巫奕奕 鄧濟川 陳凱燕

（清遠市銀盞林場，廣東 清遠 511542）

0 引言

經(jīng)過40 多年的努力，清遠市已建立71 個不同類型的自然保護地，無論是保護地總面積還是保護地數(shù)量均位于廣東省前列。清遠市已成為廣東省堅實的生態(tài)屏障，在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境和維護國家生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用。但受制于技術(shù)力量不強、管理水平不高、政策制度落實不夠等因素，存在自然保護地區(qū)劃不科學、范圍交叉重疊、多頭管理、邊界不清、權(quán)責不明等歷史遺留問題和保護與發(fā)展矛盾。

1 主要目標

（1）根據(jù)國家、省、市的總體要求，整合優(yōu)化后各類保護區(qū)功能分區(qū)要完成“三區(qū)”向“兩區(qū)”轉(zhuǎn)變。通過整合優(yōu)化，已將各級保護區(qū)原核心區(qū)、原緩沖區(qū)轉(zhuǎn)換為核心保護區(qū)，原實驗區(qū)轉(zhuǎn)換為一般控制區(qū)；各類公園調(diào)整為自然公園，功能分區(qū)均轉(zhuǎn)換為一般控制區(qū)。

（2）解決現(xiàn)階段多個自然保護地區(qū)域交叉、空間重疊問題，不同類型保護地之間交叉重疊，導(dǎo)致保護地的功能定位混亂，無法實現(xiàn)對自然保護地的科學管理。對生態(tài)過程聯(lián)系緊密、自然資源產(chǎn)權(quán)相同的相鄰或相連的多個自然保護地，應(yīng)打破因行政區(qū)域、資源分類設(shè)置造成的條塊割裂狀況，歸并為一個自然保護地，同一類相鄰、相連的自然保護地應(yīng)優(yōu)先歸并，保持重要生態(tài)空間的生態(tài)過程完整、物種棲息地連通，實現(xiàn)統(tǒng)一保護管理。如清遠這次整合優(yōu)化，擬解決了全市26020.97hm2交叉重疊問題，解決了多頭管理、責權(quán)不清的問題，進一步優(yōu)化了全市自然保護地分布格局，明確自然保護地唯一類型定位。

（3）解決自然保護地邊界不清晰，范圍和功能區(qū)界線未實地落界問題。通過自然保護地整合優(yōu)化工作，明確每個自然保護地矢量范圍，并落界到自然保護地矢量一張圖。解決自然保護地邊界與城鎮(zhèn)開發(fā)界線一致、在自然保護地范圍內(nèi)存在著不符合自然保護地主體功能的設(shè)施問題。將自然保護地內(nèi)部城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)域、不符合自然保護地主體功能的設(shè)施調(diào)出自然保護地范圍，同時通過科學考察評估，調(diào)入不少于調(diào)出面積、保護價值較高的區(qū)域。

（4）解決自然保護地內(nèi)連片分布的人工商品林問題。結(jié)合前期摸底調(diào)查結(jié)果，通過數(shù)據(jù)分析，據(jù)統(tǒng)計，全市各類保護地內(nèi)成片集體人工商品林面積約119595.00hm2，社區(qū)對人工商品林采伐的需求與保護之間的矛盾日益尖銳。如：清遠滑水山市級自然保護區(qū)，境內(nèi)人工商品林面積高達積達37159.85hm2，占滑水山市級自然保護區(qū)總面積的73.36%，目前該保護區(qū)人工商品林的矛盾已上升為不可調(diào)和的矛盾，上訴、上訪事件時有發(fā)生。調(diào)出自然保護地內(nèi)連片分布的人工商品林地，同時調(diào)入不少于調(diào)出面積的生態(tài)公益林地。

（5）保護地與城鎮(zhèn)建成區(qū)交叉重疊。

將自然保護地內(nèi)分布的合法退出礦山區(qū)域調(diào)出自然保護地范圍，同時調(diào)入面積不少于調(diào)出面積的生態(tài)公益林地。根據(jù)國土現(xiàn)狀及調(diào)查結(jié)果，結(jié)合前期摸底調(diào)查數(shù)據(jù)，將自然保護地范圍內(nèi)分布的城鎮(zhèn)建設(shè)用地、村鎮(zhèn)建設(shè)用地調(diào)出自然保護地范圍，同時保證占補平衡。解決不符合相關(guān)要求或已被撤銷、降級的自然保護地仍在省自然保護地備案系統(tǒng)問題。根據(jù)國土三調(diào)數(shù)據(jù)、城市發(fā)展規(guī)劃數(shù)據(jù)和實地調(diào)查統(tǒng)計，全市各類保護地中有城鎮(zhèn)建成區(qū)面積約1166.67hm2，這主要是部分保護地成立之初未對其范圍開展科學論證導(dǎo)致的邊界錯誤，給城鎮(zhèn)發(fā)展帶了諸多限制。

（6）永久基本農(nóng)田與保護地交叉重疊，生產(chǎn)、生態(tài)空間亟需優(yōu)化。

解決自然保護地范圍內(nèi)零星塊狀或帶狀分布有基本農(nóng)田問題。結(jié)合基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，將自然保護地范圍內(nèi)分布的基本農(nóng)田調(diào)出自然保護地范圍，同時調(diào)入面積不少于調(diào)出面積的生態(tài)公益林地。據(jù)統(tǒng)計，全市各自然保護地內(nèi)永久基本農(nóng)田面積為9372.56hm2，社區(qū)居民生產(chǎn)空間受到限制，保護與生產(chǎn)的矛盾日益變大；同時保護紅線與永久基本農(nóng)田紅線也存在重疊，不利于“三條控制線”管理。整合優(yōu)化將進一步優(yōu)化了生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，解決保護與發(fā)展的矛盾。

（7）進一步理順保護地管理體制。

目前，全市自然保護地已經(jīng)實現(xiàn)了由原農(nóng)業(yè)、環(huán)保、住建等多部門管理往林草部門管理的轉(zhuǎn)變。但由于長期的多頭管理，自然保護地的管理形式、管理成效等參差不齊。通過整合，明確了管理機構(gòu)、管理級別和管理形式，落實自然保護地管理機構(gòu)對自然保護地管理的實際管理權(quán)限，解決了多頭管理的問題，構(gòu)建了符合全市自然保護地發(fā)展的自然保護地管理體系。

2 整合優(yōu)化方法要求

2.1 整合優(yōu)化原則

自然保護地整合優(yōu)化以“保護面積不減少，保護強度不降低，保護性質(zhì)不改變”的總體要求，利用對于生態(tài)體系完整性的保護作為相應(yīng)準則，進行科學評估的基礎(chǔ)之上，對于相連相鄰、范圍交叉以及地區(qū)重疊自然保護地進行相應(yīng)歸并整合處理，進而構(gòu)成了完整自然保護系統(tǒng)與空間，其中關(guān)鍵規(guī)則能夠考慮下述幾個方面：

（1）空間上重疊交叉的自然保護地需要依據(jù)山水湖草林田完整區(qū)域進行整合，而且把周圍生態(tài)體系完整、保護價值較高的地區(qū)納入進去，整合為自然保護地。在不能整合成自然保護地的時候，能夠整合成多自然保護區(qū)域，不過在保護強度以及資源稟賦方面應(yīng)當有著突出差異，其邊界的范圍不可以是重疊交叉的。

（2）對于同一個自然區(qū)域、種類屬性相同以及生態(tài)進程密切關(guān)聯(lián)的相連或是相鄰保護地，應(yīng)當將由于資源分類以及行政區(qū)劃帶來條塊割裂問題打破并歸類重組合并，尤其同種自然保護地方面應(yīng)當優(yōu)先進行歸并，與湖泊、山體以及水系自然保護需要歸并起來。

（3）依據(jù)省級、國家級自然保護地優(yōu)先，相同級別優(yōu)先保護、保護級別不同從高級至低級準則選取保留自然保護區(qū)種類，其他的自然保護取整合之后應(yīng)當取消。

（4）同一個生態(tài)地區(qū)內(nèi)部確實不能進行歸并整合的自然保護區(qū)間，應(yīng)當規(guī)劃設(shè)立相應(yīng)的生態(tài)廊道。

2.2 區(qū)劃優(yōu)化原則

自然保護區(qū)功能分區(qū)是實施精細科學化管理、用途管制的基礎(chǔ)。依據(jù)相關(guān)單位的指導(dǎo)需要，自然保護地區(qū)和國家公園應(yīng)分成一般控制地區(qū)和核心保護地區(qū)，而自然公園在原則上是依據(jù)一般控制地區(qū)進行控制的，自然保護地區(qū)的功能分區(qū)應(yīng)當利用國家相關(guān)單位出臺文件當做依據(jù)，關(guān)鍵原則能夠考慮下述幾方面：

（1）把自然保護地區(qū)的原核心區(qū)與緩沖區(qū)轉(zhuǎn)變成核心保護地區(qū)，而實驗區(qū)轉(zhuǎn)換成一般控制地區(qū)，還有原實驗地區(qū)里沒有人為活動并且有著關(guān)鍵保護價值地區(qū)也需要轉(zhuǎn)換成核心保護地區(qū)。

（2）原核心地區(qū)與緩沖區(qū)能夠適當進行調(diào)節(jié)，并設(shè)立原始存有一定保護價值且和核心保護地區(qū)控制需要相沖突地區(qū)。

（3）與國家相關(guān)單位出臺最新分區(qū)管控需要相結(jié)合對于功能分區(qū)進行優(yōu)化。

2.3 調(diào)入或者新設(shè)原則

調(diào)進原有自然保護區(qū)范圍或者是新建一個自然保護區(qū)能夠優(yōu)先選取下述地區(qū)。

（1）自然保護區(qū)周圍保護價值較高、生態(tài)體系保持完善以及具有豐富的生物多樣性的地區(qū)。

（2）評估成重要生態(tài)體系、自然遺跡以及野生動植物原生地棲息地、自然景觀還有天然林區(qū)、禁牧區(qū)與公益林等方面，現(xiàn)在還沒有相應(yīng)保護的地區(qū)。

（3）已經(jīng)列進世界自然與世界文化遺產(chǎn)區(qū)域、最佳管理區(qū)域、國際范圍重要濕地、世界級地質(zhì)公園、世界文化遺產(chǎn)、生物圈保護地區(qū)以及全球范圍農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)等名錄，不過并沒有得到完全覆蓋的保護地區(qū)。

（4）其他已經(jīng)劃進保護紅線的方案，不過還沒有相應(yīng)保護型式的地區(qū)。

3 自然保護地整合優(yōu)化的意義

（1）建立起國家公園、自然保護區(qū)、自然公園三個類型為主體自然保護地體系。

自然保護地整合優(yōu)化工作對于維護清遠市自然生態(tài)安全、完善清遠市自然保護地布局具有重大意義。

（2）對于自然保護地與國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線關(guān)系進行協(xié)調(diào)的重要途徑。

自然保護地整合優(yōu)化是統(tǒng)一調(diào)整因歷史原因劃入自然保護地的城鎮(zhèn)建設(shè)用地、基本農(nóng)田、重要基礎(chǔ)設(shè)施用地、大面積連片人工商品林以及其他不具備保護價值區(qū)域的重要措施。通過自然保護地整合優(yōu)化工作可以協(xié)調(diào)好自然保護地與國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線的關(guān)系。

（3）對于本市現(xiàn)有自然保護地矛盾進行解決的重要舉措。

通過自然保護地整合優(yōu)化工作，可以有效解決自然保護地交叉重疊問題，連通分割破碎保護地，調(diào)整矛盾沖突保護地，優(yōu)化保護地邊界區(qū)劃，有序解決保護地歷史遺留問題與資源權(quán)屬問題。本次自然保護地整合優(yōu)化工作完成后將為清遠市自然保護地日后的保護、建設(shè)和管理工作帶來極大的便利。

4 結(jié)束語

推動自然保護區(qū)優(yōu)化整合，一定要始終堅持著應(yīng)保盡保、生態(tài)優(yōu)先以及科學管理評估等準則，而且期間將會不可避免涉及某種自然保護區(qū)由于現(xiàn)實矛盾的解決需局部范圍縮小、面積減少，以及調(diào)節(jié)功能分區(qū)等，應(yīng)當將其他有一定保護意義生態(tài)空間歸進自然保護區(qū)，維持自然保護區(qū)域總面積不減少這個目標。

對于自然保護區(qū)進行整合優(yōu)化之后，應(yīng)當強化自然保護區(qū)的分區(qū)控制、分類保護以及分級管理，成立專門管理機構(gòu)，還有科技、團隊以及資金等方面支撐制度建設(shè)。而且，需要對于自然資源的資產(chǎn)價值以及資源應(yīng)用生態(tài)風險進行科學合理評估，全面實施自然資源運用清單的管理以及有償應(yīng)用機制。除此之外，應(yīng)當依法對于各種自然資源的資產(chǎn)權(quán)利以及義務(wù)進行界定，對于原住居民的權(quán)益做到有效保護，使得各個產(chǎn)權(quán)主體資源收益的共享得到實現(xiàn)。