、涉外糾紛等新型矛盾糾紛也頻頻出現(xiàn)，基層治理態(tài)勢(shì)日趨嚴(yán)峻。本文將從理論層面研究我國(guó)基層治理法治化的邏輯與路徑，并結(jié)合廣州基層治理的實(shí)踐，分析其中存在的深層次問(wèn)題，進(jìn)而提出提升廣州基層治理法治化水平的舉措。

一、轉(zhuǎn)型期基層治理的法治邏輯與路徑解析

在當(dāng)今中國(guó)，夯實(shí)黨和政府執(zhí)政基礎(chǔ)的關(guān)鍵在基層社會(huì)，把基層治理作為改革探索的重要路徑，用“摸著石頭過(guò)河”的探索精神，研究總結(jié)基層治理的內(nèi)在邏輯與路徑，為中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，有利于適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)的變革和發(fā)展，規(guī)范治理行為與實(shí)踐，“做活存量，做多增量”，從而追趕發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)治理現(xiàn)代化步伐，為實(shí)現(xiàn)黨的十九大報(bào)告所提出的“決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利”目標(biāo)筑牢根基。

（一）基層治理的法治邏輯

從黨的十一屆三中全會(huì)確立的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”十六字方針到黨的十九大報(bào)告中提出的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”依法治國(guó)方針，中國(guó)的法治進(jìn)程提速并不斷深化。在這一過(guò)程中，法治在中國(guó)基層治理中的作用得到了彰顯，法治邏輯成為基層治理實(shí)踐的重要遵循。所謂法治邏輯，就是指基層政府在管理地方事務(wù)，包括地方經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)等工作的時(shí)候，始終將法治和法治思維融入到基層治理的一言一行、一舉一動(dòng)之中。為了保證基層治理的法治邏輯落到實(shí)處，各地紛紛采取了一系列措施，包括提高法治建設(shè)在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核中的比重；將運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力和水平作為各級(jí)干部選拔任用的重要標(biāo)準(zhǔn)等等。當(dāng)前，伴隨依法治國(guó)方略的提出，各級(jí)地方黨委和政府越來(lái)越多地強(qiáng)化法律和法制規(guī)則在官方話語(yǔ)、行動(dòng)體系中的重要作用，法治邏輯開(kāi)始逐步成為基層治理的重要邏輯，一定程度上削弱了依靠“紅頭文件”為基層政府取得治理“合法性”的做法，也改變了以往法治缺位的現(xiàn)象。

研究當(dāng)前中國(guó)基層治理問(wèn)題，離不開(kāi)對(duì)其內(nèi)在邏輯的分析與推演。在強(qiáng)調(diào)法治邏輯是新時(shí)期中國(guó)基層治理的最重要遵循的同時(shí)，不可忽視一個(gè)“實(shí)然”現(xiàn)象，即在基層治理的實(shí)踐中，不少地方政府還在遵照“經(jīng)濟(jì)邏輯”和“政治邏輯”開(kāi)展工作。

一方面，基于經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于地方政府“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，在部分學(xué)者的視野中，經(jīng)濟(jì)邏輯是基層地方政府治理行動(dòng)的主要邏輯，“基層政府公司化”生動(dòng)形象地概括了一些基層政府以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為最高動(dòng)力的事實(shí)。在中國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放的歷史時(shí)期以后，全黨的中心工作被定位為經(jīng)濟(jì)建設(shè)，地方政府官員往往孜孜以求的目標(biāo)便是：發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)GDP 和財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，獲得突出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績(jī)，間接贏得升遷提拔的“政治資本”。在經(jīng)濟(jì)邏輯的指引下，地方政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，盡最大可能追求地方經(jīng)濟(jì)效益最大化。這在一定程度上淡化了法治、社會(huì)公正、民生等事項(xiàng)在基層治理中的功用，導(dǎo)致社會(huì)建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

另一方面，在中國(guó)基層治理實(shí)踐中，面臨“創(chuàng)城、創(chuàng)衛(wèi)、治污、治霾……”等各項(xiàng)工作任務(wù)時(shí)，通常采取整合式治理方式，主要表現(xiàn)在：在非常短的時(shí)間內(nèi)，打破條條塊塊的分割，調(diào)動(dòng)各方力量，借助輿論宣傳形成基層治理壓倒性態(tài)勢(shì)，針對(duì)工作任務(wù)進(jìn)行集中治理。從效果來(lái)看，往往能以雷厲風(fēng)行之勢(shì)，取得立竿見(jiàn)影之效，在基層治理中發(fā)揮一定的作用。由于這種治理方式“療效顯著”，一些基層政府習(xí)慣于通過(guò)發(fā)放“紅頭文件”的方式，來(lái)替代法制與規(guī)則的治理，但不可忽視的是，短期的基層治理效果往往伴隨著長(zhǎng)期的隱憂，基層治理的根本性、癥結(jié)性問(wèn)題并沒(méi)有得到真正的解決。

綜上，在基層治理的邏輯遵循方面，筆者主張法治邏輯高于政治邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯，雖然一段時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)邏輯仍然處在壓倒法治邏輯的“上風(fēng)”，但基于依法治國(guó)，以及與國(guó)際接軌等因素的考慮，基層治理中經(jīng)濟(jì)邏輯的沖動(dòng)終將得到有效遏制，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展首先是在法治層面上進(jìn)行的，否則必然導(dǎo)致市場(chǎng)失靈和法制失效。而政治邏輯的推行也離不開(kāi)法治邏輯的支撐，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是要善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，二是黨要依據(jù)憲法法律治國(guó)理政?？梢灶A(yù)期并作出基本判斷的是，未來(lái)基層治理最理想的狀態(tài)是：法治邏輯是基層治理的基本框架，經(jīng)濟(jì)邏輯和政治邏輯都必須受到約束與監(jiān)督，在這一基本框架內(nèi)發(fā)揮作用。

（二）基層治理的法治路徑

當(dāng)我們觀察當(dāng)前中國(guó)基層治理的基本路徑時(shí)，如果不局限于黨和政府治理的基本框架，分析的視野將大大擴(kuò)張，實(shí)際上，行政能力和公眾參與程度、法治化程度是影響中國(guó)基層治理水平的關(guān)鍵因素。

第一，依靠行政能力來(lái)治理基層社會(huì)，意味著在基層強(qiáng)化以行政機(jī)構(gòu)為主體的治理結(jié)構(gòu)。福山曾經(jīng)指出，為了提升國(guó)家治理能力，可以在制度供給端設(shè)計(jì)一些能夠提高國(guó)家治理能力和。擴(kuò)大執(zhí)法范圍的制度，例如，對(duì)政治制度加以改進(jìn)和完善，重新設(shè)計(jì)公共部門(mén)的組織和管理模式等等。當(dāng)前，中國(guó)基層治理工作主要還是依靠行政力量來(lái)推動(dòng)，在當(dāng)前受西方治理理論和實(shí)踐影響的情況下，發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)力量和政府部門(mén)等的協(xié)同治理，也必須依賴(lài)政府的指引和整合，政府行政職能無(wú)限化成為中國(guó)基層治理的突出特征。因此帶來(lái)的直接結(jié)果是，每當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)矛盾和糾紛，基層民眾就會(huì)循著“有問(wèn)題找政府”的思維模式，向政府部門(mén)尋求解決方案，給政府公權(quán)力部門(mén)帶來(lái)許多難解的治理問(wèn)題，也導(dǎo)致基層治理陷入諸如“共謀”、“目標(biāo)替代”和“選擇性執(zhí)行”等困境之中。

第二，以公眾參與來(lái)彌補(bǔ)公權(quán)力部門(mén)行政能力的不足，成為當(dāng)前基層治理的一種新動(dòng)向。著名學(xué)者托克維爾和福山的研究不約而同地指向一個(gè)核心觀點(diǎn)：樂(lè)于結(jié)社的地區(qū)更容易為社會(huì)帶來(lái)繁榮與強(qiáng)盛?！敖Y(jié)社”即為公眾參與的一種常見(jiàn)形式，公眾參與基層治理，即政府將原先公民讓渡的部分治理權(quán)利，交還給基層群眾，為公眾參與提供渠道和途徑，讓他們參與到基層治理的各項(xiàng)事務(wù)中來(lái)，尤其是參與到政策的制定中來(lái)。借助公眾參與這種方式，一方面可以提高決策和治理的效果，另一方面能夠幫助基層群眾學(xué)習(xí)“政治生活的技巧”，成長(zhǎng)為合格的公民。當(dāng)下的中國(guó)社會(huì)，正日益強(qiáng)調(diào)公眾參與、社會(huì)組織在基層治理中的積極作用，但倡導(dǎo)社會(huì)參與的基層治理同樣也面臨著諸多難題，包括：不同利益群體之間的博弈與對(duì)抗，社會(huì)參與治理的途徑多樣化程度不足，“維穩(wěn)”與“維權(quán)”兩個(gè)治理目標(biāo)之間發(fā)生沖突等。

第三，在基層治理實(shí)踐中引入法治的力量，對(duì)行政能力和公眾參與治理模式是一個(gè)有效的補(bǔ)充。法治的作用體現(xiàn)在，使基層社會(huì)諸多事項(xiàng)可以借由法律來(lái)進(jìn)行調(diào)控，使許多矛盾和糾紛的化解能夠步入制度化、法治化的軌道，從而克服行政組織間的結(jié)構(gòu)性難題，為公眾參與開(kāi)辟正式的渠道和空間。黨的十八屆四中全會(huì)提出要“推進(jìn)基層治理法治化”，意味著法治的力量對(duì)于維護(hù)基層社會(huì)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，對(duì)于建設(shè)活力與秩序兼具的基層社會(huì)具有十分重大的意義。

在基層治理的路徑選擇方面，筆者認(rèn)為，行政能力、公眾參與和法治三者不可或缺，但在基層治理的實(shí)踐中，法治從某種意義而言能夠賦予行政能力、公眾參與更多的“能量”，沒(méi)有基本的法治環(huán)境，行政治理與公眾參與的績(jī)效都會(huì)大打折扣，法治的作用是無(wú)可替代的：一是提供完善的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和穩(wěn)定的政策環(huán)境；二是為社會(huì)矛盾的化解提供制度性的平臺(tái)和通道；三是抑制基層政府的“選擇性執(zhí)法行為”；四是使公共資源和公共利益的保護(hù)有法可依；五是促使基層群眾“依規(guī)參政”。

（三）發(fā)揮法治在基層治理中的主導(dǎo)作用

當(dāng)前，在全面依法治國(guó)的時(shí)代背景下，突破基層治理中法治化實(shí)踐面臨的“困境”，進(jìn)而突出基層治理中法治要素的作用，顯得尤為重要。發(fā)揮法治在基層治理中的主導(dǎo)作用，從根本上說(shuō)就是運(yùn)用法治實(shí)踐與法治思維為社會(huì)的和諧穩(wěn)定保駕護(hù)航。和諧社會(huì)的最終落腳點(diǎn)是基層，必須把依法治國(guó)的各項(xiàng)要求落實(shí)到基層各類(lèi)組織和個(gè)體。用法治思維和法治方式深化基層改革、推動(dòng)基層發(fā)展、化解基層矛盾，尤其在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核的過(guò)程中，要把是否能夠長(zhǎng)期堅(jiān)持基層法治建設(shè)作為考核的重要指標(biāo)，并逐步提高其在績(jī)效考核中的比重。從基層執(zhí)政者一方來(lái)說(shuō)，把要依法執(zhí)政和依法行政共同予以推進(jìn)；從基層群眾的角度來(lái)看，則要積極提升法治素養(yǎng)，依法辦事，主動(dòng)運(yùn)用法律思維參與和推動(dòng)基層治理。

綜上所述，無(wú)論從基層治理的邏輯框架來(lái)觀察，還是從基層治理的路徑框架來(lái)進(jìn)行分析，遵循基層治理的法治邏輯和路徑，有利于發(fā)揮法治在基層治理中的主導(dǎo)作用，克服其他邏輯及路徑的內(nèi)在缺陷與顯在弱點(diǎn)。

二、廣州基層治理法治化的成效與問(wèn)題

基層治理法治化對(duì)處在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)有著特別重要的意義，具體到廣州這座超大型城市，只有樹(shù)立起現(xiàn)代法治理念，營(yíng)造現(xiàn)代法律體系，以法治方式加強(qiáng)和推進(jìn)基層治理工作，才能保證基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定，筑牢黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（一）廣州基層治理法治化成效顯著

基層社會(huì)治理法治秩序的形成，客觀來(lái)說(shuō)，需要具備兩個(gè)基本條件：一是形成了系統(tǒng)、充足而完備的法律體系，使得基層治理法治化有著取之不竭的治理資源；二是基層社會(huì)治理所依賴(lài)的法律規(guī)范能夠真正“落地”，產(chǎn)生實(shí)效，避免陷入治理的“內(nèi)卷化”，擺脫“法律越多秩序越少”的可能困境。

從第一個(gè)方面來(lái)看，近年來(lái)，廣州市聚焦社會(huì)領(lǐng)域難點(diǎn)問(wèn)題和矛盾所在，廣泛征詢社會(huì)各界的意見(jiàn)，審議通過(guò)了一系列地方性法規(guī)，包括了停車(chē)場(chǎng)條例、社會(huì)工作服務(wù)條例、生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例、公園管理?xiàng)l例等等，這些“良法”的制定和實(shí)施，為廣州基層社會(huì)“善治”的實(shí)現(xiàn)夯實(shí)了法制基礎(chǔ)，也帶動(dòng)了廣州基層社會(huì)治理的生動(dòng)實(shí)踐，使廣州成為全國(guó)地方立法的“排頭兵”。

從第二個(gè)方面來(lái)看，為了使法律真正“落地”，廣州立足于提高立法質(zhì)量和關(guān)照社會(huì)現(xiàn)實(shí)，使“建構(gòu)性的法律制度與基層社會(huì)逐步融合”，產(chǎn)生了積極的效果。例如，在《廣州市停車(chē)場(chǎng)建設(shè)和管理規(guī)定》的制訂過(guò)程中，采取網(wǎng)絡(luò)立法聽(tīng)證會(huì)的方式落實(shí)“民主立法”，搭建了公眾參與聽(tīng)證的“無(wú)障礙”通道，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，該次聽(tīng)證會(huì)頁(yè)面曝光量超過(guò)3.69 億，點(diǎn)擊量超過(guò)1508 萬(wàn)人次，總投票數(shù)2.12 萬(wàn)次，提高了立法的質(zhì)量。再如，針對(duì)類(lèi)似“城市頑疾”的“五類(lèi)車(chē)”亂象，廣州制定了非機(jī)動(dòng)車(chē)和摩托車(chē)管理?xiàng)l例，考慮到一些殘疾人從事“五類(lèi)車(chē)”的非法營(yíng)運(yùn)也是迫于生活壓力，廣州市加大了對(duì)這部分群體的再就業(yè)幫扶工作，使得相關(guān)條例的實(shí)施能夠最大限度地保障民眾福祉，使社會(huì)公眾能夠共享改革發(fā)展創(chuàng)新的成果，從而促進(jìn)了法律的實(shí)施。

為了推動(dòng)基層治理的法治化實(shí)踐，近年來(lái)廣州在建設(shè)法治政府、法治社會(huì)上不懈探索，取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布的《法治政府藍(lán)皮書(shū)——中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告（2018）》顯示，在全部參與評(píng)估的100個(gè)城市中，廣州市名列第3，多項(xiàng)指標(biāo)領(lǐng)跑全國(guó)。尤其是在黨的十八屆四中全會(huì)作出全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大決定以來(lái)，廣州在依法治市方面的探索，順應(yīng)了超大城市基層治理的核心是法治的根本要求和基本規(guī)律。基層治理法治化的基礎(chǔ)在基層，重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層、突破點(diǎn)也在基層。廣州正通過(guò)凝聚基層社會(huì)成員的價(jià)值認(rèn)同點(diǎn)，賦予人們良好的期許，從而引導(dǎo)社會(huì)成員從自發(fā)化、分散化、碎片化的行為轉(zhuǎn)化為一種社會(huì)成員集體行動(dòng)模式，共逐“科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法”的美好愿景。例如，近年來(lái)廣州市以一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)工作為抓手，充分發(fā)揮律師專(zhuān)業(yè)、“第三方”優(yōu)勢(shì)，積極參與基層治理，實(shí)現(xiàn)全市“一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)”全覆蓋，為基層干部群眾做了不少實(shí)事好事，有力推動(dòng)了社會(huì)治理方式創(chuàng)新，在基層法治建設(shè)中發(fā)揮了基礎(chǔ)性重要作用。此外，廣州市加快推進(jìn)法治強(qiáng)村（居）工程，全力鋪開(kāi)基層法治議事大廳建設(shè)，為基層依法自治和“還權(quán)于民”提供了良好的條件。同時(shí)，借助人大代表、政協(xié)委員進(jìn)社區(qū)等制度設(shè)計(jì)，讓法治元素貫穿于基層社會(huì)治理的全過(guò)程。另外，在廣州市各基層實(shí)施以法治精神指導(dǎo)村規(guī)民約的制定，利用各種載體（法治文化長(zhǎng)廊、法治文化廣場(chǎng)、“普法”微信群等），不斷加大普法宣傳力度，使基層群眾學(xué)法、懂法、守法和用法成為新時(shí)代的風(fēng)尚。

（二）廣州基層治理法治化存在的主要問(wèn)題

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，要“推進(jìn)基層治理法治化”，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制。廣州基層治理經(jīng)過(guò)不斷改革，取得了一定的成就，但與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)相比，廣州基層治理法治化仍存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.基層社會(huì)治理中地方立法與民間規(guī)范之間缺乏良好互動(dòng)。廣州基層治理的法制建設(shè)起步較早，正在逐步完善基層治理尤其是社區(qū)治理方面的許多空白或不足，力圖適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和廣州改革的需要?；鶎又卫淼姆ㄖ平ㄔO(shè)涉及財(cái)務(wù)公開(kāi)、婚姻家庭、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)建設(shè)、土地承包、計(jì)劃生育、社會(huì)治安等方方面面的內(nèi)容，較為復(fù)雜。實(shí)踐中，一方面是采取自上而下的形式以規(guī)范性文件推進(jìn)，這時(shí)更多地取決于立法部門(mén)的意見(jiàn)和態(tài)度；另一方面是根據(jù)“村規(guī)民約”或者民間規(guī)范、當(dāng)?shù)亓?xí)慣加強(qiáng)地方立法，以求尊重當(dāng)?shù)鼐用耖L(zhǎng)時(shí)間積淀下來(lái)的非正式制度安排。歷史觀察表明，由于廣州城市部分基層社區(qū)帶有一定的“鄉(xiāng)土社會(huì)”的特征，以民間規(guī)范為基礎(chǔ)的禮治秩序較為強(qiáng)大，“禮治”而非“法治”保有著頑強(qiáng)的生命力，法治秩序與禮治秩序之間的沖突與矛盾經(jīng)?？梢?jiàn)。盡管地方立法具有明顯的外在強(qiáng)制性、可預(yù)期性和穩(wěn)定性特征，但基層社會(huì)治理最理想的狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)地方立法與民間規(guī)范二者之間的良好互動(dòng)?，F(xiàn)狀調(diào)查表明，廣州基層社會(huì)治理中地方立法與民間規(guī)范之間缺乏良好互動(dòng)，基層群眾的普遍感受是，地方立法“冷冰冰”，而民間規(guī)范則富有“人情味”，民間規(guī)范在基層社會(huì)治理中往往存在著高度的群體認(rèn)同性和權(quán)威性，這便使得法的實(shí)施遭遇深層次困境。

2.基層政府多元化矛盾解決能力有待提升。基層政府任務(wù)重、壓力大，行政依據(jù)仍主要是上級(jí)的政策、命令、指示和決定，而非法定的規(guī)則。當(dāng)前，廣州基層治理存在的突出問(wèn)題集中表現(xiàn)為：基層政府的治理思維、治理方式與基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多元化、多樣性構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的或潛在的對(duì)立、矛盾和沖突。這些矛盾和沖突之中，有些應(yīng)當(dāng)納入法治化治理軌道，運(yùn)用法律規(guī)范予以解決，有些則屬于新型社會(huì)矛盾，或稱(chēng)基層治理中的“法治剩余”事務(wù)，例如，人情負(fù)擔(dān)重、移風(fēng)易俗等事務(wù)，要求基層政府運(yùn)用說(shuō)服而非“壓服”的方式來(lái)化解社會(huì)矛盾；再如，垃圾分類(lèi)處理問(wèn)題落實(shí)到基層，就必須采用地方立法、社區(qū)規(guī)范及志愿服務(wù)相結(jié)合的方式來(lái)加以應(yīng)對(duì)。目前，廣州基層政府工作人員在應(yīng)對(duì)解決多元化的社會(huì)矛盾時(shí)，理念和方法存在著“錯(cuò)位”“越位”和變通不足的情況，一方面，動(dòng)輒用法律規(guī)范來(lái)規(guī)制基層社會(huì)矛盾，陷入一種新型的“惰政”；另一方面，基層政府法治建設(shè)不足，法治權(quán)威不彰，在面對(duì)復(fù)雜的基層社會(huì)治理事務(wù)時(shí)束手無(wú)策。

3.基層法治資源整合尚待提高。當(dāng)前基層社會(huì)事務(wù)紛繁復(fù)雜，各類(lèi)矛盾與糾紛層出不窮，且相互間呈現(xiàn)出很強(qiáng)的綜合性、關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性，基層社會(huì)治理態(tài)勢(shì)日趨嚴(yán)峻，要依托各種法治資源，創(chuàng)新基層社會(huì)治理的法治化方式，有效應(yīng)對(duì)和化解基層社會(huì)矛盾與問(wèn)題。廣州在推動(dòng)基層法治建設(shè)跨越式發(fā)展的過(guò)程中，法治資源整合仍然面臨著一些問(wèn)題，突出地表現(xiàn)在：由于基層治理機(jī)構(gòu)單元眾多，且職能交叉重疊，涉法的機(jī)構(gòu)如派出所、司法所、法庭等部門(mén)的相互聯(lián)系與資源整合不足，基層群眾涉法訴求存在得不到及時(shí)處理的現(xiàn)象；此外，公檢法及律師等專(zhuān)業(yè)人才走進(jìn)基層、服務(wù)基層的力度和效果有待提升；再有，“一社區(qū)一法律顧問(wèn)”“一小時(shí)法律援助圈”“法律便利店”開(kāi)到群眾家門(mén)口的力度仍待加強(qiáng)。上述現(xiàn)象的存在，對(duì)基層公權(quán)力部門(mén)的公信力和治理效果來(lái)說(shuō)，是一種削弱，因此亟需整合基層法治資源，著力打造“公共法律服務(wù)最便捷城市”，適應(yīng)基層社會(huì)治理工作量大、任務(wù)重的現(xiàn)狀。

4.基層群眾的法律意識(shí)和法制觀念參差不齊。據(jù)廣州市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019 年末，廣州市常住人口1530.59 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為86.46%。年末戶籍人口953.72 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為79.90%。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，廣州對(duì)外來(lái)人口的吸引力居于全國(guó)超大型城市前列，總體而言，按每10 萬(wàn)人擁有大專(zhuān)以上文化程度的人口數(shù)量，廣州市的人口文化素質(zhì)（包括法律意識(shí)和法制觀念在內(nèi)）在全國(guó)排名第四。但不庸諱言，廣州基層群眾的法律意識(shí)和法制觀念分布不均，參差不齊，甚至相當(dāng)一部分適齡就業(yè)人口的法制素養(yǎng)不高，制約了廣州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，影響了基層社會(huì)治理過(guò)程中法治手段的運(yùn)用。具體表現(xiàn)在：一些社區(qū)居民以為只要自己不違法犯罪就和法律無(wú)關(guān)，不懂得法律不僅調(diào)整刑事犯罪關(guān)系，還涵蓋了生活、生產(chǎn)、政治等方方面面；部分群眾重傳統(tǒng)禮俗而輕法律規(guī)范，視尋求司法救濟(jì)為畏途，每遇糾紛或沖突，基層群眾往往習(xí)慣于利用人情尋找行政權(quán)力解決，或者糾纏于政府，不習(xí)慣也不善于通過(guò)司法途徑來(lái)維護(hù)自身權(quán)益；部分基層社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，使得基層社區(qū)居民缺乏尋求合法合理方式解決糾紛與矛盾的意識(shí)。

5.基層社區(qū)法治供給能力難以滿足群眾的需求。加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，目標(biāo)是通過(guò)制度安排、方案設(shè)計(jì)、措施選擇和隊(duì)伍建設(shè)等賦予基層社會(huì)更多的秩序與活力，使得基層社會(huì)在時(shí)代轉(zhuǎn)型的背景之下，充分放大“自治”“共治”和“法治”的能量?；鶎由鐓^(qū)法治供給能力的高低，一定程度上取決于基層社區(qū)法治服務(wù)的組織化、專(zhuān)業(yè)化能力水平，取決于基層社區(qū)是否具備熟悉協(xié)商、調(diào)解、司法、政策等諸多治理方法和經(jīng)驗(yàn)的人才。對(duì)廣州市街（鎮(zhèn)）展開(kāi)的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查表明，基層社區(qū)的法治供給與基層群眾的法治需求之間存在著一定的“缺口”，表現(xiàn)在：一是基層治理法治化建設(shè)隊(duì)伍滯后，基層治理法治化建設(shè)主體的素質(zhì)與能力確實(shí)有待提升。二是基層治理較為缺乏專(zhuān)業(yè)人才?；鶎由鐓^(qū)的治理需要專(zhuān)業(yè)的人才，不僅涉及公共事務(wù)的管理，糾紛的解決，法律知識(shí)的應(yīng)用，并且需要綜合素養(yǎng)高、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、現(xiàn)代化管理能力強(qiáng)的各類(lèi)人才作為基層社區(qū)工作者來(lái)充實(shí)隊(duì)伍。廣州基層社區(qū)工作隊(duì)伍的法制素養(yǎng)仍有待提升。三是基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力重疊問(wèn)題依然突出，執(zhí)法追責(zé)機(jī)制沒(méi)有建立，執(zhí)法程序不規(guī)范問(wèn)題表現(xiàn)明顯。

三、提升廣州基層治理法治化水平的路徑

“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層?！贬槍?duì)基層治理法治化實(shí)踐中存在的問(wèn)題與困境，廣州市應(yīng)當(dāng)以黨建為引領(lǐng)，深化基層治理法治服務(wù)供給側(cè)改革，重視基層法治“最后一公里”建設(shè)，提升基層治理法治化水平。

（一）發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用

作為一個(gè)組織化、系統(tǒng)化、政治化嚴(yán)密的政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨的基層黨組織是基層治理法治化的重要保證，基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮得如何，直接關(guān)系到基層治理法治化的成效。作為超大型城市的廣州，要健全適應(yīng)基層治理法治化要求的基層黨組織體系，包括做好以基層黨組織為核心的基層組織配套建設(shè)，著力擴(kuò)大黨組織覆蓋面，抓好非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織等薄弱領(lǐng)域的黨建工作，做好城鄉(xiāng)結(jié)合部、流動(dòng)人口聚集地等社情復(fù)雜地域的黨建工作等等，切實(shí)解決好一些基層黨組織軟弱渙散等問(wèn)題，使得廣大基層黨員干部不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題、化解矛盾的能力，帶動(dòng)基層群眾提高學(xué)法和守法的意識(shí)，同時(shí)，加強(qiáng)基層黨組織自身法治化建設(shè)，依據(jù)法律規(guī)范來(lái)管理基層各項(xiàng)事務(wù)，推動(dòng)基層治理在規(guī)范化、法制化軌道上健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)基層社會(huì)“建章立制”

處在改革開(kāi)放前沿陣地的廣州，社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變，各種基層社會(huì)矛盾與問(wèn)題相互交織。廣州多年來(lái)對(duì)外來(lái)人口具有持久而強(qiáng)大的虹吸效應(yīng)，2019 年常住人口達(dá)到1530.59萬(wàn)人，給基層治理帶來(lái)極大的壓力與挑戰(zhàn)。此外，基層社會(huì)時(shí)刻處在運(yùn)動(dòng)變化之中，信息時(shí)代的來(lái)臨更是加劇了變革的速度，面對(duì)廣州市調(diào)節(jié)基層社會(huì)秩序的法律條文帶有一定滯后性的現(xiàn)狀，必須不斷地提高立法技術(shù)，不斷強(qiáng)化修法程序，特別是在流動(dòng)人口管理、特殊人群幫教、虛擬社會(huì)管控等領(lǐng)域要加快立法的步伐，增加基層治理法治化的確定性、協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，最大限度、與時(shí)俱進(jìn)突破法律滯后的瓶頸制約。

(三)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的規(guī)范與約束

對(duì)公權(quán)力部門(mén)而言，所謂“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”。廣州要將基層治理納入法治化軌道，必須以約束和規(guī)范公權(quán)力為重點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，包括加強(qiáng)對(duì)基層政府的規(guī)范性文件進(jìn)行審查和監(jiān)督，確保其合法性和合憲性；基層涉法部門(mén)如法院和檢察院等應(yīng)當(dāng)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，對(duì)任何黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動(dòng)的行為進(jìn)行干預(yù)和抵制；加強(qiáng)各種類(lèi)型的監(jiān)督（黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督等），強(qiáng)化對(duì)基層政府依法行政的約束和保障等等。尤其是對(duì)基層治理中出現(xiàn)的各種政府創(chuàng)新行為，要強(qiáng)化在法理意義上的“合法性”約束。

（四）構(gòu)建權(quán)利和義務(wù)關(guān)系明晰的治理機(jī)制

廣州在推進(jìn)基層治理法治化的進(jìn)程中，要在各項(xiàng)管理規(guī)范中體現(xiàn)明晰的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。如果權(quán)利義務(wù)不明晰，參與基層治理的各方主體的權(quán)力半徑與義務(wù)邊界無(wú)法確定，相應(yīng)的治理責(zé)任也無(wú)法產(chǎn)生。落實(shí)到具體做法時(shí)，要理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，合理劃分政府、市場(chǎng)與社會(huì)的權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)基層治理權(quán)責(zé)關(guān)系明晰化、法治化，提升社會(huì)治理效能，使各方主體能夠有序參與到基層治理的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)基層治理在法治軌道上相互補(bǔ)充和有序運(yùn)行。

（五）營(yíng)造和培育基層法治文化

基層治理法治化進(jìn)程中，必須著力摒棄“人治”觀念，避免出現(xiàn)將法治形式化、手段化和部門(mén)化等錯(cuò)誤傾向；基層治理法治化的推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立全員參與的觀念，加強(qiáng)基層法治文化建設(shè)，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，推動(dòng)法治宣傳進(jìn)一步向基層延伸?！胺墒浅晌牡牡赖?，道德是內(nèi)心的法律”，有必要在法治文化的宣傳與培育過(guò)程中，弘揚(yáng)中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，增強(qiáng)法治的道德底蘊(yùn)，以道德滋養(yǎng)人們的法治情懷。廣州在具體做法上，要更加積極地打造面向基層群眾的法治文化陣地，借助法治講座、法律咨詢等平臺(tái)或形式，為基層群眾及時(shí)提供快捷有效的法律服務(wù)，提高他們的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)等。