李 濤， 胡揚名

（湖南農業(yè)大學公共管理與法學院，湖南 長沙410128）

我國正在加速進入老齡化社會，在中國農村，由于年輕人大量外出打工，老年人口比例及空巢老人現象尤為突出，迫切需要從制度層面改善這一問題，沒有經濟上的保障，老年人就很難有相應的生活質量和尊嚴。新型農村社會養(yǎng)老保險制度自2009 年試點并全面推廣，但其實施效果如何？是否達到制度目的？在哪些方面還需要在正推行中的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中加以克服和改正？效果評價的作用正是在此。新農保制度的實施效果，是指在新農保制度中所取得的成效，從主觀上看是指農民對新農保制度是否滿意；從微觀上看是想考察新農保的投入有沒有產生相應的產出，產出是否達到最優(yōu)水平；從宏觀角度看，是考察目前的投入是否對農民和農村經濟運行帶來影響。

文獻檢索結果表明，針對新農保制度實施效果方面的問題，許多專家、學者進行了大量研究，為進一步的研究提供了理論基礎和有益借鑒，在此將已有的研究成果綜述如下。

一、對新農保制度實施效果的主觀評價

對新農保制度實施效果的主觀評價主要是指參保農民對新農保實施后的獲得感等方面的主觀感受，主要采用農民的滿意度來進行衡量。柳清瑞等（2012）采用因子分析和二元離散選擇模型對新農保的政策滿意度進行了測量，研究結果顯示：農民對新農保政策的信任程度、了解程度及繳費給付水平三個因素對新農保的政策滿意度有顯著影響。何暉（2013）綜合運用描述統(tǒng)計、交叉列聯表卡方檢驗和Logistic 回歸分析方法，從個體特征、風險意識、制度實施三個層面分析了農民制度滿意度評價影響因素，結果表明：中青年參保農民的制度滿意度較低，制度規(guī)定中的“捆綁參?！苯档土酥贫鹊幕菝裥裕贫刃麄髑垒^為單一導致農村居民對政策了解不足。曹平（2014）利用湖南省7 市縣的問卷數據對新農保政策滿意度進行研究。陳浩天（2014）分析了新農保制度執(zhí)行效果與農戶個體差異之間的關系。胡芳肖等（2014）構建了新農保參保對象滿意度模型，實證分析了陜西省彬縣新農保制度滿意度的現狀和影響因素。發(fā)現：新農保參保對象整體滿意度介于一般和滿意之間，滿意度還有很大提升空間；養(yǎng)老金待遇水平、地方政府經辦服務能力對參保農民滿意度有直接正向影響，政府支持對參保農民滿意度有間接正向影響；參保期望、參保人抱怨對滿意度有負向影響，新農保的抱怨處理機制亟待完善。王悅（2015）的研究顯示：農民的總體滿意度不高，但年輕農民和健康欠佳的農民的滿意度偏高；新農?；A養(yǎng)老金保障水平越高、個人繳費負擔越輕的農民滿意度越高。

二、對新農保制度實施效果的客觀評價

國內現有文獻新農保制度實施效果的客觀評價主要是對其新農保制度實施后的客觀結果的測量，通常由覆蓋效率、投入產出效率、社會效果等體現出來。

（一）對新農保制度覆蓋效率的研究

鄭軍等（2012）運用社會養(yǎng)老保險制度覆蓋率計算公式，對農村社會養(yǎng)老保險覆蓋率從縱向和橫向（城鄉(xiāng)差異）進行了實證比較分析，指出制度模式、農民的收入水平、制度保障水平、城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險的歷史債務以及社會養(yǎng)老保險關系轉移的便捷性等問題是造成新農保覆蓋率較低的重要原因。欒文敬等（2013）運用DEA-Tobit 兩步法，以農村養(yǎng)老保險覆蓋面為產出衡量指標，評估中國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的農村養(yǎng)老保險投入產出效率，并分析產出效率的影響因素。趙玉田等（2014）運用數據包絡分析方法（DEA）對西部地區(qū)新農保覆蓋的綜合技術效率、純技術效率和規(guī)模技術效率核算后發(fā)現：西部地區(qū)新農保覆蓋效率存在較大差別。

（二）對新農保制度投入產出效率的研究

賈小靜（2011）采用基本養(yǎng)老保險投入產出指標，運用數據包絡分析（DEA）方法，對我國31 個?。ㄊ?、自治區(qū)）的基本養(yǎng)老保險運行狀況進行計算分析，在此基礎上使用了Malmquist 指數法分析了基本養(yǎng)老保險績效的變化趨勢。王增文、Antoinette Hetzler（2013）運用數據包絡分析方法（DEA）對中國31 個省（自治區(qū)、直轄市）養(yǎng)老保險制度的投入產出效率問題做了橫向比較和分析，其結果基本符合中國養(yǎng)老保險制度的目前發(fā)展狀況。魏巖（2014）通過構建以經濟績效、社會績效與行政績效三個維度的評價指標體系，采用PCA-DEA 模型對25 個樣本省市基本養(yǎng)老保險制度績效進行了評價。

（三）對新農保制度社會效果的研究

對新農保制度社會效果的研究主要集中在新農保制度與農村老年人收入、收入再分配、消費等之間的關系。沈毅等（2013）研究了新農保對農村居民消費的乘數效應，結果表明：新農?；鹬С隹梢岳瓌?8 倍左右的生活消費支出，而農民上年度消費水平對當年消費的正向影響系數為1.2 倍左右。張川川等（2014）的研究結果顯示，“新農?！别B(yǎng)老金收入能顯著改善老年人的收入狀況，促進其家庭消費等。鄭軍、朱甜甜（2015）的研究結果表明：農民選擇的繳費額與繳費年限對新農保制度社會效果具有正向的推動作用，但政府財政補貼對新農保制度社會效果具有抑制作用。寧滿秀（2015）實證分析了新農保框架中的“家庭捆綁”機制對家庭代際經濟轉移的“擠出”效應及其程度并評價其對老人收入再分配的效果。

（四）新農保制度實施效果客觀評價方法及相關實證研究

近年來學者們主要利用數據包絡分析（DEA）、主成分分析法（PCA）、平衡計分卡法、層次分析法（AHP）、因子分析法、熵值法等方法對新農保制度的實施效果進行了實證分析。

數據包絡分析（DEA）。李星等（2009）利用DEA模型對全國31 個地區(qū)的養(yǎng)老保險制度運行效率進行分析。楊秀玲等（2014）利用PCA-DEA 模型，對樣本省市的基本養(yǎng)老保險制度的運行效果進行評估。

平衡記分卡法（Balance Scorecard，BSC）。李靜琪（2012）采用平衡記分卡方法從效用維度、財務維度、運行維度對江蘇省新農保制度績效進行了評價。封鐵英等（2013）采用平衡計分卡方法從客戶需求滿足、財務平衡、內部控制與學習和成長能力四個維度對西安市新農保經辦機構服務能力進行了實證研究。

層次分析法（AHP）將影響實施效果評價因子的整體判斷轉化成對因子間相互比較，從而實現對因子權重排序的判斷。袁堂軍（2013）采用層次分析法對遼寧省新農保制度實施效果進行了研究。劉輝（2013）利用主成分分析法和層次分析法研究了河北省農村的養(yǎng)老保險缺位情況。王翠琴等（2014）采用層次分析法確定新農保運行綜合績效評估指標的權重，從新農保的經濟功能、社會功能、基金管理和經辦服務四個方面全面評估其績效。

因子分析法。許春淑（2012）運用因子分析法評價了我國養(yǎng)老保險制度績效。吳玉鋒等（2015）運用因子分析法和回歸分析法研究了社會資本對農村居民養(yǎng)老保險制度滿意度和忠誠度的影響。

熵值法。熵值法為一種客觀賦權法，它通過將指標的信息熵計算出來，反映出指標在系統(tǒng)之中對系統(tǒng)整體的影響程度。尚進云等（2013）構建了新農保制度運行質量評價指標體系，利用熵值法確定各指標權重，然后采用多目標決策理想解（TOPSIS）方法對山東省某市新農保制度運行質量進行了綜合排序。劉瑋等（2015）運用熵值法對湖南省新農保政策實施效果進行了研究。

此外，專家調查權重法也被運用到新農保制度實施效果評價中。如胡以濤（2011）運用專家調查權重法對重慶市新型農村社會養(yǎng)老保險的績效進行了研究。

三、新農保制度實施效果影響因素及政策建議

（一）影響新農保制度實施效果的因素

現有文獻表明，影響新農保制度實施效果的因素主要集中在以下幾個方面（封鐵英，熊建銘，2014；王翠琴等，2014；陳浩天，2014；涂愛仙，黑啟明，2015；劉瑋，彭子璇，2015）：

1.個人及家庭因素。

農戶個體年齡結構與參保率成正倚變關系，受教育程度與參保率成逆倚變關系，務農家庭參保更積極，務工家庭參保率相對較低。性別對參保行為影響比較大，相較于男性，女性更愿意參保。

2.新農保政策認知。

新農保政策內容感知程度正向影響新農保制度滿意度，且政策內容感知程度越高，參保率就越高。農村居民對待遇水平、繳費標準、繳費年限設置、養(yǎng)老金領取程序的主觀與客觀感知和認同情況，將會影響新農保制度的實施效果；農民對土地經濟價值、土地流轉政策等方面的認知影響新農保政策執(zhí)行力。

3.新農?；鹨?guī)模。

主要表現為地方政府對新農保的財政投入水平過低，村集體對新農保的投入不足。

4.經辦機構和服務。

經辦人員素質能力的高低決定其自身對政策理解的深度，并制約對農民傳達信息的客觀性和準確性，決定農民對新農保政策的接受程度，進而影響農民對政策的滿意程度、參保意愿，最終反映為參保率的高低和制度的覆蓋范圍。目前新農保的行政管理人員占當地總人口的比重仍偏低，經辦人員的素質、態(tài)度還有待進一步提高。新農保政策經辦服務感知正向影響新農保制度滿意度，感知程度越高，滿意度越高。

（二）完善新農保制度實施效果的政策建議

通過對新農保制度實施效果影響因素的分析，應從以下幾個方面對政策進行完善（封鐵英，熊建銘，2014；涂愛仙，黑啟明，2015；劉瑋，彭子璇，2015；王悅，2015）。

1.建立新農保基礎養(yǎng)老金動態(tài)調整機制。

確保新農保一定的給付待遇，是發(fā)揮新農保的保障功能，實現可持續(xù)發(fā)展的必然要求。地方政府應根據其經濟發(fā)展狀況加強地方財政對新農保的投入，建立新農?；A養(yǎng)老金的指數化調整機制，提高基礎待遇給付水平，滿足老年農民的基本養(yǎng)老需求。同時，出臺相關政策鼓勵農民提高參保意愿和主動提高繳費檔次，充分發(fā)揮個人賬戶的積累作用，提高新農保的總體保障能力，促進新農保的良性發(fā)展。

2.加大新農保政策宣傳力度。

農民對新農保制度的認知度影響農民的參保率，提高宣傳力度對制度的建設有積極作用。政府應加強對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的宣傳力度，組織專業(yè)人員進村宣傳，在村宣傳欄普及居民養(yǎng)老保險政策，定期發(fā)放宣傳單，使農民從宣傳單上直接了解新政策。在宣傳過程中，應注意各項政策事項的翔實清晰和明白易懂，讓農民能直觀地感知新農保的功能和作用。

3.加強土地流轉政策和新農保制度之間的關聯互動。

廣大農民對土地養(yǎng)老功能的認知更多地停留在通過耕種土地收獲經濟利益而形成的直接養(yǎng)老功能上，對土地流轉收益所帶來的繳費能力提升帶來的間接養(yǎng)老功能認識不到位，未能將土地流轉政策與新農保制度進行關聯考慮。在農業(yè)產業(yè)結構調整，集中規(guī)模經營趨勢下，促進土地流轉，提高土地收益是農村經濟社會發(fā)展的必然要求，地方政府作為土地流轉的主導方和新農保制度的推行者，應想方設法引導農民將兩類政策進行關聯考慮，引導土地合理流轉，保障農民土地流轉收益，發(fā)揮土地對新農保制度的支持作用，實現兩類政策的有效融合，優(yōu)化新農保的政策效應。

4.提升經辦機構服務能力和政策執(zhí)行效率。

經辦機構是新農保制度的執(zhí)行者和直接面向農民的服務機構，其服務質量直接影響到農民對新農保制度的主觀感知，是新農保制度能否得到有效推行的關鍵因素。應通過充實經辦機構的基本編制和必要的辦公經費，定期開展新農保相關業(yè)務知識和有關服務意識及態(tài)度等方面的培訓，加強監(jiān)督考核等來提高新農保經辦服務機構的服務能力，確保新農保制度執(zhí)行效率。