何艷陽

（鄭州大學法學院，河南 鄭州450001）

農村宅基地是我國廣大農民生存發(fā)展的保障，也是農民最重要的財富之一。隨著我國經濟建設的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進一步推進，農村地區(qū)勞動力不斷涌向城鎮(zhèn)地區(qū)，導致農村地區(qū)宅基地被大量閑置和浪費，土地使用效率低下。通過推行宅基地“三權分置”制度，在保障宅基地所有權集體所有的基礎上，保障農戶資格權，放活宅基地使用權，使閑置的宅基地進入土地流轉市場，能更好地增加農民收入，提高土地利用率。因此，加快農村宅基地制度改革，加快探索“三權分置”的實現(xiàn)形式，進行制度創(chuàng)新，促進土地資源合理配置，是我們急需解決的問題。

一、“三權分置”的提出背景

農村宅基地“三權分置”是繼集體承包地“三權分置”之后，我國農村土地產權制度的又一次重大創(chuàng)新，這一政策的落實是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)。農村宅基地在人民公社化運動中變?yōu)榧w所有，經1982 年《憲法》得以正式確立。改革開放以來，宅基地制度雖然經過多次的調整和完善，但總體上走過了一條不斷強化監(jiān)管的道路。近年來，各地宅基地制度改革探索加快，但總體上仍然十分謹慎，特別是在宅基地流轉等關鍵環(huán)節(jié)上仍然十分保守[1]。但是隨著經濟的發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴大，城市占據(jù)了絕大多數(shù)的社會資源和生活資源，每年有大量農民離開農村、離開土地，人口大量遷移到城市，在農村出現(xiàn)大量的閑置農房、宅基地。目前在我國農村經濟發(fā)展的進程中，宅基地仍然保障著農民的基本居住權，過去的宅基地制度體系已經不適應現(xiàn)實發(fā)展的需要，因此必須要嚴格規(guī)范對宅基地的管理，加強對農村宅基地流轉的監(jiān)管，完善相關的制度體系。在本質上，“三權分置”是“兩權分離”的繼承和發(fā)展，我國城鄉(xiāng)土地制度40 多年的改革和探索，無論是農民承包地實行“集體所有、農戶承包經營”的雙層經營體制，還是城鎮(zhèn)國有土地實行“國家所有、使用權出讓”的土地有償使用制度，本質上都是沿著“兩權分離”的方向，尋找在土地公有制的框架下賦權于民的中國道路，形成了了以土地公有制為基礎的國家基本制度。我國改革開放40 多年來取得的巨大成就，與選擇的土地基本制度和正確道路有著不可分割的聯(lián)系。就目前的狀況來看，我國現(xiàn)行宅基地制度的主要特征是“集體所有、成員使用、一戶一宅、限定面積、無償分配、長期占有”。隨著城鄉(xiāng)經濟社會結構變化，現(xiàn)行制度存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)也日益突出，現(xiàn)行宅基地制度僅僅體現(xiàn)了居住權的保障，財產權與使用權幾乎沒有體現(xiàn)，這就需要提出新的方案，賦權擴能，豐富宅基地權能體系[2]。我們應該在堅持“兩權分離”的思想內核和制度精髓的基礎上，實行產權分置改革，落實農村宅基地的“三權分置”，更好地迎合農村社會經濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。

二、宅基地“三權分置”的基本要義

（一）“三權分置”的創(chuàng)新要義在于提出了農村宅基地資格權

中央一號文件提出，積極探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，更好地利用農民閑置宅基地和閑置農房，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。這是一項重大的理論和實踐創(chuàng)新，為農村土地深化改革指明了方向。那么宅基地資格權的定義是什么？它有什么樣的屬性？它具有怎樣的權能？都需要我們進一步深入探討。

1.宅基地資格權的定義。

《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定，宅基地屬于集體所有，其所有權屬于集體，因此農民作為經濟組織成員，對于宅基地擁有的是占有使用權。在宅基地“三權分置”中，農村宅基地的所有權同樣屬于村集體經濟組織，而村民只享有一定的占有使用權。在“三權分置”的政策背景下，農村宅基地資格權還沒有一個法定的概念，目前，學術界的主要觀點有以下幾種：第一種成員權說認為，資格權只是基于集體組織成員身份享有的申請宅基地的資格，它是成員權的組成部分。第二種剩余權說認為，在宅基地“三權分置”中，資格權與使用權是兩項獨立的權利，資格權是指宅基地使用權人通過契約等法律事實將一定期限的使用權讓渡給第三人之后剩余的權利。第三種觀點認為，資格權在本質上屬于原來的宅基地使用權[3]。筆者認為，農村宅基地資格權就是宅基地使用權，但要賦予其更加全面的內涵，它是一種兼具身份屬性和財產屬性于一身的權利，是農村集體經濟組織成員依法享有的從集體經濟組織那里申請使用宅基地的權利。農村宅基地“三權分置”政策，在維持集體所有權不變的情況下，新增一種新的資格權，取代了原來的宅基地使用權，在市場經濟條件下派生出新的使用權，以此喚醒農村的沉睡資產，提高土地利用效率。

2.宅基地資格權的權利構造。

“三權分置”中宅基地資格權的權利構造，受到權利性質、制度功能等多種因素的影響，從權利性質上看，資格權是兼具身份屬性和財產屬性于一體的用益物權，資格權不僅僅只停留在某一個階段，而是貫穿于宅基地的分配、使用、交易以及收回或處分等各個方面。宅基地“三權分置”中的資格權包含了宅基地分配資格和宅基地使用權兩方面的內容，可以全方位地保護集體經濟組織成員的土地權益。農戶不僅能依據(jù)其法定身份享有申請宅基地的權利，而且還享有對宅基地占有、使用、處分、收益的權利，享有完整的用益物權；從制度功能來看，確立農村宅基地資格權有利于更好地發(fā)揮保障作用，促使宅基地使用權流轉到市場，農戶可以根據(jù)自己的需求將閑置的農房使用權流轉出去，以此增加財產收入。

（1）農村宅基地資格權的主體。一般而言，農村集體經濟組織成員享有宅基地資格權，那么必須要明確集體經濟組織成員資格的認定標準，才能準確合理地確認宅基地資格權的主體。在農村集體經濟組織中，集體中的成員可以從集體獲得一份土地的利用權，集體為其提供了最基本的生存保障[4]。村民被認定具有集體經濟組織成員身份，才有資格申請取得宅基地，但是不能簡單以戶籍作為認定和確認的唯一標準?，F(xiàn)階段，可以考慮以戶籍為原則，但是還要考慮當事人是否以在集體經濟組織所在地長期生活、居住和生產。筆者認為，對戶籍在本集體經濟組織所在地，并且長期生產、生活居住的農民，才享有宅基地資格權，才具有申請使用農村宅基地的權利。

另外，對戶籍不在集體經濟組織所在地的居民，也可能會擁有申請取得宅基地的資格。以下幾種情況應當保留宅基地申請資格：第一，農村子女考上大學，將戶籍遷出，他們仍然保留的集體經濟組織成員資格，還有權利申請取得宅基地，因為他們仍然需要原戶籍所在地提供宅基地使用權等作為基本生活保障。第二，剛進城落戶的農民仍然享有宅基地申請取得的資格。根據(jù)黨的十八屆三中全會《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》等文件精神，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件，因此要保留他們的資格權。對于在城市的無房居民或沒有固定工作和收入的居民，仍然需要保留宅基地使用權，不能剝奪他們最基本的生存保障，因此其申請使用宅基地的資格不得被取消。

農村集體經濟組織成員可以享有資格權，也可能會由于以下因素導致資格喪失。一是成員的死亡，包括自然死亡和宣告死亡。成員資格是一種成員權，成員主體死亡自然會引起成員權的消滅。二是因婚姻關系、收養(yǎng)關系遷出原戶籍地，以遷入地為其基本生活保障的，喪失其原集體經濟組織成員資格。三是取得非農業(yè)戶口，并享有城市居民生活保障的，不宜再保留其農村經濟組織成員資格。對于成員資格喪失的確認應當嚴格把握，謹慎處理。

（2）農村宅基地資格權的內容。在明確了宅基地資格權的主體之后，接著就要厘清宅基地的權利內容。從法理角度分析，權利內容取決于權利性質和權利目的。權利性質影響著權利內容建構的科學性，從而維系權利體系的和諧；而權利目的決定著權利內容建構的廣度，以實現(xiàn)權利設置的效用。因此，宅基地資格權的權利內容，從根本上，應由其成員權性質和其負載的保障功能來決定。宅基地資格權的內容應包含以下幾個方面的內容：

①宅基地請求權。即資格權主體基于其集體成員的身份，可以從集體經濟組織那里申請使用宅基地。這種請求權，是集體經濟組織成員依據(jù)其身份自然享有的權利，即向集體經濟組織進行一定的表意行為之后，順利獲得宅基地的使用權。其請求權不受客觀因素影響，屬于與成員身份最密切相關的權利，不能被非法剝奪。當資格權人依法獲得宅基地使用權后，遭受非法侵害或他人無權占有時，資格權人有權請求侵害人或無權占有人返還宅基地，以維護自己的合法權益。

②宅基地收益權。在農村宅基地“三權分置”的背景下，宅基地資格權人可以將自己對宅基地的使用權轉讓給第三人并取得一定的收益。作為集體經濟組織的一員，農戶可以無償享有宅基地使用權，但可以將使用權通過轉讓、抵押、入股等途徑豐富宅基地的使用方式，提高個人的財產收入。宅基地不再僅僅承擔農民的住房保障功能，它也會成為商品，流入市場。農村集體外的成員，要想獲得農民的宅基地使用權，可以依據(jù)法律規(guī)定達成合約并在一定期限內獲得宅基地利用權。通過轉讓農村宅基地房屋使用權，不僅有利于豐富農民的宅基地權益類型，而且能夠促進宅基地使用權流轉，增加農民的財產性收入，提高土地利用率，能夠給農民帶來更實際的保障。與此同時，當宅基地依據(jù)政策要求被征收時，作為宅基地資格權的當事人，不僅可以獲得宅基地的土地補償費，而且有權獲得社會保障費用。

③宅基地監(jiān)管權。當資格權人獲得宅基地占有使用權后，當事人具有一定的監(jiān)管權，應當確保使用權人在合同約定范圍內對土地進行合法利用，不得隨意改變土地用途，不得違反地方性規(guī)定。新的使用權人不得在原有的宅基地上亂建房屋，不得對土地造成永久性傷害。如果發(fā)生上述情況的，資格權人有權終止轉讓合同，提前收回宅基地使用權。

（二）“三權分置”的本質是重構集體土地所有制下的宅基地產權結構

在中國幾十年的土地制度發(fā)展過程中，產權的分離、細分是農村土地產權制度變遷的重要方式和途徑?，F(xiàn)行宅基地制度主要體現(xiàn)的是對居住權的保障，這就需要賦權擴能，重構集體所有制下的宅基地產權結構，完善農村宅基地權利體系，賦予農民對宅基地更充分的占有權、使用權、收益權和轉讓權以及繼承權，實現(xiàn)宅基地使用權的價值，增加農民的財產性收入。因此，宅基地“三權分置”的主要目的就是要把農村宅基地的占有、使用、收益、處分等各項權能界定清晰，保證市場交易順暢，實現(xiàn)優(yōu)化配置，以實現(xiàn)其產權功能。在農村宅基地制度改革過程中，由過去的“兩權分離”變?yōu)楝F(xiàn)在的“三權分置”，這一做法就是要對農村土地產權結構進行進一步的細分，為農民提供完整、清晰、穩(wěn)定的土地制度結構[5]?！叭龣喾种谩敝贫认碌恼禺a權結構必須堅持集體所有制，要實現(xiàn)權屬清晰、權責明確、流轉順暢，這是基于我國特有的農村集體土地制度進行的理論創(chuàng)新，也是廣大農民實踐探索的結果。

（三）“三權分置”的基本方向是落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權、適度放活宅基地使用權

宅基地制度改革與承包經營制度改革一樣，要以集體所有制為中心。在這一過程中，集體所有權作為“三權分置”的基礎，在逐級分解的過程中，不得以動搖集體土地所有權為代價[6]。所以在改革過程中要把維護和鞏固集體所有權作為關鍵任務。首先，要明確集體經濟組織對村莊用地的規(guī)劃利用權，加強對村莊宅基地的建設管理，進行集中建設；其次，對違法建設、超標建設和長期閑置的宅基地，應及時糾正和調整，加強對宅基地使用情況的監(jiān)督，在宅基地流轉、征收時，集體組織要履行好民主協(xié)商和決策監(jiān)督的權能。

保障農戶宅基地資格權是落實農村宅基地“三權分置”政策的關鍵。在改革中，通過賦權擴能，兌現(xiàn)財產權，即農戶有權通過轉讓、出租宅基地使用權等方式獲得相應的收益，但是又要防范城市資本到農村大肆炒房炒地，損害農民的權益。保障農戶資格權，明確資格權主體，可以有效防止農民流離失所，維護農村集體成員的權利，加快產權制度改革，保證農村社會結構穩(wěn)定[7]。

在保障農村社會穩(wěn)定的前提下，適度放活宅基地使用權是宅基地制度改革的核心。在改革中，應該因地制宜，適度放活宅基地使用權，允許農戶通過轉讓、互換、贈于、繼承、出租、抵押等方式流轉宅基地使用權，為了維護農村的穩(wěn)定，早期的改革中，宅基地的轉讓、互換、贈與只能在本集體經濟組織成員之間進行，而出租、抵押、繼承可以在非本集體經濟組織成員之間進行。此時通過釋放土地價值潛能，吸引產業(yè)資本投向農村，可以更好地拉動當?shù)亟洕l(fā)展，促進鄉(xiāng)村振興。

三、農村宅基地所有權、資格權、使用權之間的關系

宅基地“三權分置”是將我國農村宅基地的權能劃分為所有權、資格權、使用權，這是農村宅基地改革的重大創(chuàng)新，不僅有利于豐富農民的宅基地權益類型，而且能夠給農民帶來更實際的保障。宅基地所有權歸農村集體經濟組織所有，所有權是資格權、使用權的根源，資格權、使用權是所有權讓出部分權能的產物。資格權是有資格的農戶向村集體內部申請使用宅基地的權利，兼具身份屬性和財產屬性，其取代了過去的宅基地使用權。而新的使用權是由資格權派生而來，是對土地享有的占有、使用、收益的權利。資格權人通過申請獲得宅基地使用權，在使用權未轉讓的情況下，資格權人也是使用權人，集兩種權利于一身；當使用權轉讓時，在原有的資格權之上便派生出了新的宅基地使用權，由資格權人將宅基地使用權讓渡給第三人。在權屬關系上，資格權是宅基地和房屋使用權的基礎；從權屬功能上看，資格權保障農戶基于集體經濟組織成員資格而擁有宅基地的占有使用的權利，宅基地和房屋使用權可以由農戶通過市場流轉讓渡給其他人。

宅基地所有權、資格權、使用權三權之間是相互關聯(lián)，相輔相成的，宅基地所有權是母權，其派生出資格權，資格權又是使用權的母權[8]?！叭龣喾种谩钡那疤崾锹鋵嵳丶w所有權，基礎是保障農戶宅基地資格權、核心是放活宅基地使用權?！叭龣喾种谩钡膬仍谝缶褪恰叭龣唷蹦軌蛳嗷ャ暯印⑾鄬?，形成權屬明確、流轉順暢的土地產權結構[9]。

四、推進宅基地“三權分置”的建議

（一）把農村宅基地“三權分置”寫入法律體系中

應該盡快建立一整套內容完備、效力強大的法律體系，為我國農村宅基地制度改革提供必要的法律支撐。結合我國實際，將經過實踐證明可行的“三權分置”制度寫進《物權法》，建立中國特色的物權理論，也可以維持物權理論傳統(tǒng)，將宅基地“三權分置”寫進《土地管理法》。其中，農戶資格權作為一項新的權利內容，更需要在法律法規(guī)中予以明確，主要可以從以下幾個方面入手：首先，要在立法上明確農村宅基地資格權的性質，賦予其合法性，使其有一定的法律支撐；其次，要廢除舊的土地制度中不利于農村宅基地資格權制度確立的規(guī)定，加快推進產權制度改革；再次，在農村宅基地資格權的確立中，要協(xié)調好政府、村集體組織與農戶個人之間的利益分配關系；最后，制定好農村宅基地資格權確認中具體的法律規(guī)定，因地制宜，結合當?shù)匕l(fā)展情況，合理規(guī)劃宅基地布局，確定其規(guī)模，保證宅基地的資格權確認工作在法律的規(guī)定下進行，從而更好地加強對農村土地的管理，維護社會發(fā)展秩序。

（二）建立健全農村宅基地使用權流轉市場

確立了宅基地資格權之后，農戶可以根據(jù)自身需求將宅基地使用權轉讓，為了更好地保障農民的合法權益，健全宅基地使用權流轉市場是十分重要的環(huán)節(jié)。該市場可以和城鎮(zhèn)房屋交易市場或土地承包經營權流轉市場合并，也可以單獨成立專門的宅基地流轉市場。農村宅基地使用權流轉市場應當像城市建設用地交易市場一樣，這個市場應當是開放的市場，要重視農村宅基地與房屋交易市場的調節(jié)機制，形成合理的流轉價格，同時要加強信息的共享，完善流轉程序的辦理。農村宅基地使用權流轉市場的建立、機構的設置、經費來源、收費項目與標準可以參照城鎮(zhèn)房屋交易市場或土地承包經營權流轉市場的辦法來確立。同時，為了防止農戶的權益受到損害，應當嚴格限制宅基地使用權的流轉條件，要在依法保護集體所有權和農戶資格權的前提下，保護新的市場主體通過正常的流轉合同取得的宅基地使用權，保障其合法權益[10]?，F(xiàn)階段宅基地使用權的流轉應當嚴格限定期限和用途，嚴禁利用農村宅基地建設別墅，限制不法行為，保障廣大農民土地權益[11]。

（三）加強政府在推進農村宅基地制度改革中的職責

政府應當在這一創(chuàng)新的土地改革方案中承擔服務者和引導者的角色，把握服務者定位，簡化相應的手續(xù)和程序，在農戶資格權的確認和宅基地使用權流轉的過程中，加強政府的引導和監(jiān)督，對于到農村大肆炒房炒地，損害農民財產權的人員要及時予以懲罰，禁止其到農村購房買地。同時，要構建適應社會發(fā)展的相應保障制度，優(yōu)化環(huán)境，為宅基地“三權分置”的確權工作以及權利的有效行使創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和社會環(huán)境。其次，政府部門要嚴格遵守政策界限，協(xié)調其中的利益分配，把握市場方向，既做好服務者，又要發(fā)揮好引導者的引導規(guī)范作用。

長期以來，我國農村土地一直承擔著社會保障功能，但是我們必須適應現(xiàn)實發(fā)展的需要不斷推進宅基地制度改革，才能更好地保障農民的生存權和財產權。在維護宅基地所有權集體所有的基礎上，明確農戶的宅基地資格權，使農民擺脫以土地作為最后社會保障的處境，農民才能放心大膽地把宅基地使用權轉讓出去，只有這樣才能讓資格權和使用權各歸其位。農村土地權利結構是農村土地法律制度的核心，宅基地所有權、農戶資格權、使用權“三權分置”的權利結構取代“兩權分離”制度，實為創(chuàng)意之舉。通過落實宅基地“三權分置”制度，促進宅基地使用權流轉，不僅能夠給農民帶來更實際的保障，增加農民的財產性收入，而且能有效提高土地利用率，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標。